臺北高等行政法院判決
98年度訴字第414號
原 告 龍瞻科技股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 林育竹 律師
被 告 臺北縣政府工務局
代 表 人 柳宏典（代理局長）
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間建築執照事件，原告不服台北縣政府中華民國97年
12月29日北府訴決字第0970443476號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件被告代表人於訴訟繫屬中由乙○○變更為柳 宏典，茲被告新任代表人柳宏典具狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許（行政訴訟法第186 條準用民事訴訟法第176 條）。
貳、事實概要：緣原告於民國92年間參與臺北縣政府舉辦之「樹 林大同科技園區」之招商說明，並於93年2 月20日與臺北縣 政府簽立「臺北縣樹林大同工業園區公開甄選進駐廠商協議 書」。嗣原告與財政部國有財產局臺灣北區辦事處於93年3 月24日簽訂土地租賃契約，承租臺北縣樹林市○○段11-1地 號國有土地，並以該土地租約作為土地證明文件，持向被告 申請建造執照，獲核發94年3 月18日94樹181 號建造執照， 原告取得建照後無具體施工，迄96年3 月24日仍未取得使用 執照。被告遂以原告享有三年免租金優惠，卻怠於開發之行 為除致國土閒置，亦使原應有效利用之國有土地於93年至96 年間三年間未有租金收益而損及公共利益。臺北縣政府經濟 發展局為阻卻國土資源及公益所受損害持續擴大，於96年3 月27日以北府建發字第0960197836號函，依前開「臺北縣樹 林大同工業園區公開甄選進駐廠商協議書」第四條約定，函 請國有財產局終止租賃契約，經國有財產局以96年5 月2 日 以台財北管字第0960017718號通知原告，陳明原告違反租約 規定而予以終止租約。並由被告以97年4 月11日以北工建字 第0970220589號函廢止94樹建字第181 號建造執照。原告不 服，循序提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、被告核發予原告之建造執照，為授益行政處分。而「無論建 築執照之核發或廢止，事涉主管機關對於建築之管理，應與 公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容瞻觀之公益有關 ，尚難認本件原核發之建造執照應否廢止與公益無關，是原 判決認參加人於92年7 月2 日取得系爭建築基地之所有權， 應屬該建造執照所依據之事實事後發生變更，然其所影響者 ，係參加人本於所有權對該基地之使用、收益權能，因被上 訴人領有該基地之建築執照而受到限制、妨害，依法應由參 加人循民事訴訟程序請求排除之，核與公益無涉，自難認如 不廢止該建造執照，對公益將發生任何危害之情形，即與行 政程序法第123 條第4 款規定廢止授益處分之要件不合等語 ，揆之前開說明，其認事用法不無違誤。」及「『授予利益 之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關 依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原 處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分 ，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事 實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、 其他為防止或除去對公益之重大危害者。』為行政程序法第 123 條所明定。蓋基於法律安定及信賴保護之要求，合法之 授益處分，原則上不能廢止，須具備前開規定各款原因，始 得例外為之。又建築執照為申請建築之許可，即屬授益之行 政處分，被告如欲廢止合法之建築執照，自須符合前揭規定 ，始為適法。」有最高行政法院96年判字第1407號判決、本 院94年度訴字第635 號判決可資參照，本件被告廢止核發予 原告之建造執照自應符合上開規定。
二、本件並無事實變更之情事：原告對於系爭國有土地是否無權 使用，尚待司法審理；若法院審理結果，認原告仍有權使用 系爭國有土地，則原告因建造執照已由被告廢止，將造成難 以回復原狀之損害。
三、原告並無被告所稱：「不廢止原告之建造執照將對公益造成 危害」之情事：
㈠依最高行政法院著有83年判字第1223號判例意旨，基於法律 安定及信賴保護之要求，合法之授益處分，原則上不能任意 廢止。且若欲以行政程序法第123 條第4 款之規定廢止授益 行政處分，尚以具備「致不廢止該處分對公益將有重大危害 」之要件，始得例外為之。
㈡本件原告申請建造執照，旨在配合臺北縣政府所推動之「樹 林大同科技園區招商說明」，並進行投資開發，今被告僅以 北區辦事處業於95年5月9日台財產北處字第0950019461號函
終止應原告之租約，原告事實上已無權繼續使用系爭土地， 即使興建完成，地上物亦不能辦理建物所有權第一次登記， 原告94樹建字第181 號建造執照已無存續之依據，亦無實益 等空泛理由，未具體指出任何若不廢止系爭建造執照，對公 益將造成何等重大危害之致有予以防止或除去之必要，抑未 對原告指明如因而受有財產上之損失時，願給予何種程度之 損失補償，竟於97年4 月11日以北工建字第0970220589號函 廢止原核發之建造執照，是否悉符廢止合法授益處分之法理 ，實非無研究之餘地。
四、按「行政訴訟之裁判須以民事訴訟法律關係是否成立為準據 ，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁 定停止訴訟程序。」行政訴訟法第177 條第1 項定有明文。 本件被告以北區辦事處業於95年5 月9 日台財產北處字第09 50019461號函終止與原告之租約，原告事實上已無權繼續使 用系爭土地，即使興建完成，地上物亦不能辦理建物所有權 第一次登記，原告94樹建字第181 號建造執照已無存續之依 據，亦無實益為由，廢止原告94樹建字第181 號建造執照。 然查，原告與北區辦事處間所簽訂之租約，並非行政契約， 據此，北區辦事處是否得片面以95年5 月9 日台財產北處字 第0950019461號函解除與原告簽訂之租約，即非無疑。且最 高行政法院既然於97年7 月31日以97年度裁字第3848號裁定 依職權將原告與北區辦事處對於承租並申購系爭國有土地之 爭議移送臺灣板橋地方法院審理，且系爭租約之法律關係亦 為被告據以廢止原告94樹建字第181 號建造執照之理由，則 系爭租約是否仍繼續有效存在，即為本件被告所為廢止原告 之行政處分是否合法之前提，該租約之法律關係既經訴訟繫 屬而尚未終結，自應依法裁定停止本件之訴訟程序，以維原 告權益等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。肆、被告則以：
一、臺北縣政府於92年間為配合中央辦理「兩兆雙星」及「挑戰 2008國家發展重點計畫」，利用國有土地設立「樹林大同科 技園區」供科技廠商設廠使用，該園區土地經行政院核定適 用國有土地該園區基地並經行政院核准適用「國有土地三免 五減半」租金獎勵措施。原告為臺北縣政府經公開甄審程序 選定並送國有財產局層報行政院核准之進駐廠商，93年2 月 20日臺北縣政府並與原告簽訂「臺北縣樹林大同工業園區公 開甄選進駐廠商協議書」。原告並於93年3 月24日與財政部 國有財產局簽訂坐落於台北縣樹林市○○段11-1地號（94年 2 月1 日合併前為大同段11以及11-1地號）之土地租賃契約 ，原告嗣後向被告申請建造執照。易言之，若原告未與臺北
縣政府簽訂前開協議書，即無從與財政部國有財產局簽訂土 地租約，並以租約為土地權利證明文件，向被告機關申請建 造執照。
二、協議書第一條即闡明協議書訂立目的在於迅速進行開發，避 免廠商以優惠租金承租土地卻未踐行投資開發之義務，致國 有土地資源閒置，耗損社會成本，故協議書第4 條第1 款約 定原告於簽訂租約3 年內應取得使用執照，逾期除履約保證 金不予發還外，臺北縣政府亦將函國有財產局終止租約。而 原告於94年3 月18日獲核發94樹181 號建造執照後，怠於開 發致國土閒置，使原應有效利用之國有土地於93年至96年間 ，未有租金收益而損及公共利益，故臺北縣政府經濟發展局 為免損害持續擴大，於96年3 月27日依前開協議書第4 條規 定，函請國有財產局終止租約，經國有財產局於96年5 月2 日函知原告違約，而終止租約。則原告已無使用土地之權限 ，且該土地業經臺北縣政府於96年6 月12日另選定訴外人瑋 鋒科技股份有限公司為同筆土地之承租廠商，並已簽訂「臺 北縣樹林大同工業園區公開甄選進駐廠商協議書」，若原告 在該筆土地之建造執照仍為有效狀態，國土資源將持續閒置 耗損，瑋鋒科技股份有限公司亦將無法取得建造執照致投資 計畫延宕（估計投資額6.4 億元經濟效應並衍生9, 256人就 業機會），將延滯樹林地方發展，臺北縣亦損失原可獲得之 公共利益。此外，若因建照無法核發致瑋鋒科技股份有限公 司投資計畫延誤受有損失，臺北縣政府招商信譽將因而受損 ，亦恐有賠償該公司所受損失之責，故嗣後被告於97年4 月 11日以北工建字第0970220589號函（即原處分），依行政程 序法第123 條第4 款之規定，廢止原告之94樹181 號建造執 照。
三、本件原告違背協議未於3 年內取得使用執照，致被終止土地 租賃契約，則原告申請建造執照之原土地同意書顯失所附麗 ，此與當初原處分機關核照所依據之事實已見變更（由有變 無），且事實上原告已無權繼續使用前開土地，並喪失進駐 樹林大同園區資格，甚或興建完成地上物亦不能辦理建物所 有權第一次登記，系爭建造執照顯無存續之依據，並有致第 三人損害之虞，被告依行政程序法第123 條第4 款規定執行 廢止，並無不妥。故原處分機關所為廢止系爭建造執照，並 無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。伍、本件原告主張核發建造執照係授益處分，其廢止必須合於行 政程序法第123 條規定，系爭建造執照並無事實變更之情事 ，亦無被告所稱不廢止原告之建造執照將對公益造成危害之 情事，故被告所為廢止系爭建造執照之處分，於法不合應予
撤銷。被告則以原告於其與國有財產局之租約終止後，已無 使用土地之權利，且原告未於簽訂租約3 年內取得使用執照 ，被告依協議書第4 條約定函知國有財產局終止租約，廢止 系爭建造執照並無違誤等語置辯。並有臺北縣政府「樹林大 同科技園區」之招商說明、臺北縣樹林大同工業園區公開甄 選進駐廠商協議書、原告與國有財產局北區辦事處間之租賃 契約、系爭原處分函、最高行政法院97年度裁字第3848號裁 定、臺北縣政府建造執照94樹建字第181 號各影本等附卷可 稽，為兩造所不爭執，堪信為真實。
陸、本院判斷：
一、查原告係於94年3 月18日取得系爭94樹建字第181 號建造執 照，上載「規定開工期限：領照後陸個月內開工」、「規定 竣工期限：自開工核准日起21個月完工」，此有系爭建造執 照在卷可憑（見訴願卷第68頁）。原告取得建造執照後，其 開工申請核准日期為94年12月3 日，依照建造執照之規定竣 工期限自開工核准日起21個月內完工，則原告必須於96年9 月22日竣工，但是原告並未進行建築如期竣工，此為原告所 不否認。縱依建築法第53條第2 項規定：「建築期限，以開 工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請 展期1 年，並以1 次為限。未依規定申請展期，或已逾展期 期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期 限屆滿之日起，失其效力。」，原告得申請延展1 次（但依 據卷內資料並無原告申請延展資料），則系爭該建造執照亦 於97年9 月22日期限屆滿，惟因原告並未如期竣工，系爭建 造執照即失其效力，自不待言。系爭建造執照既失其效力， 本件撤銷訴訟原告即便勝訴，系爭建造執照效力仍無法回復 ，原告自不具備權利保護必要而已無提起撤銷訴訟之實益。二、按建築法第30條規定「起造人申請建造執照或雜項執照時， 應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」 。經查臺北縣政府因為配合中央辦理「兩兆雙星」及「挑戰 2008國家發展重點計畫」，利用原為樹林酒廠之國有土地設 立「樹林大同科技園區」供科技廠商設廠使用，該園區基地 並經行政院核准適用「國有土地三免五減半」租金獎勵措施 。原告為臺北縣政府經公開甄審程序選定並送國有財產局層 報行政院核准之進駐廠商，於93年2 月20日臺北縣政府並與 原告簽訂「臺北縣樹林大同工業園區公開甄選進駐廠商協議 書」（被告答辯卷宗證1 ），該協議書第4 條第1 項前段約 定：「乙方（即原告）與國有財產局簽訂土地租賃契約後1 年內取得建造執照者，甲方無息發還履約保證金百分之50， 逾期不予發還。簽約後3 年內取得使用執照者，無息發還剩
餘履約保證金，逾期不予發還，並由甲方函知國有財產局終 止租賃契約。」。原告另於93年3 月24日與財政部國有財產 局簽訂坐落於台北縣樹林市○○段11-1地號（94年2 月1 日 合併前為大同段11以及11-1地號）之土地租賃契約（被告答 辯卷宗證2 ），原告持與國有財產局之租約作為土地使用權 利證明文件，向被告申請建造執照，經被告於94年3 月18日 核發94樹建字第181 號建造執照，其上載明「規定開工期限 為領照後6 個月內開工」、「竣工期限自開工核准日起21個 月內完工」（見被告答辯卷宗頁24）。惟原告取得建造執照 後並無具體施工行為，易言之，原告並未依協議書之約定在 簽約後3 年內（即96年3 月24日）取得使用執照，臺北縣政 府遂以96年3 月27日北府建發字第0960197836號函，以原告 違反協議書第4 條之規定，函知國有財產局終止租賃契約， 嗣經國有財產局以96年5 月2 日以台財北管字第0960017718 號函（被告答辯卷宗證4 ）通知原告，原訂租賃契約自96年 4 月份起終止，則原告於國有財產局終止租約後，已無土地 使用權限。且臺北縣政府亦於96年6 月12日另選定訴外人瑋 鋒科技股份有限公司為同筆土地之承租廠商並簽訂「臺北縣 樹林大同工業園區公開甄選進駐廠商協議書」（被告答辯卷 宗證5），縱本件撤銷訴訟原告勝訴，臺北縣政府不可能就 同一土地再與原告簽訂協議書，原告即不可能憑協議書與國 有財產局成立租賃契約而承租土地，並以租賃契約為土地使 用證明文件，據以申請建造執照，足徵原告無法藉由本件訴 訟而達到回復系爭建照並完成建築之目的，是原告欠缺權利 保護要件。
三、本件經本院於言詞辯論期日闡明原告要否轉換訴訟類型，原 告訴訟代理人表明不變更訴之聲明（見本院卷第75頁即98年 9 月10日筆錄），從而，原告再就廢止系爭建造執照之處分 是否撤銷予以爭執，已無訴之利益，欠缺權利保護之要件。 。
四、原告稱與國有財產局間有關土地租賃契約之民事爭訟事件仍 繫屬於臺灣板橋地方法院，而請求本院停止本案訴訟程序云 云。惟查該案因原告未能繳納訴訟費用，業經臺灣板橋地方 法院於98年6 月6 日以98年度重訴字第231 號裁定駁回原告 之訴在案，核與停止訴訟要件不合，則原告主張停止訴訟於 法無據，自難准許。
五、綜上說明，原告之訴無訴之利益，欠缺權利保護必要，為無 理由，應以判決駁回之（最高行政法院90年6 月份庭長法官 聯席會議參照）。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 24 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿
法 官 林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 9 月 24 日
書記官 蔡 逸 萱
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