臺灣花蓮地方法院民事判決 98年度訴字第109號
原 告 甲○○
訴訟代理人 張秉正律師
被 告 財政部國有財產局台灣北區辦事處花蓮分處
法定代理人 乙○○
訴訟代理人 謝志嘉律師
複代理人 俞建界律師
上列當事人間請求確認租賃關係存在事件，本院於民國98年8月
19日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
㈠原告與被告於民國97年間就坐落花蓮縣秀林鄉○○○段3地 號（地目林，面積5.184公頃、持分全部）及同段4地號土地 （地目林，面積14.838公頃、持分全部，下稱系爭土地）簽 訂國有土地（造林）租賃契約書，期間自97年5月12日起至 104年12月31日止，造林樹種為松木、茄苳、楓香，然被告 卻於租賃期限尚未屆滿前之97年9月3日函知原告終止租賃契 約。惟原告認被告終止契約之意思表示，並未符合兩造間租 賃契約之約定，兩造間之租賃關係當仍存在，是原告自有受 確認判決之法律上利益，得提起本件確認之訴。 ㈡被告若認兩造間之租賃關係業已不存在，自應就何以兩造間 之租賃關係不存在之事實，即租賃法律關係變更或消滅所須 具備之特別要件負舉證之責。原告向被告承租系爭土地，雙 方約明應由原告造林，原告已承租系爭土地多年，並均依約 造林。惟被告人員卻於97年6月間於未通知原告之情形下， 自行前往系爭土地勘查，並以97年6月24日函知原告稱造林 地經勘查果，地上除種植少數杉木、楓香、茄苳等造林樹種 外，大部分已種植南瓜使用，請原告97年7月23日前清除作 物後造林，否則即依租約約定收回土地。依行政程序法第1 、7、8、9、39、42條規定，被告實施系爭土地之勘查，應 先行通知原告會同勘查，否則如何確認被告實施勘查之地點 、界址有無錯誤？又即令勘查界址、範圍並無錯誤，然是否 確有變更原使用狀況？若勘查已有變更現狀之情，該變更係 本於人為抑或天災所致？又若為人為係承租人所為抑或遭第 三人侵害所致？原告突接獲被告上開函文，至感驚訝莫名， 被告未事前知會原告及會同原告檢驗系爭土地之現況，即自 行發函通知原告改正，被告之行政行為業已違反上開行政程
序法之規定。
㈢系爭土地因地形、氣候關係，於每年4至10月間極易發生旱 災，原告所種植之林木也因旱災、氣候之關係導致部分林木 枯死。原告在乾旱期間於系爭部分土地上種植短期作物南瓜 （約2至3月），其目的係為涵養土地之水分，有利於水土保 持，蓋南瓜屬爬藤類植物，其葉面大，在地面上匍爬可遮蔽 時值夏季烈日直射地面所造成之土壤水分蒸發，使原告所種 植之林木得以吸收水分，進而對系爭土地及整體生態環境達 到保護之效果，原告種植南瓜，絕非為收成之目的，系爭土 地所在位置屬偏遠之山區，就經濟效益而言，亦無可能於該 地點種植非高價之作物而達販賣目的，是被告誤認南瓜種植 之目的，誠屬誤會。原告曾於97年7月4日以陳情函並附有原 告所種植之林木遭旱災致枯死之照片，及原告於系爭土地上 所種植，用以補植遭旱災、颱風等枯死林木之楓香苗木等照 片供被告機關審核。
㈣惟被告仍未理會原告上開陳情函所述內容，並會同原告共赴 現場勘查，仍於97年7月18日函知原告，令原告立即清除南 瓜作物。原告於97年7月28日函復被告表示，因颱風關係請 俟颱風過後再行辦理。後於颱風過後，原告至現場清除南瓜 時，發現因颱風致系爭土地上之南瓜均已毀壞，原告並於97 年8月11日就上情以申請函函告被告，並檢附南瓜經毀壞之 照片4張供被告機關審核，原告於上開申請函中並陳述，因 夏季絕非移植、種植林木之時間，蓋移植林木之枯死率極高 ，此為種植林木專業人士眾所周知之事，而原告本即於系爭 土地上培育苗木數千棵，藉以補植因氣候、病蟲害等因素致 枯死之林木。是原告申請被告准予至年底即11至12月間適合 造林之期間，再將原種植於系爭土地上之苗木，移至枯死林 木之區域藉以補植。
㈤被告並不理會原告上開所陳，或會同原告再至現場勘查，仍 執意於97年9月3日函知原告終止系爭租賃契約，惟被告所屬 人員違反行政程序法之規定在前，會勘時並未查明（林木） 是否有自然死亡，而造成存活率不足？且應僅勘查系爭土地 之一小部分，勘查時是否有界址錯誤而勘查錯誤之情，不可 而知。（事實上，被告人員勘查之地點究竟是否為被告承租 之系爭土地不得而知，此勘查之照片及結果應由被告舉證證 明），被告完全無視原告於系爭土地內確實種植許多桂竹、 杉木、茄苳樹及光臘樹等造林木，並有苗圃植栽上千棵。種 植南瓜之目的係作為肥料並可涵養水源，且僅一小部分土地 ，復未考慮7、8月份非造林季節，要求原告於97年7月18日 前完成造林，屬未考量植木之專業知識下所為要求。原告接
獲上開終止契約之通知後，甚為訝異無助，而向立法委員廖 國棟提出陳情，後經廖國棟立法委員指派特別助理，並會同 原告、被告代表人乙○○、股長陳靜瑤及顧揚名於97年9月 12日前往現場勘查，系爭土地上之南瓜確實已清除完畢，被 告代表人員並表示，承租人確實已將南瓜清除，是否終止契 約關係，仍需相關單位或上級機關認定之。故被告所屬人員 亦承認南瓜已清除完畢，且不認為兩造間之租賃關係業已終 止，雙方之租賃關係當屬存在。況原告並無違反雙方租賃契 約之情形，被告或因未具造林方面之專業知識，致誤認原告 違反租約。原告於適合植林之季節即刻進行補植，並於97年 12月8日函知被告，請派員實地勘查。惟仍經被告於98年2月 16日函知原告系爭土地不再辦理出租作業。原告為釐雙方爭 議，再於98年2月23日以存證信函函請被告釋示，被告依雙 方合約，並無任何得終止租約情形，然被告卻執意終止，並 以98年3月6日函，定於98年3月17日進行點交作業。 ㈥本件承租土地自始即為原告所開墾、造林，但因當時尚未有 獎勵造林之規定，故本件並未適用獎勵造林辦法。惟依獎勵 輔導造林辦法第2、9、10、11條規定，造林只要林木成活數 達百分之七十以上；自造林第七年起，每年造林成活率得扣 除自然枯死率百分之二，即可依規定申請獎勵金。被告未會 同承租人檢測系爭土地，亦未檢測林木存活率，即行終止租 約，被告所為似與國有林事業區出租造林管理要點第3點終 止租約之規定不符。
㈦本件承租契約（應屬兩造間就造林之合作契約，原告就造林 利益分收率為百分之99，被告為百分之1，雙方應基於平等 之地位論就合作契約，被告不得基於行政高權而使原告立於 不利之地位而得隨時任意終止契約）於97年5月間訂定，訂 定前雙方並至現場履勘，被告卻於隔月即97年6月認定原告 有違法使用、造林不足之情，依被告所主張之違規使用－種 植南瓜，然南瓜生長期需2至3個月，而97年5月間訂立契約 前，被告方至現場履勘，該南瓜生長情形，想必亦經被告認 同而並未違約，又被告稱現場造林不足，然才短短一個月， 絕無可能發生林木大量死亡之情，況被告履勘時並未清點現 場林木數目，是被告未能舉證原告有任何違反系爭租賃契約 約定情事，卻對原告終止租賃契約。系爭契約並未明示何謂 違規使用，即令有違規使用，但因本件非單純租賃契約，被 告依其意思即得終止契約也違反民法第247條之1規定。 ㈧原告並未違反租約，縱令被告表示終止雙方租賃契約，惟被 告並未會同原告檢視租賃標的，亦未遵從行政程序法規定， 況原告並未變更原種植情況，被告之終止契約行為，自屬不
符法律暨雙方契約規定。爰依民事訴訟法第247條規定提起 確認之訴。並聲明：確認兩造間就系爭土地自97年5月12日 起至104年12月31日止之租賃關係存在。二、被告則以：
㈠原告並不否認兩造間就系爭土地所訂立之租賃契約，業於97 年9月3日經被告發函終止在案，則兩造間前揭租賃契約業經 終止而消滅，其法律關係之存否並無不明確之處，原告自不 得就該法律關係之存否提起確認之訴。原告係請求確認兩造 間之租賃關係存在，並非確認兩造間之租賃關係不存在，屬 積極確認之訴，依舉證責任分配原則，自應由原告就主張之 法律關係發生所需具備之特別要件，負舉證之責任，即原告 應就本件業經終止之租賃關係何以存在之事實，舉證證明。 ㈡依兩造間租賃契約第七條其他約定事項第㈣㈥項、第項第 5款、第項及第八條特約事項㈢約定，租賃土地，限於造 林之用，承租人不得以任何理由變更使用。承租人應照造林 計畫所定期限完成造林作業，善盡保護撫育義務。承租人違 背本租約約定時，出租機關得終止租約。租約終止時，承租 人應交還土地，地上尚未砍伐林木，歸出租機關所有，除法 令另有規定外，承租人不得向出租機關要求任何補償。又承 租土地，係以林業經營方式造林使用，無擅自變更使用及施 行嫁接改良品種情事，如有虛偽不實，願負法律責任，並願 意無條件接受出租機關隨時終止租賃契約，交還土地，絕無 異議。系爭契約既明訂承租土地，限於造林使用，則原告在 系爭土地上種植南瓜等爬藤植物，自屬違規行為，被告先後 通知原告限期清除該違規之作物，原告均置之不理，被告依 租約約定行使終止權，並無不當。不論原告種植南瓜之目的 ，是否係為涵養土地之水分，以利水土之保持，或係為採收 、販賣得利為目的，均屬違反限於造林使用之約定方法，且 經被告限期改正，而仍繼續為之，依民法第438條第2項之規 定，被告亦得終止契約。
㈢東部地區適於造林之季節，固為每年11月至翌年3月，但原 告之違規行為，係在承租土地上種植南瓜等爬藤類植物，而 被告於97年6月24日函通知原告限期於97年7月23日前清除該 等作物後造林，嗣經原告於97年7月4日陳情，稱該區域於4 至10月間易發生旱害，請求准予展延至適合造林季節，再行 清除南瓜及造林等語，被告於97年7月18日再函知原告限期 於97年7月31日前將該等農作物清除，再憑續辦造林申請案 ，是被告通知原告改正者係其在承租地上種植南瓜之違規行 為，亦即通告原告限期清除違規作物，與該地區何時適於造 林無關，原告企圖以被告通知伊限期清除違規作物之時機不
適宜造林為藉口，故意拖延清除違規作物之期限，自非正途 ，被告於催告期滿後行使終止權，自屬合法。
㈣本件終止契約之函件係97年9月3日發文，依民法第263條規 定，契約關係自終止時起歸於消滅。原告主張接獲被告終止 契約之通知後，曾向立法委員廖國棟提出陳情，後於97年9 月12日前往現場勘查，系爭土地上南瓜確實已清除完畢，亦 表示是否終止契約關係仍需相關單位或上級機關認定等情， 縱屬實情，亦係在本件租賃契約合法終止之後，自無法回復 原契約之效力。
㈤官署依據法令管理國有財產，雖係基於公法為國家處理公務 ，但其與人民間就該項國有財產發生之租賃關係，仍屬私法 上之契約關係，雙方立於平等地位，同受私法之支配，因而 行政官署關係私經濟之行為，非公法上之行政行為，自不受 行政程序法有關規定之拘束，故原告祇須有違背系爭租約約 定之行為時，被告即得依法終止租約，並不因被告私經濟之 行為是否合乎行政程序法之規定，而有所不同。兩造就系爭 土地之租賃關係，自終止之時起即屬不存在，原告主張存在 ，且無法舉證以實其說，自應為其敗訴之判決等語資為抗辯 。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事實：
㈠兩造所提出之文書資料、照片形式上均為真正。 ㈡兩造曾於97年5月間就系爭土地簽訂國有土地（造林）租賃 契約書，期間自97年5月12日起至104年12月31日止。四、得心證之理由：本件兩造所爭執之處，應在於：㈠原告是否 有違反租賃契約之行為或事實？㈡被告於97年9月3日函告原 告終止租賃契約是否合法？茲審酌如下。
五、本院之判斷：
㈠按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益 者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明文。 所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明 確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且 此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言（最高法院 52年台上字第1240號、52年台上字第1922號判例意旨可參） 。積極確認之訴，祇須主張權利存在者對否認其主張者提起 ，當事人即為適格（最高法院60年度台上字第4816號判例意 旨可資參考）。本件原告主張其就系爭土地有租賃關係存在 ，惟為被告所否認，原告主觀上認其法律上地位有不安之狀 態存在，且此種不安之狀態，得以確認判決將之除去，依據 前述說明，原告對否認其主張之被告提起本件積極確認之訴 ，即有確認利益。
㈡依兩造不爭執之系爭租賃契約第七條其他約定事項第㈣㈤項 約定：「租賃土地，限於造林之用，承租人不得以任何理由 變更使用。承租人使用租賃土地，應受下列限制：⒈不得作 違背法令或約定用途之使用。」第八條第㈢項約定：「承租 土地，係以林業經營方式造林使用，無擅自變更使用情事， 如有虛偽不實，願意無條件接受出租機關隨時終止租賃契約 交還土地，絕無異議。」第七條第項約定：「租賃土地 有下列情形之一時，出租機關得終止租約：⒌承租人違背本 租約約定時。租約終止時，承租人應交還土地，地上尚未砍 伐林木，歸出租機關所有。」有系爭租賃契約書在卷可參（ 本院卷20頁），而原告自承其在系爭土地上承租造林將近30 年（本院卷183頁筆錄參照），對上開租賃契約之約定應無 不知之理，經核該契約內容就兩造之權利義務均詳予規定（ 契約第五條約定造林利益分收率原告得百分之九九、被告得 百分之一），亦具體說明何種情形係違規使用（契約第八條 、第七條第㈢㈤項規定參照），且契約條列之違規情形 ，均係為維護國有林地之永續生存，並無加重原告責任、減 輕或免除被告責任之情形，亦無民法第247條之1各款所定顯 失公平情事；原告承租國有林地出資造林，獲取砍伐林木之 利益，其顯非經濟上弱勢之一方，若原告認系爭租約內容顯 失公平，自可拒絕與被告締約，並不因其未訂立系爭契約而 發生不利益，或經濟生活因此而受制於被告，故本於兩造意 思表示合致而簽立系爭契約，原告自不能以其事後受對方終 止租約而受不利益（被告終止租約符合契約之約定，容後詳 述之），而反指系爭租賃契約之約款無效。故原告主張系爭 租賃契約違反民法第247條之一規定云云，並無理由。 ㈢系爭租賃契約訂立後，被告人員於97年6月5日至系爭土地勘 查現場，發現系爭克寶山段3地號土地在台泥礦區道路10.5 公里處南側種植南瓜，地上南瓜大部分已成熟並完成採收， 現地只餘較成熟之藤蔓及零星瓜果，又於97年8月19日至系 爭同段4地號土地勘查發現亦種植南瓜，且現地瓜果藤蔓繁 盛等情，有土地勘清查表、簽、照片可憑（本院卷128至137 頁）。原告固為前述主張，惟查：
⒈原告已自承其在系爭土地上小部份土地種植南瓜，作為涵養 水分之用，卻又稱被告查勘地點非系爭土地，質疑如有變更 使用或係第三人侵害所致云云，豈非自相矛盾？被告為系爭 土地之管理機關及出租人，熟稔系爭土地之位置及範圍，其 既派人現場查勘並提出土地勘查表及現場照片為證，且與被 告自認在系爭土地上種植南瓜之事實相符，應認被告所辯原 告於承租期間在系爭土地上種植南瓜等情為真。如原告否認
，自應另行提出其種植南瓜之相關證據俾推翻被告之前述事 證，而非僅空言否認要求被告再為舉證。
⒉按訴願法第一條及行政訴訟法第一條第一項所謂處分，係指 中央或地方官署所為公法行為中之廣義的行政處分而言。若 人民對於官署之私經濟行為即私法行為有何爭執，則屬關於 私權之爭執，自應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，不得 依行政救濟方法提起訴願及行政訴訟。本件被告官署（台中 縣政府）否認原告就被告官署經管之國有林地有租賃關係存 在，將該地除已墾為田之部分保留為固定苗圃外，餘均出租 與大肚鄉公所。其出租公地，顯屬私法上之行為，原告主張 該地在臺灣省光復前即由原告之先父承租，現應繼續出租與 原告。既屬關於私權之爭執，依首開說明，自應依民事訴訟 程序訴請普通法院裁判（最高行政法院45年判字第18號判例 意旨可參）。行政程序法係就行政機關為行政行為時之程序 規定（行政程序法第3條），而所稱行政程序，係指行政機 關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則 、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序（ 同法第2條第1項）。本件被告將國有系爭土地出租予原告並 訂立租賃契約，係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，而 非被告基於公權力作用所為之行政行為，依據前述說明，被 告就系爭租賃契約履約過程之查勘、蒐證，自不受行政程序 法之規範。原告主張被告未會同原告勘查現場，違反行政程 序法第1、7、8、9、39、42條規定云云，自非的論。 ⒊原告確在系爭土地上種植南瓜，且栽種範圍非小，有被告所 提現場照片可參（本院卷129、131至134頁），而原告承租 系爭土地限於造林使用，不得以任何理由變更使用，系爭租 賃契約約定甚明，原告在土地上種植可為瓜菜之南瓜作物， 自屬違規使用，不得以欲作為綠肥為由而變更土地之用途， 且縱使系爭土地上林木之存活率符合獎勵造林之規定，亦不 得以之作為種植南瓜作物、變更系爭土地造林目的之藉口。 故原告所為主張，均屬無據。被告辯稱其兩度於97年6月5日 、97年8月19日至系爭土地勘查均發現原告種植南瓜，應堪 信為真實。
㈣被告於發現原告違規使用系爭土地後，於97年6月24日、97 年7 月18日兩度函知原告請其於97年7月23日前、97年7月31 日前清除南瓜後造林，如不配合改正造林者，將依約收回土 地；原告則於97年8月11日函覆被告表示承租地遭遇颱風侵 襲，將南瓜全部毀壞等語，然經被告派員於97年8月19日複 查結果，發現系爭土地上仍種植南瓜，被告乃於97年9月3日 函通知原告，依契約第七條第㈣㈥項、第項第5款、第八
條第㈢項之約定，終止系爭租賃契約等情，有被告函、原告 申請函可參（本院卷22、25、27、29至30頁）。原告在系爭 土地上種植南瓜作物，違反租賃契約之約定，經被告兩度限 期改善仍未將南瓜全數清除，被告自得依前開契約約定終止 租約，且其終止之意思表示已到達原告，而生契約終止之效 力。系爭租賃契約既經終止，兩造間之租賃關係即不存在， 則被告之法定代理人乙○○縱曾於97年9月12日查勘系爭土 地時表示「是否需終止契約關係，仍需相關單位或上級認定 之」，亦不能使已不存在之租賃關係回復。
六、綜上所述，原告在系爭土地上栽種南瓜，違反系爭土地限作 造林使用之約定，經被告兩度通知限期改善而未改善，被告 依兩造租賃契約之約定終止契約，即屬合法，系爭租約已因 被告合法終止而失其效力。從而，原告依民事訴訟法第247 規定請求確認兩造間就系爭土地自97年5月12日起至104年12 月31日止之租賃關係存在，為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，均無礙 勝負判斷，爰不一一論列，附此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 98 年 9 月 4 日 臺灣花蓮地方法院民事庭
法 官 楊碧惠
上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
中 華 民 國 98 年 9 月 4 日 法院書記官 羅仕健