公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴字,95年度,646號
TPBA,95,訴,646,20090930,2

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臺北高等行政法院判決
                    95年度訴字第646號
                   98年9月17日辯論終結
原   告 東南水泥股份有限公司
代 表 人 己○○
訴訟代理人 李家慶 律師
      陳郁婷 律師
被   告 行政院公平交易委員會
代 表 人 乙○○(代理主任委員)
訴訟代理人 丙○○
      丁○○
      戊○○(兼送達代收
上列當事人間因公平交易法事件,原告不服被告中華民國94年12
月21日公處字第094136號處分書,提起行政訴訟。本院判決如下

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面:
 ㈠本件原告起訴後,原告之代表人已由甲○○變更為己○○; 被告之代表人已由黃宗樂變更為湯金全再變更為乙○○,茲 分別由新任代表人具狀聲明承受訴訟,核無不合,應予准許 。
㈡原告主張其因未能閱覽全部卷證資料,影響其權益云云,惟 表明除有關原處分卷乙次號第9 至15部分外,其餘原爭執部 分予以捨棄,且該部分業經本院通知原告閱覽在案,是本院 僅就原告爭執部分予以說明。查原告所指上開卷宗內之資料 內容,主要為國內預拌混凝土業者、水泥經銷商,應被告90 年11月12日所發「90年度水泥進貨成本異動調查表」,請彼 等提供當年度1 月至10月所進散裝或袋裝水泥之品牌、提貨 地點、接洽之業務人員、運費單價、銷售單價、銷售對象等 交易條件,而回復予被告之相關資料,其回復資料之形式, 有回填之問卷、交易流水單、明細、或發票等,被告業已陳 明發出上揭問卷之緣由,係由被告於90年10月間接獲國安單 位等機關密函所提檢舉,被告為瞭解國內水泥產銷狀況,以 審酌研判國內水泥價格是否有不尋常之波動,以作為是否進 一步後續調查之參考依據,而依該回收資料,除明顯看出該 調查期間價格上持續上揚外,其餘資訊被告並未整理,且不 明確,被告並未以該資料進行統計分析,亦未用以作為認定



本案違法事實之基礎等情事,且此部分資料係下游業者所提 供之原始產銷資料,乃屬該等業者最核心、且全面之營業秘 密,一旦公開予原告或本案其他被處分人閱覽,將使整個水 泥下游產業之產銷資訊透明、公開,致競爭對手得以知悉該 等業者之營業狀況,對於法律所保障之公平競爭地位,將無 從維護,故有政府資料公開法第18條第1 項第7 款前段「個 人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊,其公開 或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他 正當利益」應豁免公開之理由,且顯無同條但書所定「但對 公益有必要」之例外情形,經核閱上揭卷內資料,確攸關被 告所詢水泥下游業者之產銷資訊,攸關彼等營業秘密,應有 被告所述豁免公開之理由。且稽之本件被告所為原處分,並 未援引上揭資料作為認定原告有無涉及原處分認定違法事實 之依據,自難認與公益有關,且非本案援引之證據,被告拒 絕公開予原告閱覽,自無不合,是本院就此部分卷證,既非 屬原處分認定事實引用之證據資料,原告請求閱覽,應予否 准,故限制原告予以閱覽此部分卷證,合先陳明。二、事實概要:緣被告於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內 水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格,案經被告併案調查, 並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後,被 告以94年12月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分) 略以原告東南(東南水泥股份有限公司)、臺灣水泥股份有 限公司(下稱臺泥)、亞洲水泥股份有限公司(下稱亞泥) 、環球水泥股份有限公司(下稱環球)、中國力霸股份有限 公司(下稱力霸)、幸福水泥股份有限公司(下稱幸福)、 嘉新水泥股份有限公司(下稱嘉新)、欣欣水泥企業股份有 限公司(下稱欣欣)、建台水泥股份有限公司(下稱建台) 、信大水泥股份有限公司(下稱信大)及中聯資源股份有限 公司(下稱中聯)等11家水泥生產業者,及東宇興業股份有 限公司(下稱東宇)、士新儲運股份有限公司(下稱士新) 、嘉環東泥股份有限公司(下稱嘉環東)、台宇實業股份有 限公司(下稱台宇)、萬青水泥股份有限公司(下稱萬青) 、環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限 公司(下稱國興)、嘉新國際股份有限公司(下稱嘉國)、 華東水泥股份有限公司(下稱華東)、通發進企業股份有限 公司(下稱通發進)等10家水泥儲槽或通路業者,共計21家 水泥供應銷售業者,涉嫌聯合壟斷水泥市場,違反公平交易 法第14條第1 項聯合行為之禁止規定,分處新臺幣(下同) 500 萬元至1,800 萬元不等金額之罰鍰。其中關於原告東南 之部分略以:⒈原告東南與其他有競爭關係之他事業(包括



嘉新、環球、信大、臺泥、萬青,及欣欣),透過合資嘉環 東後轉投資士新,配合其他直接投資士新之業者(包括臺泥 、萬青、亞泥、幸福、力霸等),共同於90年4 月間取得士 新之控制權後,即以以士新作為資訊交換之平台,共同以重 行分配掌握關鍵設備版圖之方式,使購入關鍵性設備之廠商 將該設備予以閒置或低度利用。⒉原告東南與臺泥、亞泥、 環球、嘉新、中聯等業者,和日本鋼鐵業者協議減少水淬爐 石銷台數量。⒊原告東南及其他實際投資嘉環東、士新之水 泥業股東,藉由合意淘汰建台、通發進等規模較小或較無效 率之邊緣廠商。⒋原告東南與嘉新、臺泥、亞泥、環球、欣 欣合意,由嘉新退出水泥生產市場,以利於協調分配需求日 益萎縮之南部市場。⒌原告東南與環球、嘉新、欣欣,以渠 等合資設立之華東作為統籌調度中南部水泥之銷售中心。⒍ 原告東南與其他有競爭關係之他事業,以互為代包、發貨、 控制分配爐石之數量、劃分銷售區域、限制交易對象、限量 發貨、統一報價等方式,控制水泥產品之供給總量,操縱調 高水泥產品價格,影響我國水泥市場之市場功能。原告東南 與本案其他被處分人,合意透過控制我國水泥總量、提高水 泥價格之聯合行為,已嚴重影響我國水泥市場之供需功能, 被告處原告1,400 萬元之罰鍰,並命其停止違法聯合行為。 原告不服,依行政程序法第109 條規定,經聽證程序做成之 行政處分,其行政救濟程序免除訴願及其先行程序,遂向本 院提起行政訴訟。。
三、本件原告主張:
㈠按行政訴訟法第4 條第1 項、第2 項、第201 條、第8 條第 1 項及第2 項之規定,行政處分如有認定事實錯誤、錯誤適 用及解釋法律以及逾越或濫用裁量等違反法令之情事,均屬 違法之行政處分,而構成行政處分撤銷之原因,學者就此亦 著有論述,足資參考。查本件原告並未與其他被處分人為任 何聯合行為,僅曾單純投資嘉環東、華東及中聯等公司,詎 料被告竟片面認定嘉環東、華東及中聯等公司之行為即為原 告之行為或代表原告之行為,進而以嘉環東等公司之行為認 定原告涉犯違法聯合行為,是被告所為之原處分於認定事實 及適用法律均有明顯之違誤,已構成行政處分撤銷之原因; 另被告課處原告鉅額之罰鍰,非惟並無實據,且亦未說明其 裁量之標準甚者,其並有裁量標準不一等違法情事,故原處 分顯亦有濫用裁量之違法。
㈡原告未為原處分所指稱之聯合行為,亦未為被告嗣後變更主 張所指稱之聯合行為之促進行為(下稱促進行為),原處分 所稱原告涉犯之聯合行為有主體要件、形式要件、實質要件



及效果要件之不符;被告嗣雖更易主張原告涉犯促進行為, 被告亦未能為具體之說明與舉證;且就促進行為而言,原處 分亦有未說明事實、理由、法規依據之違法,自應予以撤銷 。
⒈被告所稱本件水泥市場之定義相互矛盾,且就其所稱水泥市 場構成聯合行為之高度誘因等,應分別具體舉證: ⑴被告所稱水泥「產品市場」其前後主張矛盾: ①按產品市場係指在功能、特性、用途或價格條件上,具有 高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍,若「 各事業提供之商品或服務各有不同獨立之功能,彼此間並 無替代性,則尚難謂彼此間具有競爭關係,即使有聯合行 為,行為人亦無從達到共同決定價格、限制數量等違章之 目的」,依據最高行政法院98年判字第419 號判決,尚難 謂有聯合行為之成立。
②按被告於原處分中先稱本件系爭產品「水泥」之範圍為: 「飛灰與爐石粉為水泥之膠結性材料,與水泥具有部分替 代性,然尚不能完全替代」,嗣又稱「爐石粉與飛灰之主 要成分與水泥原料石灰石成分相當,但受限於爐石粉與飛 灰係分別由『煉鋼』、『電廠』窯燒後降溫之廢棄物提煉 ,品質、數量與價格均與水泥有所區隔,僅有部分替代性 ,故非屬『水泥』系爭產品之範圍」,是其已明確指出爐 石粉並非水泥產品市場之範圍。
③至被告又指稱原告等「遂要求中聯爐石代表該等與日本鋼 鐵業者進行『訊息交換』,經協調達成逐年云云。減少水 淬爐石銷台之數量」云云。惟被告既稱爐石粉並非本件水 泥產品市場之範圍,水淬爐石(爐石渣)又屬爐石粉之原 料,則水淬爐石自亦非屬水泥之產品市場範圍;因此,即 便如被告所稱,原告等要求中聯與日本鋼鐵業者約定水淬 爐石之銷臺數量(原告否認之),亦與水泥市場無涉,因 此原處分所稱水泥產品市場之定義顯與原處分所指涉原告 涉犯之行為自相矛盾,原處分之主張,顯屬無據。 ⑵被告所稱水泥「地理市場」亦前後相矛盾:
①被告稱本件系爭水泥地理市場之範圍為:「由於本案涵蓋 國內多數水泥業者,加上各業者之銷售區域有重疊情形, 故論以國內為單一水泥市場。」,並於主張水泥產業乃以 臺灣整體區分為1 個市場,且於言詞辯論意旨狀稱:「是 地理範圍上,臺灣應論以單一市場」、「在相關地理市場 ,則是全國之水泥市場」,故本件應以臺灣論為單一市場 。
②迺被告又稱嘉新於90年停窯後,將其市場自南部轉移於北



部,而退出臺灣南部之市場,係為原告與其他有競爭關係 企業身為嘉新之股東,共同合意使嘉新退出市場之結果云 云。
③惟被告既稱本件水泥市場係以臺灣為單一市場,並無臺灣 南部、中部、北部市場之區分,則縱認嘉新將市場自臺灣 南部移轉至臺灣北部者,事實上亦無退出市場可言,茲嘉 新既無退出市場,則被告所稱嘉新受共同決定退出市場之 事實顯有違誤,因此原處分所稱水泥地理市場既有自相矛 盾,則原處分指涉原告之聯合行為,亦屬無據。 ⑶被告認我國水泥市場構成聯合行為之高度誘因,應為具體 舉證:
①被告認「水泥市場為高度集中市場」、「水泥產品缺乏替 代產品,需求彈性小」、「水泥廠價格資訊透明度高」、 「水泥產業產能嚴重過剩」、「各業者間產品製成與成本 結構相似」、「水泥產品為高度標準化之產品」,因此水 泥市場得推論本案聯合行為確實存在之基礎云云。 ②惟按何以被告所稱上述幾項陳述即得推論該項市場之業者 將構成聯合行為,被告應為具體舉證以實其說;次按,被 告所稱亦僅屬純粹之理論分析,而非就事實為具體之證實 ,故尚不足證原告與其他水泥業者因此而為任何聯合行為 ;末按,被告僅以市場之特性即推定聯合行為之存在,亦 與公平交易法就聯合行為之明文規定顯有不合,顯屬獨斷 ,故被告所指之主張顯不足採。
⒉被告以原處分指稱原告涉有各項聯合行為,則其自應就原處 分之主張與事實為具體之舉證,被告不得改以其他事實主張 原告另構成其他聯合行為或其促進行為;迺被告明知其應就 原處分指稱原告之行為為具體之舉證,竟意圖模糊原處分之 主張及內容,而多次更異其主張及事實與理由,甚而於本件 準備程序中改稱原告所涉者係聯合行為之促進行為,以期轉 移被告應負具體舉證之責任,是被告所主張逸脫於原處分之 事實,自非鈞院審理原處分應否撤銷時,所得審酌之範圍: ⑴首按,被告既以原處分指稱原告涉犯聯合行為,則其自應 就原處分認定之事實負舉證之責任;再按,聯合行為一旦 成立,相關行為人未來即恐有涉及刑事責任之可能。故就 聯合行為構成要件之認定以及證據之採用,理應嚴格認定 之,其所採用之證據,自須足以證明待證事實,且達到通 常一般之人不致有所懷疑,復確信其為真實之程度,方得 認定聯合行為之成立。
⑵次按,「行政處分以書面為之者,應記載下列事項︰…… 主旨、事實、理由及其法令依據。」、「書面之行政處



分自送達相對人及已知之利害關係人起……自以其他適當 方法通知或使其知悉時起,依送達、通知或使知悉之內容 對其發生效力。」、「違反程序或方式規定之行政處分, 除依第111 條規定而無效者外,因下列情形而補正︰…… 必須記明之理由已於事後記明者。……前項第2款至第 5 款之補正行為,僅得於訴願程序終結前為之;得不經訴 願程序者,僅得於向行政法院起訴前為之。當事人因補正 行為致未能於法定期間內聲明不服者,其期間之遲誤視為 不應歸責於該當事人之事由,其回復原狀期間自該瑕疵補 正時起算。」行政程序法第96條第1 項第2 款、第100 條 第1 項前段、第110 條第1 項及第114 條第1 項至第3 項 分別定有明文。
⑶所謂之「事實」,依據臺中高等行政法院97年簡字第133 號判決之意旨,可知其記載之內容,須達其要件已可得確 定之程度,且得據以與其他行政處分為區別,及判斷其已 否正確適用法律,方得謂行政處分已有事實之記載;而行 政處分是否合於法定之程式,應依既存之記載認定之。所 謂「理由」,依據最高行政法院96年度判字第594 號判決 「此等記載之主要目的,乃為使人民得以瞭解行政機關作 成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素, 以資判斷行政處分是否合法妥當,及對其提起行政救濟可 以獲得救濟之機會」,故依據最高行政法院之見解,行政 處分除應載明法規依據及事實認定外,亦應載明其裁量斟 酌之因素,否則即屬有瑕疵之處分,應於訴願結束前為補 正,否則應予以撤銷。
⑷末按行政程序法第92條規定:「行政處分,係指行政機關 就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直 接發生法律效果之單方行政行為」,可知行政處分之對象 為特定人,至其內容亦係針對具體的事實關係;最高行政 法院91年判字第694 號判決亦明揭:「訴願機關係依原告 之請求,就被告所為事實認定……與適用法律之正確妥適 與否為審議,而『○○有限公司未於食品包裝上標示代理 商地址』一事與『○○有限公司未於食品包裝上標示製造 廠商暨輸入廠商地址』一事,顯非同一,訴願機關原無逸 於原告之請求之外,就原非屬被告處分標的之行為……及 法律適用正確妥適與否為審議之餘地,此復不因○○有限 公司之不法行為中亦包含『未於食品包裝上標示製造廠商 暨輸入廠商地址』一項,亦屬原處分所依據之法律即食品 衛生管理法第17條規定之事項而有異。是本件訴願決定維 持原處分,尚有可議。」可知訴願機關就非屬原處分指涉



之事實範圍,尚無審議之餘地,同理,被處分人就原處分 提起行政訴訟後,被告就逸於原處分所指涉之事實另為更 易或追加者,則更非屬本件訴訟得審議之範圍。 ⑸然本件就被告所指稱原告所涉犯之聯合行為,被告除未能 具體舉證外,於本件之訴訟程序中,竟多次更易其主張、 事實與理由,凡此,均已逸脫原處分之範圍:
①被告於原處分之主文中先係空言指稱原告涉犯:「共同決 定調漲價格」、「限量發貨」、「轉銷水泥」、「退出市 場」及「不為進口」等5 項聯合行為,惟卻無法具體舉證 事實且未能說明理由,以實其說。
②迺其於鈞院行準備程序時,竟變更原處分主張,改指稱原 告涉犯:「合資嘉環東」、「合資士新」、「與日本業者 協議減少水淬爐石銷台數量」、「建臺、通發進退出國內 水泥市場」、「士新購入騰輝之高雄大寮研磨廠、台宇之 高雄港儲槽」、「嘉新退出水泥市場」、「嘉環東silo閒 置」、「水泥業者互為代包、發貨」、「華東統籌調度中 南部水泥之銷售」、「劃分銷售區域,限制交易對象」、 「限量發貨,縮短訂單期間」、「中聯所需水泥遭業者統 一報價及限量供貨」、「固定末端銷售定價」、「南部所 有待裝水泥供應業者邀集所屬經銷商聚會,就聯合調漲袋 裝水泥價格為合意」及「國內水泥價格自90年初起不斷上 漲」等違法聯合行為,然姑不論其亦無法具體舉證,實則 ,被告亦未說明其主張原告涉犯該等行為(原告仍予否認 ),究係如何該當原處分之5 項聯合行為,是其所主張之 事實顯已逸脫原處分所認定之事實。
③其後,被告於被證30號及於96年9 月28日陳報狀所提出之 證據整理清單,又再更異其之主張,認原告涉犯之聯合行 為如下:「合資」、「國際卡特爾」、「退出市場」、「 控制供給、調節數量及限量發貨」及「聯合調漲價格」等 ,然其亦未具體舉證,且亦未說明其理由。
④之後,被告又另提出所謂之證據整理清單,再度更易主張 原告涉犯之聯合行為:「投資士新限制菲律賓水泥進口、 使其退出水泥市場」、「與日本鋼鐵業者協議減少水淬爐 時銷台之數量」、「使建臺、通發進、嘉新與嘉環東退出 水泥生產市場或水泥進口市場」、「投資華東,並由華東 統籌中南部水泥銷售」及「與同業互為代包、發貨、控制 分配與水泥句替代關係之爐石數量、劃分水泥銷售區域、 限制交易對量,限量發貨、統一報價、縮短訂單期限」等 為其主張。
⑤詎被告提出言詞辯論意旨狀,竟第五度更易主張原告所涉



犯之聯合行為如下:合資加環東後轉投資士新,使Ceme x 無法取得士新之silo,而有防堵Cemex 銷售水泥至我國 之效,並以士新為資訊交換平台,有利達成共識、彼此監 督,而有嚇阻悖離之功用;與日本鋼鐵業者協議減少水 淬爐石銷臺數量;藉由淘汰建臺、通發進等廠商,減少 卡特爾成本;使嘉新退出市場,以利協調中南部水泥市 場;合意閒置嘉環東之silo;合意閒置關鍵性設備; 以華東作為水泥調度中心;及互為代包、發貨、控制 分配爐石數量、劃分銷售區域、限制交易對量、限量發貨 、統一報價等方式,控制水泥產品之供給總量,操縱調高 水泥價格等,然亦均無法具體舉證事實且未能說明理由, 以實其說。
⑥被告於作成原處分後,多次更易主張,且其所認定之聯合 行為及促進行為,亦均已逸脫原處分之範圍,依最高行政 法院91年判字第694 號判決,被告該等逸於原處分所認定 事實以外之事實主張,自非鈞院審理原處分應否撤銷時, 所得審酌之範圍;再者,原處分就被告更易後之促進行為 主張及事實,亦未為具體舉證,且其事實記載之內容,未 達其促進行為之要件已可得確定之程度,故原處分就此自 尚難謂已為事實之記載;且原處分就其更易後之理由,就 促進行為之構成要件、裁量斟酌因素等理由,亦均一字未 述,則原處分明顯違反行政程序法第96條、第100 條、第 110 條第1 項與第114 條第1 項至第3 項等規定,應予撤 銷。
⑹況查本件原告所提起之訴訟,係屬撤銷訴訟,即請求鈞院 撤銷原處分,而原處分主文命原告停止之聯合行為,既以 上開原處分所指涉之5 項聯合行為(原處分並未命原告停 止被告所稱之促進行為)為限而不及其他,且其裁罰原告 1,400 萬元之罰鍰亦係以此為據,則被告自不得於本件審 理程序中提出新的主張(如所謂之促進行為),而有關被 告所指稱之促進行為事實上亦非原處分,迺被告於本件審 理程序中所更異之主張已有多處相異於原處分之主張,而 其所依據之事實亦已逸脫於原處分之具體事實,加以被告 亦未說明其究與原處分所指述之5 項聯合行為究有何關聯 及其究屬原處分書主文中所列之何一違法行為,因此,有 關被告該等主張,自非鈞院審理本件原處分應否撤銷所應 審理之範圍;且被告所提之間接證據或傳聞證據,亦未能 證明原告構成任何聯合行為或促進行為,且原告請求鈞院 調查證據之事項,被告迄今亦未能舉證說明以釐清疑義, 故原處分自應予撤銷。




⒊就原處分所認定原告及其他被處分人之各項違反公平交易法 第14條第1 項聯合行為禁制規定,被告應就個別被處分人所 涉之各項構成要件事實分別具體舉證:
⑴按原處分主文第1 項認定原告及其他被處分人以合資、契 約、集會、或其他方式之合意,與有競爭關係之他事業共 同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出巿場或不為 進口等為相互約束事業活動之行為,嚴重影響國內水泥供 需之巿場功能,違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行 為之禁制規定。原處分主文之第2 項並命原告及其他被處 分人自原處分書送達之次日起,應立即停止前述各項違法 行為。是依原處分主文之第1 項及第2 項內容觀之,原處 分似係認包含原告在內之所有被處分人均有原處分主文第 1 項所認定之違法聯合行為,即①共同決定調漲價格、② 限量發貨、③轉銷水泥、④退出巿場以及⑤不為進口等多 項聯合行為。
⑵原處分指涉原告涉犯之行為,多以「水泥業者」稱之,惟 被告應依個別業者所涉犯之個別行為具體舉證,以實其說 :
①本件原處分之被處分人高達21家公司,而依原處分理由欄 所載,可知亦並非全部之被處分人均涉有上開處分所指涉 之5項 聯合行為。是姑不論原告與其他被處分人並未為原 處分所指稱之各項聯合行為,實則,如僅以原處分所認定 之事實觀之,原處分亦認並非全部之被處分人均參與其所 指述之各該聯合行為,且個別被處分人之行為內容與行為 時間,甚或所涉及之個別聯合行為事實亦均有不同,則原 處分自應就其所指稱個別被處分人所涉之各項聯合行為要 件分別具體舉證,而不容被告任以籠統之方式,以所謂「 國內水泥業者」予以指涉。
②次按,原處分主文第3 項課處各被處分人之罰鍰金額事實 上亦不盡相同,被告依公平法量處罰鍰時,其所應考量之 因素本即包含「違法行為之動機、目的及預期之不當利益 」、「違法行為對交易秩序之危害程度」、「違法行為危 害交易秩序之持續期間」(公平法施行細則第36條第1 款 至第3 款)等,顯見原處分自應明確認定個別被處分人所 涉及之聯合行為,始得依法量處個別被處分人之罰鍰,而 不得僅以「國內水泥業者」、「被處分人」予以籠統指摘 違法行為,否則,被告又何能判斷個別被處分人之違法行 為程度,並進而依法量處罰鍰。
③遑論,國內之「水泥業者」,不含其他類似或替代品之公 司,現行合法成立者即有215 家水泥公司,則本件被告所



稱之水泥業者,究係指國內共215 家水泥業者均共同為被 告所稱之聯合行為?抑或僅指其中特定之水泥業者?若被 告所稱係全數水泥業者,則被告顯未就其餘200 多家業者 為處分而有選擇性執法之問題;至若被告所稱係指原處分 中之特定水泥業者,則應具體說明且舉證何以其所稱之「 水泥業者」係指原告,迺原處分不察,且在未具體舉證原 告所涉各項聯合行為事證之情況下,即竟於其主文第1 項 認定原告及所有被處分人均有該等聯合行為,並於主文第 2 項命原告及所有被處分人均應立即停止前述各項違法行 為,是其認定事實適用法律明顯錯誤,自應予以撤銷。 ⑶被告認定聯合行為所採用之證據,須足以證明待證事實, 達到通常一般之人不致有所懷疑,復確信其為真實之程度 ,惟依原處分之內容,其證據上不足為主張事實之證明: ①按「當事人主張事實,須負舉證責任,倘其所提出之證據 ,不足為主張事實之證明,自不能認其主張之事實為真實 。又行政官署對於人民有所處罰,須確實證明其違法之事 實。倘不能確實證明違法事實之存在,其處罰即不能認為 合法。」最高行政法院39年判字第2 號判例意旨可資參照 。是本件被告認定原告等事業構成聯合行為時,依法亦須 就聯合行為之要件一一舉證違法之事實,否則即屬違法。 ②行政機關認定事業構成聯合行為所憑採之證據,雖不以直 接證據為限,間接證據亦包括在內,惟間接證據之採用, 基於罪疑唯輕原則、無罪推定之原則,仍須足以證明待證 事實,達到通常一般之人不致有所懷疑,復確信其為真實 之程度,始得採為違法認定之證據:
由於被告認定事業構成聯合行為後,尚得以公平交易法第 35條處以刑事制裁,因此,在罪疑唯輕以及證據不足時, 被告即應受無罪推定之基本原則下,執法機關斷不能依據 任何迂迴微弱之證據,作為認定聯合行為之根據。又間接 證據之證明力較直接證據薄弱,故如逕以間接證據取代直 接證據,將會增加行政機關或法院以臆測之詞羅織當事人 罪行之危險,顯與法治原則相悖。綜此,間接證據之採用 ,仍須足以證明待證事實,達到通常一般之人不致有所懷 疑,復確信其為真實之程度,始得採為違法認定之證據。 至未達此程度之間接證據,則不得僅憑臆測而認定違法。 而在採用間接證據認定構成聯合行為「契約、協議或其他 方式之合意」之形式要件時,亦應有上述原則之適用,亦 即被告不得僅從外觀一致之行為,即逕行推定事業間有意 思聯絡。析言之,被告於採用間接證據時,尚須間接證據 得以證明事業間之意思聯絡乃外部行為一致性之唯一合理



解釋,始得為之。而實務上亦贊同此證據法則,是本件被 告於認定事實適用法律時,自亦不得違背此一證據法則。 又採用間接證據之一方,依法亦仍須證明間接事實之存在 ,並有義務充分說明該等事實之合意,以說服他人何以此 等周邊情況能夠「唯一合理」地解釋聯合行為合意之存在 。因此,主管機關若僅能證明事業之行為具有一致性者, 則尚不足以作為認定事業違法之依據。亦即,若行政機關 所提之間接證據無法證實「企業間確實存有聯合行為之合 意」係為「合理且唯一」之解釋,而仍有其他合理解釋之 可能,則主管機關尚難謂已盡其舉證之責任,其所為聯合 行為之裁處,即屬違法。
⑷查本件原處分雖認定原告涉犯聯合行為,然被告非但並未 提出任何直接證據,以實其說,且其所為之間接證據或傳 聞證據亦均無法證明原告與其他企業間存有聯合行為之合 意係為「合理且唯一」之解釋,而無法否認仍有其他合理 解釋之可能,更無法證明原告與其他被處分人間存有聯合 行為之合意,已達到通常一般之人不致有所懷疑,復確信 其為真實之程度。抑有進者,原處分雖多次更易主張與追 加事實,然其亦始終未能就其主張原告涉犯之聯合行為或 促進行為之構成要件作具體之舉證,故其自無法證實原告 有任何違法事實之存在,故原處分顯有重大違法。 ⑸況就被告所提之間接證據或傳聞證據,原告曾於狀請鈞院 調查如下證據,俾釐清疑點,迺鈞院就原告調查證據之聲 請,均未予處理,被告就此亦未具體舉證,是被告自不能 以之證明原告涉犯聯合行為:
①被告所提中聯證稱:「本公司於91年間(代表國內水泥業 者)與日本鋼鐵業協會(代表新日鐵等)成員達成默契, 日本水淬爐石之數量……」上開所稱「國內水泥業者」與 日本鋼鐵業者達成默契,其所稱「水泥業者」實亦不知其 指稱為何?若其係指國內所有水泥業者,則中聯明知顯無 此權限,其所稱代表國內水泥業者明顯過於空泛、誇大, 而不足採;若其係指國內特定業者,則中聯既未明指係代 表哪些業者,則被告自不得任意臆測認定其亦代表原告。 就此,鈞院如認有必要,自可通知該中聯之證人到庭作證 ,自可證明被告之主張並非事實。
②至被告以「水泥案關係人—預拌混凝土業者及經銷商業者 證詞整理」證稱原告劃分銷售區域、限制交易對象、限量 發貨等云云,實則該證據提及原告之部分僅涉及預拌混凝 土業者之第24、25、28、29、31項與經銷商業者之第16、 17、19、20、21項等,其餘均與原告無涉……等,被告均



未予舉證並說明,實不足採信,因此,鈞院如認有必要, 自可通知上述證人,如第24項之石安水泥製品實業股份有 限公司(下稱石安)到庭作證,自可證明被告之主張並非 事實」
⒋就被告更易主張後所認定原告及其他被處分人各項聯合行為 之促進行為,被告亦應就個別被處分人所涉之各項構成要件 事實分別具體舉證:
 ⑴被告更易原處分指稱原告涉犯聯合行為為促進行為:查被 告於97年7 月1 日之準備程序中業已承認原告並未與其他 水泥業者為任何聯合行為,而係改稱原告之行為已構成促 進行為,次查,被告於其言詞辯論意旨狀中亦均改稱「原 告……各項促進行為」,而未再指涉原告為任何聯合行為 ,故本件原告並未與其他水泥業者為任何聯合行為,於兩 造間已無爭議   。
⑵促進行為理論尚非我國公平交易法所明文肯認:按促進行 為實與卡特爾(聯合行為)行為之本身有所不同。蓋公平 交易法第7 條及第14條所規範或禁止者,既係聯合行為之 協議或約定,而不及於被告所稱之「促進行為」,則被告 任意衍伸且擴張聯合行為之範圍,自無足取。
⑶促進行為不等同於聯合行為,被告應就各項指涉原告涉及 之促進行為分別具體舉證,且應說明何一促進行為涉及原 處分所指5 項聯合行為中之何一項行為:
①被告就該促進行為如何能等同或該當於聯合行為,或該等 促進行為如何能推論出原告涉及何一聯合行為,仍應具體 舉證說明原告與何公司、於何時、何地、為何種合意、合 意具體內容為何以及造成何種影響等具體事實。 ②次按,縱認促進行為得在本件適用,被告亦未能依據美國 促進行為理論之概念,就其指涉原告促進行為之構成要件 為具體明確之舉證:舉證臺灣水泥市場缺乏競爭;舉 證臺灣水泥市場若缺乏競爭,係可明確證明係該為促進行 為所導致;舉證原告之所有行為目的上有反競爭之意圖 ;舉證原告所有行為之背後缺乏獨立正當之商業理由等 要件。
③再按,被告所稱數件美國判決採用促進行為之判決,被告 亦僅提及判決名稱,而均未能就該相關判決之案件事實 ;該事實與本案事實是否完全相同;其促進行為要件 之認定;促進行為如何推論為聯合行為;促進行為之 裁罰標準可否等同於聯合行為等,為具體摘要與舉證說明 ,是該等判決亦顯不可採。
④遑論,被告自行提出促進行為之構成要件如達成共識;



嚇阻背離;防止新的競爭進入等,被告亦未能就各項 指涉之促進行為為具體之舉證,是以被告之主張,顯不足 採。
⑷促進行為於美國實務尚未有確定判決承認,我國實務自無 創設或比附援引適用之道理。況按有關促進行為之概念, 係美國聯邦交易委員會針對廠商個別特定行為是否構成聯 合行為所建立之一種理論論述,其並非外國法律之規定, 亦非外國法院之判例,而我國之公平交易法中更無相關之 類似規定,則被告援引該論述,以為其主張原告涉犯聯合 行為之論據基礎,自無任何依據。矧按該理論在美國既已 受美國聯邦上訴法院之否定並揚棄,於我國實務上自無創 設或比附援引適用之道理。
⑸我國實務亦未明白採認促進行為得論斷為聯合行為:按鈞 院95年度訴字第1048號判決,事實上亦已明白表示不接受 促進行為之理論或概念,此觀諸該判決所載:「本件係被 告首次援用促進行為認定違反聯合行為之禁制規定,該等 見解於外國相關案例,尚未見有何法院確定判決加以支持 ,且被告判斷違法所依據之事證,又均為間接證據,在執 法經驗亟待累積建立之際,被告應衡量符合公平交易法授 權之目的,且須依照比例原則,一併注意當事人有利及不

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參考資料
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慶龍預拌混凝土股份有限公司 , 台灣公司情報網
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