臺北高等行政法院判決
98年度簡字第35號
原 告 甲○○
被 告 新竹縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間因有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會
中華民國97年11月12日農訴字0000000000號訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟標的之價額在20萬元以下，依照行政訴 訟法第229條第2項、第1項第2款規定及司法院92年9月17日 院台廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同 法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。二、事實概要：原告以其所有座落新竹縣寶山鄉○○○段雞油凸 小段506-11地號，於民國93年向寶山鄉公所申准參加全民造 林計畫，造林面積0.11公頃。嗣於96年勘查檢測未通過，新 竹縣寶山鄉公所以97年5 月16日寶農字第0973000844號函通 知原告辦理終止手續，並謂「當時詢問原告是否選擇補植續 領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，原告選擇放棄造林」，另 以97年6 月19日寶農字第0973001045號函送原處分機關新竹 縣政府，遞經原處分機關以97年6 月30日府農森字第097008 4617號函復原告，遂依據「獎勵造林實施要點」第7 點規定 通知原告繳回造林獎勵金及利息計新台幣（下同）18,712元 。原告不服，經由原處分機關向農委會提起訴願亦遭駁回， 遂向本院提起行政訴訟。
三、原告起訴主張：
㈠依全民造林運動綱領「第1 點為號召全國民眾推行造林，以 達成國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害之目標 ，特制定本綱領。第2 點、為擴大全民參與運動，各級政府 得輔導民眾，組成各地區全民造林運動促進會，配合地方宣 導，推動全面造林工作。」。原告之土地符合規定，加上政 策表明會輔導農民造林，並配合給予獎勵與補助，因此嘗試 參與此造林活動。近年全球氣候異常眾所皆知，又95年6 月 22日寶農字第0950004292號函轉達縣府將95年6 月9 日豪雨 本縣列入農業天然災害地區；以及95年8 月2 日府農森字第
0950094800號函揭95年全民造林的配撥之苗木，發現已受細 菌性癌腫病感染，原告既非專業林農，無任何造林相關知識 與技術，即使花費許多時間、人力及肥料費用，亦於95年及 96年申請補植，面對乾涸的大地，再加上變化無常的氣候， 考量自身能力後，實無法勝任使林木順利生長之重責。其間 也未見政府主動規劃及輔導之實，致樹木相繼枯死，迫於種 種現實，遂於97年6 月依機關規定簽署終止造林申請書，實 乃不得已之請。
㈡被告機關要求簽署之終止造林申請書，係依據獎勵造林實施 要點第7 條，但該條內容主要在要求領取人﹝同意接受指導 、善加經營管理、不任其荒廢或自行毀損﹞等行為，其中並 無申請自行終止之情形。機關事後要求造林人簽署此一切結 書，已然超出其法規授權之範圍，似有違反行政程序法第4 條之依法行政原則。
㈢今被告新竹縣政府卻以終止全民造林之由，依獎勵造林實施 要點「第7 點造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書 面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林 木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有 違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時 之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。要求繳回已領取之造林 獎勵金再加上百分之6.316 利息」。又依96年4 月19日府農 森字第0960052443號函，「造林管理工作所支付之成本及必 要費用為收入之百分之100 ，而無所得，…，免繳綜合所得 稅」。原告前3 年依法檢測為合格，也已將獎勵金全數使用 在造林工作上，於第4 年檢測不合格，亦未收取獎勵金，無 不當獲利之情事，竟於終止造林後要加計利息追回獎勵金， 如此嚴苛而不合理之法令規定，既未於申請之初即設限俱專 業造林能力資格始予補助，即應視為補助措施，不得任意收 回已投入的費用。此舉係完全沒有顧及農民所付出的時間、 人力及肥料等費用，不但未採取合理之補救措施，還要求賠 償的主張，已違反行政程序法第8 條之誠實信用與信賴保護 原則。
㈣縱使被告機關享有裁量空間，亦應考量實際造林之可能情形 ，例如該獎勵要點第7 條第3 項即有規定，因病蟲害、天然 災害等不可抗力之情形不在此限。故機關之申請書雖得要求 申請人放棄往後之造林獎勵金，但實不應追索已經領取且已 用於管理經營造林之費用，此一作為亦與該法規之授權目的 不符，有違行政程序法第10條之裁量原則。
㈤綜合上述，本件原處分機關將原告於93年至95年間為造林戶 之受益處分予以註銷，已違反行政程序法相關規定，故原處
分及訴願決定可議且難以維持等語。並聲明求為判決撤銷繳 回造林獎勵金之處分及訴願決定。
四、被告主張之理由：
㈠原告於93年向被告所轄寶山鄉公所申請全民造林，嗣於97年 6 月3 日向寶山鄉公所申請終止造林，並敘明放棄造林，無 法繼續撫育該造林之林木成材，特立終止造林申請書，同意 放棄領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金 。被告機關遂依據「獎勵造林實施要點」第7 點規定、行政 院農業委員會林務局96年8 月27日林造字第0961741145號函 會議紀錄，案由五之決議事項二，「造林獎勵金領取人於領 取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導 ，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或 擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金， 其利率以計收賠償時之臺灣銀行基本放款利率為準。」。按 行政院農業委員會造林獎勵之目的在於使之長大成林，若中 途放棄或任其荒廢及擅自拔毀損，致無法繼續撫育，即有違 原造林獎勵目的，自應加利息賠償已領取之獎勵金。本案原 告既於獎勵造林期限內，已申請終止造林，且同意繳回已領 取之獎勵金加計利息，故原處分機關於97年6 月30日府農森 第0970084617號函請原告繳回獎勵金加計利息18,712元並無 不當。
㈡原告於93年之造林樹種為茄冬（新種），成活率80% ；94年 申請補植印度紫檀，成活率資料不慎遺失；95年之造林樹種 為樟樹、相思樹、桂竹及雜木，成活率70% ；96年樹種為檳 榔，成活率0%，且檳榔樹並非獎勵造林之樹種，綜上，原告 未善加管理經營，有違獎勵目的，自應加計利息返還獎勵金 等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。五、本件如首揭事實概要之事實為兩造所不爭執，並有原告97年 6 月3 日終止造林申請書、系爭土地歷年度農地造林獎勵金 轉帳清冊、獎勵造林登記卡及造林檢查紀錄卡函、有新竹縣 寶山鄉公所97年6 月19日寶農字第0973001045號函、被告97 年6 月30日府農森字第0970084617號函各影本附卷可稽，均 為可之確認之事實。而原告不服被告所為應賠償已領取獎勵 金及利息之處分，循序提起行政訴訟，並以前述主張據為爭 執，故本件之爭點應為：被告依獎勵造林實施要點第7 點之 規定，作成追繳獎勵金之行政處分，是否於法有據？爰判斷 如下：
㈠按91年9 月30日由行政院農業委員會以農林字第0910030546 號令發布之獎勵造林實施要點第6 點規定：「造林獎勵金由 農委會提列相關預算支應，符合左列各款規定者，發給造林
獎勵金：（1 ）所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布 正常生長於林地。（2 ）造林成活率達百分之七十以上。（ 3 ）自造林第7 年起，每年造林成活率扣除自然枯死率2%， 每3 年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發，不 合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」、同要 點第7 點第1 項及第2 項規定：「造林獎勵金之發給方式為 ：前6 年每公頃發給新植撫育費新台幣25萬元，即第1 年新 台幣10萬元，第2 年至第6 年，每年新台幣3 萬元：第7 年 起至第20年止，每年每公頃發給造林管理費新台幣2 萬元。 在同一地點已接受其他機關發給造林獎勵金者，不得重覆申 請，事後發現者，應追回已發獎勵金。」、「造林獎勵金領 取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管 機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可 任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取 之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利 率為準。」獎勵金之發給須經申請，由行政機關核定後核發 造林獎勵金，是獎勵金之核發係依據獎勵造林實施要點之規 定，為補貼林農新植撫育費及造林管理費，核屬授益之行政 處分。
㈡次按行政程序法第93條第1 項以及第2 項第3 款規定：「行 政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者， 以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該 要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰ 三、負擔。」，準此，行政處分之附款得對相對人課以負擔 ，負擔係指附加於受益處分之特定作為、不作為或忍受之義 務而言。而切結書之性質係類似負擔之附款，而為準負擔。 （吳庚著行政法之理論與實用，三民書局，2005年10月九版 ，頁368 參照）。另按給付行政中若涉及重大給付事項，該 給付依據可由行政機關依照職權訂定即可（釋字443 號解釋 理由書參照）。本件要點第7 點第2 項規定：「造林獎勵金 領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主 管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不 可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領 取之獎勵金…」，則該切結書即為前述準負擔之行政處分附 款性質。
㈢按上開點第7 點之規定，申請人應加利息賠償已領取之獎勵 金，係以造林獎勵金領取人有中途放棄或任其荒廢及擅自拔 毀損，致無法繼續撫育為要件。惟本件依被告所陳，追繳時 其上種植檳榔，參以原告自93年至96年止，所種植林木均有 一定存活率，有寶山鄉公所登載之造林登記卡、檢查紀錄卡
附卷可稽，核與所謂林木荒廢或擅自拔除毀損，尚屬有間； 且綜觀該要點，並無關於被告得作成追繳獎勵金之不利處分 之規定，此外，被告並未證明原告有何任林木荒廢或擅自拔 除毀損為前提，則被告依前開要點第7 點之規定，逕為處分 追繳獎勵金，即有違誤。又本件原告申請之全民造林，經核 准後由被告機關核發造林獎勵金，獎勵金之核發係依據獎勵 造林實施要點之規定，而被告核發獎勵金之行為係行政處分 ；又依據同要點第7 點第2 項規定：「造林獎勵金領取人， 於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之 指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒 廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵 金…」則原告出具之切結書即為前述準負擔之行政處分附款 性質，均如前述。本件原告自認能力無法繼續造林，而向行 政機關申請終止，則行政機關廢止先前之核准造林以及獎勵 金發給之處分，係屬行政處分之廢止，而依照行政程序法第 125 條規定可知，行政處分之廢止係向將來失其效力，故被 告機關雖基於原告之申請，廢止其合法之受益處分，但廢止 之效力係向將來失效，被告據以追繳前已發給原告之獎勵金 ，於法未合。再者，本件被告機關係依據原告簽署之切結書 以及獎勵造林實施要點，作為追回獎勵金之依據，惟該切結 書以及獎勵造林實施要點，均未規定自行申請終止造林之情 況，自難據為追繳獎勵金並加計利息之依據，且被告依獎勵 造林實施要點之主張將有違行政自我拘束原則。 ㈣另查行政院農委會林務局於95年間訂定「林農申請停止獎勵 造林審核機制及處理規範」，而原告於93年申准參加全民造 林計畫，足見此一行政規則於原告申請造林計畫時並不存在 ，亦非原告於申請時所得預見，被告以申請後制定之行政規 則溯及適用於先前之行為，向原告追繳已發給之獎勵金，難 謂適法。
㈤被告另以原告已放棄造林，並提出「終止造林申請書」云云 ，查該終止書內容略以「因放棄造林……同意放棄領取往後 之造林獎勵金並利息賠償已領取之獎勵金。」核其性質，與 原獎勵金給與之處分並無關聯，係原告事後不願再繼續參與 造林計畫而提出，其內容為拋棄權利及承諾負擔之單方意思 表示，如有爭議，似應由被告提起給付訴訟救濟之，始為適 法，非得援為被告作成行政處分之依據。況其為制式申請書 ，易言之，若未簽署該申請書無法完成獲准終止造林，故被 告機關若以此追繳獎勵金，有違誠信原則。
六、從而，原告依「獎勵造林實施要點」第7 點，以原處分向原 告追繳獎勵金，尚有違誤，訴願機關未予糾正，亦有未合，
原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法或聲明陳述，於 判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭法 官 林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 9 月 17 日
書記官 蔡 逸 萱