臺北高等行政法院判決
98年度訴字第549號
原 告 甲 ○
被 告 花蓮縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 丁○○
高裕閔
丙○○
上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華
民國98年2 月10日農訴字第0970169455號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於所承 租坐落花蓮縣萬榮鄉○○段1540地號之山坡地保育區私有農 牧用地內（下稱系爭土地），從事整坡、種植生薑作業，面 積約5,000 平方公尺。經被告於民國（下同）96年5 月3 日 派員會同相關單位人員及原告赴現場勘查後，以原告違反水 土保持法第12條規定，依同法第23條第2 項及第33條第1 項 第2 款規定，以96年8 月7 日府農保字第09601108520 號函 裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並令停工。原告不服 ，提起訴願，行政院農業委員會農訴字第0960153937號訴願 決定以開挖整地行為人有再予查明必要，撤銷被告原為處分 ，責由被告於2 個月內查明事實另為適法之處理。嗣經被告 再為調查後，仍認定原告有違反水土保持法第12條第1 項第 1 款規定之違規行為，依同法第23條第2 項、第33條第1 項 第2 款規定及被告違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準（下稱 裁罰基準）第2 點規定，於97年10月7 日以府農保字第0970 150624號函（下稱原處分）裁處原告罰鍰20萬元，並令停工 。原告猶不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴 訟。
二、本件原告主張略以：
㈠原告為薑農，96年1 月1 日與系爭土地所有權人曾三郎訂 立租賃契約，取得系爭土地之使用收益權，又另於95年10 月以所有權人曾德興之名義，就鄰近之1541地號土地，向 被告萬榮鄉公所申請簡易水土保持，經核可確定，惟因系
爭土地共有狀況複雜，共有人中已有亡故，申請困難，且 土地狀況平整並無坡度，且無使用大型機械整坡，又無水 土流失之虞，故未為之。
㈡系爭土地，依原處分書所述約為5,000 平方公尺，該地為 一平坦地，係承租他人已開挖整地後之既有之農地（30年 前為水稻）種植生薑，並無整坡必要，僅需以簡單之設備 為清除地表植被為已足，且被告於97年3 月12日召開協調 會時，出租人曾三郎稱「該地於30年前為水田」既為水田 ，可見坡度平緩；再者，原告亦稱「整理該地，未使用怪 手，僅用耕耘機及清除雜草，該地並無大型樹木，故未改 變地形」被告竟再對原告為相同之處分，自有未洽。 ㈢又本件適用水土保持計畫審核監督辦法第3 條第1 項第2 款規定，水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替，該 要點第4 條第1 項第1 款有特別規定水土保持義務人實施 農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業，免擬具水土 保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核。原告 於種植期前使用中耕機將土壤翻動，使土壤疏鬆，並刈除 雜草的作業，亦應為相同之對待。
㈣參酌行政院農業委員會水土保持局於網站上所示之「山坡 地違規使用查報取締實務」及水土保持法規，可見水土保 持法第12、23條適用之前提皆係針對「非農業使用」之情 形，「農業使用」之違規情形則應適用同法第22、33條第 1 項規定加以處罰。原告係為種植而為農業使用系爭土地 ，非從事山坡地之開發行為，故應適用水土保持法第22條 ，被告適用同法第23條顯有錯誤。
㈤依行政罰法第18條第1 項規定，被告雖訂有裁罰基準，惟 仍應考量原告為一純樸農民，以種田為生，實難負荷原處 分之鉅額罰鍰等語。並聲明求為判決：訴願決定及原處分 均撤銷。
三、被告則以：
㈠原告未先擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）送 主管機關核定，擅自在系爭土地內從事整坡作業，面積約 5,000 平方公尺，有現場勘查之照片為證，且原告於97年 3 月12日被告召開協調會時，自陳於96年2 月間開始整理 系爭土地，未使用怪手，足認原告於系爭土地種植生薑行 為，並非於已完成水土保持處理與維護良好農地前提下進 行，再依97年4 月30日召開之調協會議結論：案地使用人 確為甲○（即原告），亦得確認本案違規行為人確為原告 ，被告對原告依法裁處，並無不當。
㈡依水土保持計畫審核監督辦法第3 條規定，原告應擬具簡
易水土保持申報書代替水土保持計畫報請主管機關核定後 始得施工。原告依其與土地所有權人曾三郎之契約書，於 紅葉段1540地號實施整坡作業經營生薑之種植，應屬系爭 土地使用人，符合前開條文所稱水土保持義務人之定義， 其於系爭土地為開發利用，依法應先行提出簡易水土保持 申報書，未先申准即擅自整坡、種植生薑作業，違反水土 保持法第8 條第1 項第2 款、同法第12條第1 項第1 款之 規定，被告依同法第23條第2 項及第33條第1 項第2 款， 與裁罰基準第2 點規定辦理，亦無違誤。
㈢原告主張本案屬中耕除草作業，不需向當地主管機關申請 同意或接受監督與指導，惟所謂中耕之意應為：「作物在 生育期中，用鋤頭、中耕犁或中耕機，將作物株間與畦間 表面的土壤翻動，粉碎土塊，使土壤疏鬆並刈除雜草的作 業稱之。」，與本案事前擅自從事整坡作業之違規事實顯 有未符，案經現場勘查本案違規事實明確且有照片為證， 堪可認定，況適用該款規定，須以已完成水土保持處理與 維護良好之農地為前提，亦與本案事實不符。原告就紅葉 段1541地號既知事先申報簡易水土保持，就系爭土地卻未 經申報即逕行整地，顯有違規故意，被告依水土保持法及 參照行政罰法第18條第1 項、裁罰基準第2 點等相關規定 ，處以20萬元罰鍰，並令其立即停止一切非法開發、使用 行為等負擔之行政處分合法有據等語，資為抗辯。並聲明 求為判決：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用 ，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營 人、使用人或所有人，為水土保持義務人。」第12條第1 項第1 款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從 事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定 ，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評 估審查結果一併送核：從事農、林、漁、牧地之開發利 用所需之修築農路或整坡作業。」第23條第2 項規定：「 未依第12條至第14條規定之1 擬具水土保持計畫送主管機 關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外， 主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強 制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或 所有人負擔，並自第1 次處罰之日起兩年內，暫停該地之 開發申請。」第33條第1 項第2 款規定：「有下列情形之 一者，處6 萬元以上30萬元以下罰鍰：……違反第12條 至第14條規定之1 ，未先擬具水土保持計畫或未依核定計
畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未 在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」 又行政院農業委員會依水土保持法第14條之1 第2 項授權 ，訂立「水土保持計畫審核監督辦法」，其中第3 條規定 ：「於山坡地或森林區內從事本法第12條第1 項各款行為 ，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及 規模如下：……從事農、林、漁、牧地之開發利用所需 之整坡作業：未滿2 公頃者。」
㈡查系爭土地係經被告報請行政院公告為水土保持法所稱之 山坡地，原告係該地之承租人，為水土保持義務人，經被 告於96年5 月3 日派員現場勘查，查獲原告未先擬具水土 保持計畫或簡易水土保持申報書送主管機關核定，擅自於 系爭土地種植生薑，面積約5,000 平方公尺等情，為兩造 所不爭執，並有系爭土地登記謄本、系爭土地核定公告為 山坡地資料、現場會勘紀錄與照片等件在卷為憑。原告雖 稱該地地勢平坦，伊僅使用耕耘機整地，並無整坡，亦未 使用重型機械，無須提出水土保持計畫送請主管機關核定 云云，然查：
⒈系爭土地係經被告報請行政院公告為水土保持法所稱之 山坡地，已如前述，因此無論其坡度平緩與否，依前揭 水土保持法第12條第1 項第1 款及水土保持計畫審核監 督辦法第3 條第2 款規定，原告於系爭土地從事農地之 開發利用所需之修築農路或整坡作業前，即應先擬具水 土保持計畫或簡易水土保持申報書，送請主管機關核定 。
⒉又水土保持法第12條第1 項第1 款所稱之整坡作業，參 照水土保持技術規範第48條規定，應認以機械開挖整地 或整修坡面者均屬之。本件原告於系爭土地種植生薑， 業經被告於96年5 月3 日派員赴現場勘查屬實，依現場 勘查之照片所示，系爭土地沿山坡地形有開挖整地而呈 現表土裸露之情，且原告於97年3 月12日參加被告召開 之協調會議時，自陳「96年2 月間開始整理該地，未使 用怪手，僅用耕耘機及清除雜草」等語，亦有該次會議 紀錄在原處分卷第50頁可稽，足認原告確有於系爭土地 從事整坡作業無訛。
⒊再原告整坡面積僅約5,000 平方公尺，未逾2 公頃，依 水土保持計畫審核監督辦法第3 條第2 款規定，水土保 持計畫雖得以簡易水土保持申報書代之，惟原告依法仍 有先行擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主 管機關核定之義務，原告於系爭土地從事整坡作業前未
先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送主管機關 核定，於法定義務即有違反。原告以系爭土地地勢平坦 ，未使用重型機械破壞地形、地貌，主張無須提出水土 保持計畫送請主管機關核定云云，應係出於對法令之誤 解，尚無可採。
⒋至於水土保持計畫審核監督辦法第4 條第1 項第1 款雖 規定水土保持義務人實施農業經營所需之開挖植穴、中 耕除草等作業，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申 報書送請主管機關審核。然上開條文規定之適用係以水 土保持義務人已擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報 書送請核定為前提，亦即水土保持義務人於從事水土保 持法第12條第1 項各款行為前，已依法擬具水土保持計 畫或簡易水土保持申報書並經主管機關核定後，如有水 土保持計畫審核監督辦法第4 條第1 項所定情形，始免 擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送主管機關審 核。且所謂「中耕」係指作物在生育期中，用鋤頭、中 耕犁或中耕機，將作物株間與畦間表面的土壤翻動，粉 碎土塊，使土壤疏鬆並刈除雜草之作業。本件係未擬具 水土保持計畫或簡易水土保持申報書，擅自從事整坡作 業，與適用水土保持計畫審核監督辦法第4 條第1 項第 1 款規定，須以已完成水土保持處理與維護良好之農地 為前提不符，且原告整坡之行為亦非僅為中耕除草作業 而已，是原告主張其於種植期前使用中耕機將土壤翻動 ，使土壤疏鬆，並刈除雜草，屬開挖植穴、中耕除草等 作業，免擬具水土保持計畫云云，亦無足採。
㈢第查，被告為水土保持法所稱縣（市）主管機關，此觀該 法第2 條規定即明，被告在該法授權裁罰金額範圍內，訂 定裁罰基準，並以95年12月25日府農保字第09501862580 號令發布並公告，核此基準，係就違規面積（違規挖填土 石方量）、次數多寡加以分類，訂定裁罰金額原則，以利 不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性 、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理， 被告據以行政裁罰，應予尊重。本件原告違規面積約5,00 0 平方公尺，依裁罰基準第2 點規定，屬第5 級，罰鍰金 額為20萬元，是被告以原告有違反水土保持法第12條第1 項第1 款規定之違規行為，據以裁處原告罰鍰20萬元，並 未逾法律規定之罰鍰金額上限，且被告行政裁量亦無濫用 之情，原告徒以被告未考量其為純樸農民，以種田為生， 難以負荷鉅額罰鍰，指摘被告違反行政罰法第18條第1項 規定，洵無足採。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告以原告違反水土 保持法第12條第1 項規定，依同法第23條第2 項、第33條第 1 項第2 款規定及裁罰基準第2 點規定，裁處原告罰鍰20萬 元，並令停工，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦 無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經審 酌後均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明 。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 2 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 王碧芳
法 官 蕭惠芳
法 官 程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 9 月 3 日 書記官 張正清