臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1089號
原 告 甲○○○
訴訟代理人 朱容辰 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 乙○○署長）住同
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
上列當事人間因濟助金事件，原告不服行政院中華民國98年4 月
8 日院臺訴字第0980084483號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告之配偶翁科甲前為臺北市政府環保局信義區清潔隊駕駛 ，於民國（下同）96年2 月10日15時30分駕駛車號481-BH小 壓垃圾車執行國家清潔週各里大型廢棄物收運勤務時，突感 身體不適，經送醫急救後，不治死亡，原告乃經由臺北市政 府環境保護局以96年5 月8 日北市環人字第09632412400 號 函向被告申請核發清潔人員執行職務死亡濟助金，被告以96 年5 月23日環署督字第0960035005號函復認為依臺灣臺北地 方法院檢察署相驗屍體證明書所載，翁科甲係因心血管疾病 導致心肺衰竭死亡，不符合清潔人員執行職務死亡濟助基金 管理要點第8 點規定，歉難辦理濟助。原告不服，經由臺北 市政府環境保護局提出申復，被告則以97年2 月13日環署督 字第0970011932號函復認為：經該被告97年1 月9 日清潔人 員執行職務死亡濟助基金管理委員會第11次會議決議，本案 非直接意外造成死亡，仍不予發給濟助金。原告仍表不服， 提起訴願，經行政院審查認為：依96年3 月14日修正之「清 潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8 點之修正理由 說明，意外事故死亡，指非由疾病引起之外來突發事故所致 死亡者；又依臺北市政府環境保護局96年6 月25日北市環人 字第09633436800 號函影本說明，翁科甲死亡當日天氣炎熱 ，日夜溫差高達10度，其因應國家清潔週各里大型廢棄物收 運勤務，執勤時間長達10小時，且搬運大型廢棄物極度耗費 體力，導致猝發心肺疾病死亡等語，翁科甲固患有心血管疾 病，惟導致其心肺衰竭致死原因，倘係執勤時之外在因素者
，是否屬因外來突發事故所致死亡，而合致意外事故死亡之 情形尚待釐明，乃以98年4 月8 日院臺訴字第0970087434號 訴願決定將原處分（即97年2 月13日環署督字第0970011932 號函）撤銷，由原處分機關究明後於2 個月內另為適法之處 分。案經被告重行審查並作成97年9 月15日環署督字第0970 070869號函略以：「……三、本署於97年7 月10日以環署督 字第0970051765號函請臺北市政府環保局確實查證並提供相 關資料，並經臺北市政府環保局於97年7 月23日以北市環人 字第0973404700號函復本署在案。……四、上述查證資料經 提報本署97年8 月21日召開之『清潔人員執行職務死亡濟助 基金管理委員會』臨時會議討論，決議本案經斟酌訴願決定 意旨，並經臺北市政府環保局重新查證資料及委員會討論結 果，認定本案非因外來突發事故所致死亡，不符合意外事故 死亡之情形，仍應不予濟助。」等語（下稱原處分）。原告 不服，主張本案發生當時之「清潔人員執行職務死亡濟助基 金管理要點」第8 點僅規定以清潔人員執行職務死亡者為濟 助對象，嗣96年3 月14日修正時始增列意外死亡之要件，是 以本案應適用修正前之法規予以濟助，修正後之因病致死案 件始得排除；另於93年間有新竹縣關西鎮公所清潔隊員李詩 豪於執勤中因腦出血致死獲原處分機關濟助金新臺幣（下同 ）1,000,000 元，本案卻否准濟助，有違行政先例；又清潔 人員執行職務死亡濟助基金之性質屬財產之組合，應依設置 法規運用，而公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法之慰問 金來自公務預算，來源不同，不可相提並論，被告95年6 月 21日環署督字第0950049406號函增加法律所無之限制，亦屬 違憲云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
二、本件原告主張：
（一）本案之爭點為依事發之「清潔人員執行職務死亡濟助基金 管理要點」之規定，原告得否請領死亡濟助？對此，被告 依要點原始設置意旨，即限定於「執行職務過程遭遇意外 」始予以濟助，然本案申請人之配偶係「因病於『執行職 務過程』中死亡」，是而不予濟助，實難令人心服，就程 序及實體面分述如下：
⒈程序方面：依清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點第 4 條明定：「為妥善管理運用本基金，成立『清潔人員執 行職務死亡濟助基金管理委員會』（下稱簡稱管理委員會 ）負責管理。」是本基金之管理權限係屬「管理委員會」 ，而非為被告，則本案原處分以被告作為駁回本件原告之 請求，其程序上之權限是否合法即生疑義。
⒉實體方面：
⑴查依被告所提之87年之內簽公文顯示，原來之「清潔隊 員因公死亡濟助金核發作業規定」第2 條規定：「濟助 金核發濟助之對象為『廢棄物清理法』所稱各執行機關 實際專職從事廢棄物清除、處理工作之清潔隊員（含隊 長、分隊長、技工、駕駛、臨時工、代賑工等人員）， 因執行廢棄物清除處理及環境整潔維護等職務，『遭遇 危險事故而致死亡者為限』（包括往返執行上開公務者 ），本濟助金之支付金額每人為新臺幣100 萬元。」在 原始的作業規定中確實明定於「遭遇危險事故」此一要 件，然於88年6 月29日所制訂之「清潔人員執行職務死 亡濟助基金管理要點」第8 條，此等限制已遭排除，本 條僅規定：「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死 亡者為限。」而依被告所提供於法院之相關文件中，並 未發現何以會故意將第8 條要明文排除「遭遇危險事故 」之原由。依法學解釋的基本概念，最初應採文義解釋 ，而後方得以歷史解釋、體系解釋的方式予以補充，既 本案之文義解釋參與當時被告之「具體作為」，即得知 「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」於88年制 定時確實有意排除「遭遇危險」此一限制，而今被告主 張「歷史解釋」，實無視於被告過去之「具體作為」。 況依據環保署於96年3 月14日修正時所提「修正總說明 」第2 點，其中即明文記載：「配合本要點規範意旨， 明確規定其金齊助對象以清潔人員執行職務發生意外事 故死亡者為限，排除因疾病、過勞死、猝死或自殺等情 形，以杜爭議（修正規定第八點）。」惟查不論是疾病 、過勞死或是猝死均可能是清潔人員在長期工作下所累 積出來的結果。若真要將此等情形予以排除，依法亦即 僅得適用於「修正後始發生之新事件」如此方屬適法， 而對於在未修正前所發生的於執行職務中死亡之案例， 依法均應予以救濟。
⑵原處分有違其行政先例，顯已違反行政程序法第6 條平 等原則之規定：於93年間新竹縣關西鎮公所清潔隊員「 李詩豪先生」，亦是於執行執務過程中因「身體不適導 致腦出血」，送醫後不治死亡；惟當時，環保署卻同意 予以濟助1,000,000 元，，同樣非屬「意外」，均是因 為「自身因素」所導致的死亡，何以環保署會作成全然 不同的決定，顯已抵觸行政程序法第6 條平等原則之要 求，平等原則之最基本要求即為「行政機關就相同事件 為相同之處理」。對此原處分並未說明其依據及理由，
而訴願機關則自承：「原處分機關早期對於申請濟助金 案件，採從寬處理方式，嗣因考量基金財源有限，參照 當初基金設立宗旨及參考公務人員因公傷殘死亡慰問金 發給辦法第3 條規定，於95年6 月21日以環署督字第09 50049406號函轉各縣市政府，重申清潔人員執行職務死 亡濟助基金管理要點第8 點、第9 點、第11點之濟助對 象以清潔人員執行職務時或在上、下班途中發生意外死 亡者，方符規定。」查此基金於88年間即已成立，而93 年之案例係基金運作5 年後所發生之案例，而且可能不 是惟一的案例，則何以在運作5 年的時間，被告均不用 檢討或是參考其他的規定，而卻是在發現基金財源不足 的情況下才想起來需要參考公務人員因公傷殘死亡慰問 金發給辦法第3 條之規定予以限縮濟助範圍，被告身為 行政院下一級單位，而訴願機關更是國家一級單位，若 訴願機關之解釋可信，則顯然其先前所為之行政處分係 「違法失職」，蓋類此事件，依訴願機關之訴願理由所 指要無予以公務員作成「裁量」之可能，既93年案例中 之清潔隊員既不符合其所謂「意外死亡」之要件，依規 定根本不得予以補助，此等濟助金依法應予追回為是， 然訴願機關竟謂：「早年採從寬處理」，如此解釋顯然 自相矛盾，若被告自承於早年之案例中允許從寬解釋， 則顯然解釋空間是存在的，早先可以作成有利於人民之 解釋，則事後又怎允許被告作成於不利於人民之行政解 釋。被告於93年間作成濟助之決定後，發現基金財源有 限，始予以限縮解釋，惟查，此等行政解釋顯然抵其先 前所為之行政先例，兼之屬對於人民不利之行為，就此 等爭議要無允許被告單以內部行政解釋方式予以處理， 應正式以「修法」方式辦理始可，是在此情況下，被告 始於96年3 月4 日予以修訂「清潔人員執行職務死亡濟 助基金管理要點」，而本案既係於修法前之案例，自不 受該行政解釋之限制為是。
⑶被告顯然誤解「管理基金」與「公務人員因公傷殘死亡 慰問金發給辦法」之法律上性質：
①查「清潔人員執行職務死亡濟助基金」其性質屬財產 之組合，雖尚未登記為財團法人，然其本質與之相同 ，有關基金內容應如何運用，一切應回歸到當時「設 置要點」所載；而「公務人員因公傷殘死亡慰問金發 給辦法」係依「公務員人員保障法」之轉授權而制定 ，其費用來源係國家逐年編列之「公務預算」，與上 開「死亡濟助基金」之來源完全不同，二者不能相提
併論。又「清潔人員執行職務死亡濟助金」係由「社 會各界及資源回收變賣所得捐贈及政府撥配之一定金 額而獨立成立之「信託基金」（參見清潔人員執行職 務死亡濟助基金管理要點第3 條），對此被告會計室 主任李玉香於接受國會質詢時亦承認：「濟助基金是 『信託基金』，而非『公務預算』」（立法院公報第 96卷第69期第321 頁），是有關如何濟助及得否濟助 ，均應依「信託基金」之管理辦法處理，並不容許被 告自行做成任何解釋。
②原告提起行政訴訟前，曾向民意代表陳情，為此，被 告曾於96年10月17日召開「研商『清潔人員執行職務 死亡濟助基金管理要點』適法問題」之研討會，並作 成會議紀錄。於此份會議紀錄中，被告張總隊長晃彰 稱：「本署於87年成立至90年期間係由廢管處主辦， 當時可能考量低收入之清潔同仁，無論在工作中發生 意外或宿疾復發死亡均從寬予以認定，90年本總隊接 辦也是遵照這個原則辦理。」是可知，於本基金成立 之始，被告同意濟助的案件即不限於「意外死亡」， 而單以「執行職務死亡」為審核之要件。於是次會議 結論第二點更明指：「94年1 月27日以前『從寬認定 』的案例，依係當時法令規定並經委員會追認通知， 認定執行適法上無疑慮。」是在清潔人員執行職務死 亡濟助基金管理要點於88年6 月29日發布至94年1 月 27日前，所有的清潔人員濟助案件，確實不限於「意 外死亡」。
⑷被告故意增法律所無之限制（即限縮濟助之對象）而導 致人民權益受損，如此作法顯與司法院釋字有違：查司 法院釋字第581 、571 、569 等諸多號憲法解釋中一再 強調，行政機關不得任意增加法律所無之限制而侵害人 民之權益，否則即屬違憲。本案依修正前之「清潔人員 執行職務死亡濟助基金管理要點」根本未曾限定為「意 外」死亡始得予以濟助，僅要求於「執行職務死亡」， 被告卻將增加限制，限於為「執行職務『意外』死亡」 始予以濟助，如此解釋已屬增加法律所無之限制而侵害 人民之權益，自屬不當，則縱其雖曾於95年年6 月21 日所發之函文轉知各地政府，惟因其本身已屬違法，依 法不生效力。
⑸依被告所提之附件18、19，行政院訴願審議委員會駁回 相關人之訴願理由均謂：「……清潔人員執行職務死亡 濟助基金之發給，係參照公務人員因公傷殘死亡慰問金
發給辦法及本院人事行政局就因公傷殘死亡之相關函釋 ，以清潔人員因執行職務或在上、下班途中發生意外致 死為限，因疾病死亡者非該基金濟助之範圍，否則該基 金將不足以支應等語。環保署為清潔人員執行職務死亡 濟助基金管理要點之制訂機關，就訂定該管理要點目的 之說明，應屬可採……」查此二份訴願決定書均係於95 年11月所作成，然比照先前（即94年前）之案例，被告 對於非屬「意外」死亡者，仍同意予以濟助。對於此等 情事，均不見被告與訴願委員會予以說明，何以94 年 與95年之後，被告立場迥異，對此「明顯不平等事件」 又僅容被告以一句「從寬解釋」、「從優處理」即得帶 過，對此被告於答辯狀中稱此係「不法之平等」，原告 不得予以主張。惟查，司法實務、學說中所謂之「不法 之平等」，其前提建立在行為人本身之行為係「不法」 ，本案中原告請求給予濟助之行為並本身要無任何「不 法」可言，何來「不法之平等」可言，被告自88年管理 要點公布後原不限於「執行職務意外死亡」始給予濟助 ，係於94年之後「始」轉變見解，加予限制濟助範圍， 惟其設限之理由亦未依照其所頒訂之管理要點行事，此 等不法係存在於被告本身，而非原告。
⑹查當初成立濟助基金之目的，即在於強調基金之獨立性 ，避免遭受行政機關之干擾，是「清潔人員執行職務死 亡濟助基金管理要點」第4 點即規定：「為妥善管理運 用本基金，成立『清潔人員執行職務死亡濟助基金管理 委員會』（以下簡稱管理委員會）負責管理。」同時此 管理委員會則有獨立之關防與財源，且其人員組成業已 明定，是其應屬「獨立機關」無疑，是被告稱此乃「任 務編組」，顯然有所失當。本於依法行政及信託基金之 獨立性，有關本信託基金之動支，當由「清潔人員執行 職務死亡濟助基金管理委員會」開會討論、作成解釋或 是變更濟助要點後，始得作成不利於人民之決定，此等 決力，要求容許交由無權之被告代為決定。被告於95年 6 月21日越權作成之解釋，逕自解釋有關「清潔人員執 行職務死亡濟助基金管理要點」第8 點之濟助對象限於 「執行職務發生意外」，然如此解釋顯屬違法行政，以 超過其職掌之權限，對於管理委員會不生任何拘束力， 類此案件，依被告機關過去之行政先例，均得證明其同 意濟助之對象並不限於「意外死亡」，然其後卻又辯稱 自始僅限於「意外死亡」始予以濟助，兼之財源不足為 由，限制濟助之對象，如此重大轉折，顯然與被告過去
之行政慣例自相矛盾等語。
（二）為此，原告依據行政訴訟法第5 條第2 項提起本件課予義 務訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告作成准許核發清潔人員執行職務死亡濟助金1,00 0,000 元之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）本件被告所適用之法令為96年3 月14日修正前，事件發生 時之「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」，而非 96年3 月14日修正後之管理要點，原告容有誤解。而「清 潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8 點濟助對象 範圍自始即係以「執行職務遭遇危險事故（意外事故）而 致死亡者」為限：
⒈被告於研擬「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」 時，即係考量地方清潔人員執行公務意外死亡撫卹偏低， 故核發濟助之對象本以「執行職務（包含往返執行上開公 務者）遭遇危險事故而致死亡者」為限。按「鈞長為體恤 地方清潔隊員執行公務意外死亡撫卹偏低……予以濟助金 濟助……」「……以執行廢棄物清除處理及環境整潔維護 等職務，遭遇危險事故而致死亡者為限（包括往返執行上 開公務者）……」為被告廢管處87年6 月15日研擬「清潔 隊員因公死亡濟助金作業規定」時內簽說明所示。次按「 基層環保單位意外濟助金」為本署歲出計畫提要及分支計 畫表（八十八年度）所列之分支計畫名稱及科目。再按「 ……其擔任之工作，如清掃街、清運垃圾、清理水溝，容 易發生意外車禍或被不明刀片、針筒、利刃及有毒害之廢 棄物品所傷致意外死亡……予以特別濟助金濟助……」亦 為被告說明「清潔隊員因公死亡濟助金作業規定」草案之 內簽說明所示。依上所述，法條之歷史解釋足資證明「清 潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8 點所稱「執 行職務死亡」意指「執行職務遭遇危險事故（意外事故） 而致死亡」。
⒉為避免爭議，被告亦以函釋闡明「清潔人員執行職務死亡 濟助基金管理要點」第8 、9 、11點之濟助對象以清潔人 員執行職務時或在上、下班途中發生意外死亡者方符規定 ：依據司法院釋字第287 號解釋，行政主管機關就行政法 規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起 有其適用。被告曾於94年1 月27日電話通知各縣市政府， 有關濟助金之申請限於意外死亡為限，且於95年6 月21日
以環署督字第0950049406號函知各縣市政府，重申上開管 理要點第8 、9 、11點之濟助對象以清潔人員執行職務時 或在上、下班途中發生意外死亡者方符規定。前揭函釋既 係闡明「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8 、9 、11點之濟助對象範圍，應自法規生效之日起即有其 適用，該管理要點第8 點濟助對象範圍係以「執行職務發 生意外死亡者」為限，並參照公務人員因公傷殘死亡慰問 金發給辦法第3 條據以辦理。
⒊另參照（按濟助金發給與公務人員、警察人員慰問金發給 之法源與來源雖有不同，但同為撫卹制度外照顧相關人員 及其遺族之機制設計，應可加以參照解釋）公務人員保障 法第21條第2 項規定係明定「公務人員『因公』受傷、殘 廢或死亡者，應發給慰問金」，其所稱「因公死亡」依公 務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3 條規定即指因「 一、執行職務發生意外。二、公差遇險。三、在辦公場所 發生意外。」所致始足該當，亦以意外及危險事故為限。 故「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8 點濟 助對象範圍係以「執行職務遭遇危險事故（意外事故）而 致死亡者」為限。
（二）「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8 點濟助 對象範圍既係以「執行職務遭遇危險事故而致死亡者」為 限，猝發疾病死亡者並非「遭遇危險事故（意外事故）」 ，亦非與執行職務有直接因果關係，自應排除適用： ⒈按警察人員慰問金發給辦法第4 條訂立說明理由略以：「 一、參照公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3 條規 定訂定。」等語，而公務人員慰問金發給辦法第3 條規定 ：「（第1 項）本辦法所稱因公受傷、殘廢、死亡，指因 下列情事之一，致受傷、殘廢或死亡者：一、執行職務發 生意外。二、公差遇險。三、在辦公場所發生意外。（第 2 項）前項第1 款所稱執行職務發生意外，指於執行職務 時，發生意外事故；第2 款所稱公差遇險，指公務人員經 機關學校指派執行一定之任務而遭遇危險，其時程之計算 係自出發以迄完成指派任務返回辦公場所或住（居）所止 ；第3 款所稱在辦公場所發生意外，指在處理公務之場所 ，於辦公時間內或指定之工作時間內，因處理公務而發生 意外事故。（第3 項）依本辦法發給慰問金者，以其受傷 、殘廢或死亡與第1 項各款因公情事之一具有直接因果關 係者為限。」第4 條第1 項規定：「（第1 項）慰問金發 給標準如下：……三、死亡慰問金：（一）死亡者，發給 其遺族新臺幣1,200,000 元。（二）因執行危險職務所致
死亡者，發給其遺族新臺幣2,300,000 元。（三）因冒險 犯難所致死亡者，發給其遺族新臺幣3,000,000 元。」經 查公務人員慰問金發給辦法係依據公務人員保障法第21條 第3 項授權訂定，而公務人員保障法第21條第2 項規定即 明定「公務人員『因公』受傷、殘廢或死亡者，應發給慰 問金。」亦即所謂公務人員『因公』受傷、殘廢、死亡， 應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與公務事由具有直接因 果關係者為限。是公務人員慰問金發給辦法第3 條列舉因 公受傷、殘廢、死亡，為：執行職務發生意外、公差遇險 、在辦公場所發生意外，自應以與公務具有直接因果關係 者為限，始符母法授權之意旨。且公務人員慰問金發給辦 法第3 條之訂立說明理由略以：「…有關於執行職務時、 公差期間或辦公場所『猝發疾病』，而住院、殘廢或死亡 者，應否發給慰問金一節，行政院人事行政局曾於90 年 11月8 日及91年4 月25日二次邀請銓敘部及有關機關開會 研商獲致共識，以本辦法發給之慰問金係撫卹金之外加發 給與，為符合本辦法規定之意旨及考量地方財政負擔問題 ，仍應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直 接因果關係者為限，如係猝發疾病，尚非屬本辦法之適用 範圍。」等語，及「銓敘部於……召開本辦法草案研商會 議時，部分與會機關亦提出相同之意見，茲經詳慎研酌以 ，查為照顧公務人員遺族，配合84年7 月1 日退撫新制之 施行，……對於因公『猝發疾病』以致死亡者之遺族，已 給予較佳之照護，倘本辦法將猝發疾病列入因公事由，則 除與訂定本辦法之意旨不合外，亦因本辦法之因公事由與 公務人員撫卹法所定因公情事越趨一致，而易引起本辦法 是否仍有存在必要之聯想，故未予將猝發疾病列入本辦法 之因公事由，併予敘明。」等語，足見所謂公務人員因公 受傷、殘廢、死亡，應以發生受傷、殘廢、死亡之事故應 係意外、遇險等外來遽烈意外原因之直接結果，亦即該受 傷、殘廢或死亡結果須與疾病或其他內發原因無直接關聯 ，方符慰問金發給辦法之法規本旨，並與撫卹金之給與相 區別。故公務人員於執行職務時或於辦公場所或奉派出差 時「猝發疾病」，致受傷、殘廢或死亡，其受傷、殘廢或 死亡與意外、遇險等外來遽烈意外原因無直接關聯，尚不 得依該辦法發給慰問金，殆無疑義。從而被告所主張警察 人員慰問金發給辦法第4 條規定所稱因公受傷、殘廢、死 亡，係指因執行職務發生意外、公差遇險、在辦公場所發 生意外，乃不論從事內勤或外勤之人員皆有可能會發生之 情況，而猝發疾病並非警察人員慰問金發給辦法適用範圍
，即屬可採。」為本院96年度訴字第3205號判決所揭示。 ⒉次按「本法所稱因公受傷、殘廢、死亡，指因下列情事之 一，致受傷、殘廢或死亡者：一、執行職務發生意外。二 、公差遇險。三、在辦公場所發生意外。」行為時慰問金 發給辦法第三條定有明文。又按「……依本辦法（即公教 員工因公傷殘死亡慰問金發給辦法）發給慰問金之條件， 仍應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直接 因果關係者為限。二、……本辦法第3 條所稱『執行職務 發生意外』，應符合下列條件：（一）須為執行職務時。 （二）須遭受意外事故。」復經行政院人事行政局91 年5 月14日函釋在案。準此，公教員工因執行職務發生意外死 亡，依慰問金發給辦法請領慰問金之條件，須為執行職務 時遭受意外事故死亡，且死亡之事故與因公事由具有直接 因果關係者為限。」「經臺中市醫師公會以92年8 月19日 中市醫明字第797 號函復略以：「故技工張富來係因『疾 病死亡』而非『意外死亡』。腦幹出血死亡與因公事由之 直接因果關係無從判定。」亦有臺中市醫師公會92年8 月 9 日中市醫明字第797 號函附卷可憑（見本院卷第97 頁 ）。基此，張富來並非執行職務發生意外死亡，而係疾病 死亡，縱使張富來之猝發疾病死亡與因公事由具有直接因 果關係，亦核與慰問金發給辦法之規定不符。」為臺中高 等行政法院93年度訴字第296 號判決所揭示。 ⒊按「復參以公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3 條 之訂立說明理由略以：『……有關於執行職務時、公差期 間或辦公場所猝發疾病，而住院、殘廢或死亡者，應否發 給慰問金一節，行政院人事行政局曾於90年11月8 日及91 年4 月25日二次邀請銓敘部及有關機關開會研商獲致共識 以，本辦法發給之慰問金係撫卹金之外加發給與，為符合 本辦法規定之意旨及考量地方財政負擔問題，仍應以發生 受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直接因果關係者 為限，如係猝發疾病，尚非屬本辦法之適用範圍。』等語 ，及『銓敘部於……召開本辦法草案研商會議時，部分與 會機關亦提出相同之意見，茲經詳慎研酌以，查為照顧公 務人員遺族，配合84年7 月1 日退撫新制之施行，……對 於因公猝發疾病以致死亡者之遺族，已給予較佳之照護， 倘本辦法將猝發疾病列入因公事由，則除與訂定本辦法之 意旨不合外，亦因本辦法之因公事由與公務人員撫卹法所 定因公情事越趨一致，而易引起本辦法是否仍有存在必要 之聯想，故未予將猝發疾病列入本辦法之因公事由，併予 敘明。』等語，亦可見所謂公務人員因公受傷、殘廢、死
亡，應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直 接因果關係者為限，如係猝發疾病而與因公事由（公務） 無直接因果關係者，並不在適用範疇。」「本件尚難認原 告之發生高血壓性腦出血、進行開顱手術、氣管切開術及 使用呼吸器，長期臥床，併發敗血症、肺炎併急性呼吸衰 竭而死亡，與執行職務有相當因果關係，是其非屬因公事 由受傷、進而死亡。被告認林豐程不符公務人員因公傷殘 死亡慰問金發給辦法第3 條執行職務發生意外之規定，否 准發給因公死亡慰問金，洵無不合。」復為本院96年度訴 字第470 號判決所揭示。
⒋再按「認定受傷、殘廢或死亡與意外、遇險等外來是否具 相當因果關係，則應先認定有無意外、遇險等外來原因， 再認定有無相當因果關係，若事件並非意外、遇險等外來 原因，自無以其他條件推認相當因果關係之餘地。原告固 主張原告配偶林雄鎮死亡係因在露天下執行公務，且室外 天氣變化無常不易適應，導致心血管方面病變死亡，如果 當天不是因公出差在外執行公務，即不會發生死亡事件云 云，惟查在露天下執行公務，且室外天氣變化無常不易適 應，係導致猝發急性心肌梗塞內發原因之條件，並非意外 、遇險等外來原因致死亡，原告之主張誤解相當因果關係 及其他條件之區別，自非可採。」亦為本院92年度訴字第 2489號判決所揭示。
⒌故依前揭判決意旨，「清潔人員執行職務死亡濟助基金管 理要點」第8 點濟助對象範圍既係以「執行職務遭遇危險 事故而致死亡者」為限，猝發疾病死亡者並非「遭遇危險 事故（意外事故）」，亦非與執行職務有直接因果關係， 自應排除適用。
（三）系爭濟助基金並非「公法財團」（具有權利能力之公法上 財團法人，類如工業技術研究院），系爭濟助基金管理委 員會亦非「獨立機關」（我國現制上勉強可稱為獨立機關 者類如國家通訊傳播委員會），而應屬「無權利能力之行 政法基金」，並由主管機關即被告組成包含署內委員及署 外委員之任務編組「管理委員會」，被告自有管理基金並 依基金設立意旨解釋相關要點之權限，相關決定仍應由被 告對外為之，以確保相關當事人權益：
⒈按系爭「清潔人員執行職務死亡濟助基金」性質為預算法 第4 條第1 項第2 款第3 目之中央政府「信託基金」，性 質應同屬被告所設置之其他基金（如空氣污染防制基金） 一般，為「無權利能力之行政法基金」，主管機關為被告 ，基金管理委員會僅係被告內部之任務編組，主要發給依
據為「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」（88年 6 月29日環署廢字第0042574 號訂定，並經4 次修正）。 ⒉系爭「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」屬被告 之行政規則，其訂定與修正仍須循被告之「行政規則標準 作業流程」及「訂定修正廢止停止適用行政規則標準作業 流程」為之，上開要點第13點規定僅係必要程序之一。 ⒊至於基金管理委員會本非獨立之機關，僅係被告內部之任 務編組，本不得直接對外發文或為意思表示，被告為確保 相關當事人權益，先前已確認一致以「行政院環境保護署 」為發文（或處分）機關，原告始得依此循序提起訴願及 行政訴訟。此外，系爭濟助基金既由被告所設立（基金主 要來源除極少部分約100,000 元為民眾捐助外，主要係由 資源回收基金、空氣污染防制基金捐助與被告機關編列預 算），被告亦為主管機關，自然有權依基金設立意旨解釋 相關要點。
⒋至於「清潔隊員因公死亡濟助金作業規定」（草案），後 報行政院並依核復參考「警消人員安全濟助基金管理要點 」擬定「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」（草 案）陳送，經行政院再核復由被告機關自行核處，而後召 開委員會討論後由被告公告實施，被告設立該基金之本意 自始即為執行公務意外死亡之濟助，應無疑義。 ⒌至於基金管理委員會本非獨立之機關，僅係被告內部之任 務編組，本不得直接對外發文或為意思表示，被告為確保 相關當事人權益，先前已確認一致以「行政院環境保護署 」為發文（或處分）機關，原告始得依此循序提起訴願及 行政訴訟。被告為設置基金之主管機關，自然有權依基金 設立目的及意旨解釋相關要點，原告準備理由二狀理由五 所指摘顯有誤解。
（四）至於「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」中條款 文字未盡明確處，仍宜探求法條真意，就規範之目的、文 義、歷史、邏輯之綜合解釋加以認定，而非拘泥於文字， 作孤立之文字解釋，故被告適用法令應無違誤： ⒈按「立法者為達成一定之規範目的，使用文字制定為法律 。因此，法律為目的產物，法令之文字為達成目的之手段 。適用法律者，如知法律之目的，亦即明白法律文字之意 義。因此，法律應為『目的解釋』。」次按「鈞長為體恤 地方清潔隊員執行公務意外死亡撫卹偏低……予以濟助金 濟助……」「……以執行廢棄物清除處理及環境整潔維護 等職務，遭遇危險事故而致死亡者為限（包括往返執行上 開公務者）……」為被告87年6 月15日廢管處研擬「清潔
隊員因公死亡濟助金作業規定」時內簽說明所示。又「基 層環保單位意外濟助金」為行政院環保署歲出計畫提要及 分支計畫表（88年度）所列之分支計畫名稱及科目。再按 「……其擔任之工作，如清掃街、清運垃圾、清理水溝， 容易發生意外車禍或被不明刀片、針筒、利刃及有毒害之 廢棄物品所傷致意外死亡……予以特別濟助金濟助……」 亦為被告說明「清潔隊員因公死亡濟助金作業規定」草案 之內簽說明所示。
⒉此外，該「清潔隊員因公死亡濟助金作業規定」草案後係 參考「警消人員安全濟助基金管理要點」體例修正為「清 潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」草案，不論由參 考之規範、行政院核復意見及被告內部各單位意見觀之， 皆無將濟助之範圍擴及至「因病死亡」之意，惟恐因立法 技術未盡精緻，以遭誤解。然就濟助之平等性觀之，如將 執行職務時死亡解讀為「因工作危險性之意外死亡」與「 非因工作危險性之疾病死亡」作為濟助與否之區隔始符衡 平，否則如原告所闡述之文義，將形成「上班期間之疾病 死亡給予濟助」、「非上班期間之疾病死亡不予濟助」極 端不公平之現象，亦絕非設立該基金之本意。
（五）94年前確有如原告所述發給濟助金之例，惟該例僅係在當