臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1098號
原 告 甲○○
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年4
月1 日台內訴字第0980020504號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣坐落桃園縣復興鄉○○段9 地號土地前經被告於民國70年 2 月15日依據當時係供石門水庫管理局（該局於87年1 月23 日與臺灣省水利局第十工程處合併改制成立臺灣省北區水資 源局，再於88年7 年1 日改隸經濟部，更名為經濟部水利處 北區水資源局，嗣因經濟部水利署於91年3 月28日成立，乃 改制為經濟部水利署北區水資源局）設立水文監測站( 建立 防洪無線電臺) 使用之情況，公告編定為山坡地保育區特定 目的事業用地在案。嗣原告於84年5 月3 日因繼承取得該筆 土地所有權，其後，原石門水庫管理局水文監測計畫已完成 ，註銷事業計畫，原告乃於97年9 月9 日向被告提出非都市 土地更正編定申請書，申請將上開土地更正編定為丙種建築 用地，經被告以97年12月12日府地用字第0970410895號函駁 回原告所請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本 件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠按行政行為應受一般法律原則拘束，行政機關行使裁量權， 不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政 程序法第4 條、第10條定有明文。再依行政訴訟法第4 條第 2 項及第201 條規定，逾越權限或濫用權力之行政處分，以 違法論，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不 作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。再依 最高行政法院81年判字第1006號判例意旨，逾越權限係指違 背行政程序法第10條規定之裁量界限，超越法令授權範圍， 不符法規授權目的而言。基於相同原因事實作成之行政處分 ，如有意作成不公平之差別待遇，致損及特定當事人權益，
即有權力濫用之違法。換言之，濫用權力即指處分違背行政 程序法第4 條規定一般法律原則而言。又參照行政法通說， 行政法院判斷裁量權之行使有無瑕疵時，應審查是否有逾越 法定之裁量界限，或是否以不符合授權目的之方式行使裁量 權，亦即應審查裁量權之行使是否遵守裁量之外部界限及內 部界限。所謂外部界限係指行使裁量權應遵守之法律界限， 其判斷方法，係以行政裁量本身是否逾越法律或憲法規定之 界限如平等原則等，行政機關是否逾越法律授權，選擇作成 裁量規定以外之法律效果，此種裁量界限為客觀之裁量界限 。至於內部界限則係行政機關內部動機受有限制，不得以與 事件無關之動機作為裁量基礎，或對法律規定應斟酌之事項 未為斟酌。
㈡依區域計畫法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種 使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業 方式及程序，由內政部定之，區域計畫法施行細則第16條定 有明文。再依非都市土地使用管制規則第28條規定，申請使 用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣 （市）政府申請核准，並依規定繳納規費：一、非都市土地 變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核准文件。三 、申請變更編定同意書。四、土地登記（簿）謄本及地籍圖 謄本。五、土地使用計畫配置圖及位置圖。六、其他有關文 件。而內政部訂頒之製定非都市土地使用分區圖及編定各種 使用地作業須知概說載稱：區域計畫的主要功能之一，在促 進土地及天然資源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所 需用地，以及防止自然災害。此項功能，有賴土地使用計畫 及土地使用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮。惟區域計 畫之土地分區使用計畫及土地使用管制事項，頗為扼要，祇 就區域內之土地使用作原則性之指導說明，其表現之計畫圖 所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須 進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各 種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土 地使用管制之依據。特依區域計畫法施行細則第16條規定訂 定本須知等語。顯見被告所援上開作業須知，係內政部依區 域計畫法施行細則第16條由區域計畫法第15條授權制定，惟 該條僅規定「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編 定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討 之作業方式及程序，由內政部定之。」並未授權主管機關就 原有或現有建物之認定、舉證或查核方式等加以規定。主管 機關或法院自不應以此等事項加以限制，增益母法所無之規 定，且逾越母法之授權範圍。本件被告於70年辦理變更登記
時，上開土地所有權人為原告父親廖明枝，廖明枝並無出具 土地所有權人同意書，其將土地使用類別自丙種建築用地變 更為特定目的事業用地，其違法甚明。
㈢上開土地自69年起由原告父親廖明枝取得所有權，被告應受 其土地登記之拘束依法辦理登記，被告怠於履行義務，未經 依前開規定查明上開土地申請編定時申請人是否有法定之同 意書，而於原告申請更正編定時復以已依法編定及原告陳稱 上開土地上已搭有房屋等與事實不符，而逕駁回原告之申請 。是以被告違反法律保留原則，對於原告權利增加法律所無 之限制，又怠於執行職務未依法辦理編定作業，所為之處分 自有瑕疵。訴願決定未就原處分之瑕疵審查內容是否違反編 定原則，均有違誤，殊違法制。又原告先前申請變更編定為 丙種建築用地經駁回，始改依更正編定程序申請等情。並聲 明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告應將上開土地使用 類別更正編定為丙種建築用地。
三、被告則抗辯略謂：
㈠按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第 17點：「公告及通知：㈠土地使用分區及土地使用編定圖說 奉准備查後，直轄市或縣（市）政府應依區域計畫法第16條 第1 項規定，在當地鄉（鎮、市、區）公所予以公告三十天 ；其編定結果，並應通知土地所有權人或土地登記簿所載管 理人或管理機關。」第22點規定：「經編定使用之土地，如 土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使 用之合法證明文件，依九、㈡編定原則表及說明辦理更正編 定。」又參照內政部88年12月13日台內中地字第8886880 號函釋：「…由於更正編定涉及編定前事實認定，依照『作 業須知』第22項及本部63年3 月8 日台內營字第57150 號函 及87年5 月8 日台內地字第8786359 號函及88年9 月17日 台內中地字第8884761 號函規定之意旨，應具備二項要件 ，即㈠編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、 稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。㈡經實 地勘查確有合法建築物存在。…」88年9 月17日台內中地 字第8884761 號函釋：「…一、辦理更正編定，除檢附使用 執照足以認定該地之使用狀況，得免予勘查外，其餘應一律 前往實地勘查，…」及92年9 月25日內授中辦地字第092008 3974號函釋：「…㈠非都市土地辦理更正編定為一般建築用 地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物在始得 申辦更正編定為一般建築用地。…㈡另為顧及實際需要，如 因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合法『 製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九
、㈡編定原則表說明2 、3 規定，依規定提出申請，並能檢 附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（文 件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位 會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更 正編定為一般建築用地。」上開土地經被告所屬大溪地政事 務所邀集相關單位前往現地勘查後，地上並無建物存在，經 該所依上揭函令規定，通知原告於一定期間內補附相關證明 文件憑辦，惟原告逾期未補附相關文件，被告以原處分否准 原告所請，於法有據。
㈡按北部區域計畫69年5月1日公告後，被告為依區域計畫法第 15條規定實施非都市土地分區使用管制，依同法第16條規定 製定非都市土地使用分區圖並編定各種使用地，報經內政部 核備實施，於70年2 月15日在鄉鎮市公所公告30天，其編定 結果並通知土地所有權人（相關文件因已逾保存年限已銷毀 ），依卷附臺灣省山地保留地使用契約書影本及臺灣桃園地 方法院判決書所載，上開土地係前臺灣省石門水庫管理局分 別於55年3 月1 日至64年2 月29日，以及61年9 月12日至70 年9 月11日所承租及承借，且該局實際使用至92年，亦為原 告所不爭之事實，依上揭事實觀之，被告於70年2 月15日依 區域計畫法及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地 作業須知規定，將該筆土地按其實際使用狀況公告編定為特 定目的事業用地，並無違誤。且依區域計畫法第16條及作業 須知第17點之規定，亦僅要求被告須將編定結果通知土地所 有權人，非以取得土地所有權人同意為編定要件，原告指稱 被告未經所有權人同意竟將私人土地公告編定為特定目的事 業用地，致所有權之行使受限，行政疏失一節，顯有誤解。 ㈢依內政部97年12月1 日內授中辦地字第0970053098號函附說 明二以「查製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作 業須知第22點規定：『經編定使用之土地，如土地所有權人 檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明 文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。』次查原 臺灣省政府地政處訂頒之處理非都市土地使用編定後異動更 正說明㈠壹、異動更正之原因二、更正編定係因㈠編定錯誤 。㈡編定前已符合製定非都市土地使用分區圖及編定各種使 用地作業須知九之規定及辦理非都市土地使用分區及編定各 種使用地作業要點乙（編定各種使用地）、二（左列各種用 地，按核定計畫優先編定於各使用分區：6.特定目的事業用 地：係供各種特定目的事業使用者）、三（各種使用地編定 原則㈦山坡地保育區編定各種使用地原則如下：2.現有建築 物編為丙種建築用地，…）之規定，於編定後提出證明文件
，且該證明文件，現仍屬有效者。」上開土地上先前雖有原 告之祖父廖義瑞建竹屋乙棟，而於前臺灣省政府民政廳57年 7 月23日辦理總登記時，將地目登記為建地，惟依原告提出 之臺灣省山地保留地使用契約書影本及臺灣桃園地方法院92 年度訴字第1206號判決書所載，前臺灣省石門水庫管理局係 取得被告祖父同意，於55年承租使用該筆土地，並拆除原有 竹屋重新改建設立水文監測站，且繼續使用至92年，依內政 部函示，被告70年2 月15日公告編定為特定目的事業用地亦 無錯誤。
㈣依非都市土地使用規則第37條規定：「已依目的事業主管機 關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢 止者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市） 政府。直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下 列規定辦理，並通知土地所有權人：一、已依核定計畫完成 使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別 …」本件上開土地，既經經濟部水利署北區水資源局表示防 洪無線電台設置水文監測站之計畫已依計畫完成使用，事業 計畫業已註銷，則依上揭規定除依法由原告提出申請變更編 定外，應維持其使用地類別，故原告應依同規則第28條規定 申請變更編定，原告申請辦理更正編定，經被告依原告申請 是否符合更正編定之要件為審查，原告並未提出更正編定之 相關證明文件如水電使用證明、房屋稅籍證明，或者政府機 關核發之房屋損毀證明並檢具合法房屋證明文件（內應載有 合法房屋之位置、面積範圍等）等，被告所屬大溪地政事務 所人員林文盛於97年10月17日至上開土地現場勘查結果，該 土地上已無建物存在，亦不符辦理更正編定之要件等語。並 聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點如次：
㈠被告援引前揭製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地 作業須知駁回原告之申請，有無違反法律保留原則，增加區 域計畫法及其施行細則所無之限制？
㈡原告申請更正上開土地使用編定為丙種建築用地，是否符合 法定之要件？
五、按區域計畫法第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依區 域計畫應擬定市鎮鄉計畫、特定區計畫或已有計畫 而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定 或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定 或變更之。」同法第15條：「( 第1 項) 區域計畫公告實施 後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市 ）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使
用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後， 實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關 定之。」「( 第2 項) 前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮 （市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍 所載區段以標明土地位置。」同法第16條第1 項規定：「直 轄市或縣（市）政府依第十五條規定實施非都市土地分區使 用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其 編定結果，應通知土地所有權人。」而依區域計畫法施行細 則第15條第1 項第3 款、第18款規定：「直轄市或縣（市） 政府依本法第十五條規定編定各種使用地時，應按非都市土 地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方 實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之 各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編 定之：三、丙種建築用地：供森林區、山坡地保育區、風景 區及山坡地範圍之農業區內建築使用者。…一八、特定目的 事業用地：供各種特定目的之事業使用者。」同細則第16條 規定：「依本法第十五條製定非都市土地使用分區圖、編定 各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之 作業方式及程序，由內政部定之。」而內政部依區域計畫法 施行細則第16條規定頒行之製定非都市土地使用分區圖及編 定各種使用地作業須知第8 點第3 款、第18款：「非都市土 地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第十五條規 定，各種使用地之分類及其性質如下：㈢丙種建築用地─係 供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內 建築使用者。…特定目的事業用地─係供各種特定目的之 事業使用者。」第9 點第2 款第2 目第3 子目、第8 目第1 子目、第4 子目規定：「非都市土地各種使用地之編定原則 ：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列 原則辦理：㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定， 按宗分別編定之：2 合於下列情形之一土地，在特定農業區 、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保 育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑶於使用編定結 果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工 程者。…8 山坡地範圍內之土地，依下列順序辦理：⑴已有 事業主管機關核定計畫者，依其核定計畫用途編定用地。… ⑷其他土地依本款所定編定原則表辦理用地編定。」第17點 第1 款規定：「公告及通知：㈠土地使用分區及土地使用編 定圖說奉准備查後，直轄市或縣（市）政府應依區域計畫法 第16條第1 項規定，在當地鄉（鎮、市、區）公所予以公告 三十天；其編定結果，並應通知土地所有權人或土地登記簿
所載管理人或管理機關。」同須知第22點規定：「經編定之 土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間 已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦 理更正編定。」參照內政部部88年12月13日台內中地字第 8886880 號函釋略以：「…由於更正編定涉及編定前事實之 認定，依照『作業須知』第22項及本部63年3 月8 日台內營 字第575150號函及87年5 月8 日內地字第8786359 號函及 88年9 月17日台內中地字第8884761 號函規定之意旨，應 具備二項要件，即㈠編定公告前已為合法房屋之證明文件， 如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記 證明。㈡經實地勘查確有合法建築物存在。」內政部88年9 月17日台內中地字第8884761 號函釋略以：「…一、辦理 更正編定，除檢附使用執照足以認定該地之使用狀況，得免 予勘查外，其餘應一律前往實地勘查，…」及92年9 月25日 內授中辦地字第0920083974號函釋：「…㈠非都市土地辦理 更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實 地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。… ㈡另為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在 ，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定 各種使用地作業須知』九㈡說明2 、3 規定者，依規提出申 請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證 明文件（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其 經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦 理分割及更正編定為一般建築用地。」
六、原告雖主張：區域計畫法施行細則第15條僅規定「依本法( 指區域計畫法) 第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各 種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作 業方式及程序，由內政部定之。」並未授權主管機關就原有 或現有建物之認定、舉證或查核方式等加以規定，故前揭製 定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知違反法 律保留原則，增加法律所無之限制云云。惟揆之前引作業須 知第8 點第3 款、第18款、第9 點第2 款第2 目第3 子目、 第8 目第1 子目、第4 子目、第17點第1 款及第22點等規定 之內容乃分別就山坡地保育區之丙種建築用地及特定目的事 業用地為定義( 前揭作業須知第8 點第3 款及第18款) 、編 定原則( 同須知第9 點第2 款第2 目第3 子目、第8 目第1 子目、第4 子目) 、編定之程序( 同須知第17點) 、更正編 定之作業程序( 同須知第22點) 為規定，核與區域計畫法施 行細則第15條第1 項第3 款及第18款分別規定：「丙種建築 用地：供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農
業區內建築使用者」「特定目的事業用地：供各種特定目的 之事業使用者。」之旨趣無違。再土地使用編定之登記種類 有無與實際用途不符，而須更正之情形，地政登記機關自應 憑依具體事證方能據以辦理更正作業，故上開作業須知第22 點規定土地所有權人須檢具確於公告編定前或公告編定期間 已變更使用之合法證明文件，乃就執行編定作業之細節性、 技術性等次要事項為規範，並非變更或擴張各法定使用編定 種類之成立要件，顯無增加母法所無之限制，而悖離法律保 留原則。是以原告此部分之主張，難謂允洽，不能採取。六、經查：
㈠上開土地係屬山坡地保育區土地，自55年間起即供石門水庫 管理局設立水文監測站使用，迄92年間止，經被告於70年2 月15日編定為山坡地保育區特定目的事業用地，而原告則於 84年5月3日因繼承取得上開土地之所有權等情，為兩造所不 爭執，復有卷附土地登記簿謄本、臺灣省山地保留地使用契 約書影本、上開使用清冊、臺灣桃園地方法院92年度訴字第 1206號民事判決、石門水庫管理局設置水文監測站之實況照 片等件影本可稽（見原處分卷第2頁至第25頁、第29頁）。 ㈡按土地使用編定之更正登記係指土地使用編定登記後，因原 編定有錯誤或遺漏等情事，予以更正使之正確、完整而言； 而變更使用編定登記則謂土地使用編定後，用地已依法核准 變更，而將原有之使用編定為變更登記，二者各有不同之申 請要件與作業程序。是以申請將土地之現有使用編定由特定 目的事業用地更正登記為丙種建築用地，自須證明編定當時 該土地並非供特定目的事業使用，而係符合供森林區、山坡 地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用之情形 。揆之前揭證據情況，被告將上開土地編定為山坡地保育區 特定目的事業用地當時，該筆土地確係供石門水庫管理局設 立水文監測站使用無訛，顯符合區域計畫法施行細則第15條 第1 項第18款規定之「特定目的事業用地：供各種特定目的 之事業使用者。」情形，則被告按其實際使用現況而為編定 ，核無錯誤或遺漏甚明。
㈢原告雖指稱：被告於70年間將上開土地之使用編定由原來之 丙種建築用地變更為特定目的事業用地，並未經當時之土地 所有權人即原告父親廖明枝同意，而有違法，被告怠於執行 職務未辦理更正編定作業云云。然依前引區域計畫法第11條 及第15條之規定，區域計畫公告實施後，直轄市或縣（市） 政府即應按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使 用分區圖，編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實 施管制，則被告在北部區域計畫69年5月1日公告後，將該區
域內之非都市土地(包含上開土地在內)製定非都市土地使用 分區圖並編定使用，依法實施非都市土地分區使用管制，報 經內政部核備實施，並非依申請而變更編定，自不以土地所 有權人出具同意書為必要。況且土地使用編定之處分縱使存 有上開原告所指之程序上瑕疵，亦非屬申請更正之事由。是 以原告以上開情詞，指摘被告原所為之使用編定處分存有程 序上瑕疵，進而主張被告應准其申請更正云云，於法俱屬無 據，不能採取。至於原石門水庫管理局之水文監測計畫已完 成，並註銷事業計畫之後，原告得否申請或被告應否本於職 權變更該土地之使用編定登記？及應變更為何種類之使用編 定，則屬另外之問題，要與土地使用編定之更正無涉，附此 敘明。
七、綜上所述，原處分否准原告更正土地使用編定登記之申請， 並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷， 並求為判決被告應將上開土地使用類別更正編定為丙種建築 用地，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 9 日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 徐 瑞 晃 法 官 蕭 惠 芳
法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 9 月 14 日 書記官 林 俞 文