最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1067號
上 訴 人 國家通訊傳播委員會
代 表 人 甲○
送達代收人 乙○○
被 上訴 人 東森電視事業股份有限公司
代 表 人 丙○○
上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國96年10
月25日臺北高等行政法院96年度訴字第560號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人經營之「東森綜合台」頻道於民國（下同）95年7 月13日22時30分至23時30分播出「護」級「男女別管」節目 ，該節目由黃嘉千、蕭淑慎主持及來賓Fanny、陳為民、王 彩樺及謝沅瑾參加。節目內容由陳為民等人輪流述說鬼故事 製造恐怖氣氛，並由演員假扮白衣女鬼出現攝影棚內，其他 藝人並配合昏暗燈光製造恐怖效果來惡整不知情的Fanny， 讓Fanny以為自己看到鬼，甚且使其因驚嚇過度而有全身僵 硬等情形發生。上訴人認節目明顯逾越「護」級得播出之內 容，並對於兒童心理有不良影響之虞，違反衛星廣播電視法 第18條第1項規定，而以95年9月5日通傳字第09500165560號 裁處書裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並應立即 改正，逾期未改正者，將按次連續處罰（下稱原處分），被 上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院96年度訴字第 560號判決撤銷訴願決定；上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人於原審起訴主張：㈠本件上訴人應無訴願管轄權。 而系爭節目內容屬個人言論之表達，為憲法第11條所保障「 言論自由」之具體展現，且系爭節目內容並無妨害善良風俗 、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形。被 上訴人就系爭節目內容為公開播送，亦屬「言論自由」所保 障之範疇，並無任何違法。㈡原處分所依據「電視節目分級 處理辦法」第9條之特殊內容例示說明中，就電視節目不得 播出之特殊內容過於抽象，並無任何相關說明或規範內容， 致被上訴人無所適從；再者，原處分理由又未述明系爭節目 內容「涉及玄奇詭異超自然現象」之處究竟為何，又有何情 節、內容或畫面易引起兒童驚恐和不安，致被上訴人無從確 知受裁罰之原因，實有違司法院釋字第407號解釋「行政行
為明確性」原則之意旨。且被上訴人已多次於節目畫面以文 字詳加說明系爭節目內容係由藝人及來賓共同演出，並預告 藝人及來賓之演出內容，一般閱聽大眾就節目內容虛構情事 心知肚明，絕無將其當成真正之可能。況系爭節目以成年觀 眾為主要收視客群，被上訴人除配合將系爭節目播出時段安 排於深夜時間，並將系爭節目明確列為「保護級」，應不致 引起兒童驚恐或不安之情緒。系爭節目內容之表現手法與其 他各頻道所播送類似節目內容並無相異之處，上訴人囿於舊 有既定之觀念或印象，斷然認定為靈異或迷信，據以禁止相 關節目內容之播送，不僅迥異於一般社會大眾之觀念，並嚴 重損及被上訴人傳播媒體業者之權益等語，爰求為判決撤銷 訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：㈠上訴人係中央行政機關組織基準法第3條第2 款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作， 其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法 性監督。訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規 定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨 立性、專業性，參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定， 上訴人得為訴願管轄機關。上訴人依訴願法第52條第1項規 定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人 數2分之1以上，由其參與審議上訴人所為之處分，應可符合 訴願法第52條第2項之規定及超然、客觀之原則。㈡系爭節 目若干情節涉及玄奇詭異等超自然現象，令人驚恐不安，一 般成年人甚且無法接受，節目明顯逾越「護」級得播出之內 容，並對於兒童心理有不良影響之虞，已違反衛星廣播電視 法第18條第1項規定。㈢廣播電視無遠弗屆，故享有傳播之 自由者，不得有濫用自由之情事。且憲法所保障的言論自由 應以法律為依歸，絕非任何事件皆可以藉言論自由之名作為 規避責任之詞。其次，原裁處書已載明違規時間、節目名稱 與適用法令有關之事項，符合行政程序法第5條「行政行為 明確性原則」之要求。再者，系爭節目內容既有電視節目分 級處理辦法第4條及第5條所列情形之一，自無該辦法第6條 之適用。故縱該節目有父母、師長或成年親友陪同兒童輔導 觀賞，被上訴人尚不得以前揭辦法第6條但書規定，主張其 節目不致對兒童心理或行為產生不良影響，而避免其行政法 上之義務等語，資為抗辯，爰求為判決駁回被上訴人在原審 之訴。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依國家通訊 傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第1條所定之立法 目的及同法第3條規定上訴人之職掌觀之，上訴人係屬行政
機關。另中央行政機關組織基準法第2條明定：「本法適用 於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織 及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級 機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級 機關。」，故該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關 。上訴人主張其係依據法律獨立行使職權，為中央行政機關 組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，卻又主張其非行 政院所屬機關，顯然自相矛盾。㈡上訴人主張其為獨立機關 ，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政 院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨 立機關之存在於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦 予獨立機關對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關在 層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不 受政治干擾之空間，本於專業而自主決定；但並非因此即謂 其得自外於行政體系，觀諸憲法第53條「行政院為國家最高 行政機關」之規定即明，若謂個案見解外之業務亦不得監督 ，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對上訴人之行政向 立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機 關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法 律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（ 參照司法院釋字613號解釋意旨）。㈢我國憲法除總統外， 明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、 監察5院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核 准設立等同5院機關之其他機關之餘地。參諸通傳會組織法 第4條規定，上訴人所屬委員係由行政院院長提名經立法院 同意後任命之；主任及副主任委員由各委員互選後，再由行 政院長任命之；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規 定意旨，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等 同部會等二級機關，且上訴人之人事及預算等事項亦由行政 院統籌為之，從而，足堪認定上訴人位階等同中央部會二級 機關。又除通傳會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願 期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由上訴人管 轄外，法律未就上訴人之業務監督另為規定，亦未就上訴人 所為行政處分另設救濟管道。上訴人亦自承其組織法立法當 時，有立法委員提案明定對上訴人之行政處分不服者直接提 起行政訴訟，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將 對法院審案造成重大負擔，而予以刪除等情。上訴人之組織 法立法當時既曾討論是否對上訴人之行政處分不服者直接提 起行政訴訟，後認為不宜如此規定而予以刪除，即應回歸適 用訴願法之規定。因之，上訴人行政處分之救濟並無法律另
有規定，其既等同中央部會二級機關，即應依訴願法第4條 第7款規定定其訴願管轄，而應由行政院為其訴願管轄機關 （原審法院96年度訴字第307號判決意旨參照）。上訴人主 張其位階等同訴願法第4條第8款規定之中央各院，故得就所 為之行政處分之救濟自為訴願決定等云，核無足採。至上訴 人所舉其他學者之見解僅係學理上之探討，所舉原審法院95 年度簡字第97號、96年度簡字第584號、第585號、95年度訴 字第3650號、96年度訴字第311號等判決係屬個案，對於原 審法院並無拘束力，併予敍明。㈣次按，訴願法第58條第1 至3項規定，乃為保障訴願程序公正性之本旨。本件被上訴 人不服上訴人95年9月5日通傳字第09500165560號之裁處書 （即原處分）而向上訴人提起訴願，上訴人依上開規定應先 為重新自我審查，其既未依被上訴人之請求撤銷或變更原行 政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於 訴願管轄機關，其竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯 然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具 有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應加以撤銷，由上 訴人檢卷送法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審 議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關 重行審議，則兩造其餘實體爭執是否有理由、原處分應否撤 銷，目前即無從逕行判決等由，僅將訴願決定撤銷。並敘明 兩造其餘實體爭執，尚無論究之必要。
五、本院按：原判決認上訴人係中央行政機關組織基準法第3條 第2款所規定之獨立機關，屬於同法第2條第1項所指適用同 法之行政院所屬各級機關。故不服上訴人之行政處分者，其 他法律無特別規定時，依訴願法第4條及第5條規定，應繕具 訴願書經由上訴人向訴願管轄機關行政院提起訴願等情，業 於判決理由內詳為論述。次查本院97年12月份第3次庭長法 官聯席會議亦已作成決議：「司法院解釋有拘束全國各機關 及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之， 業經司法院釋字第185號、第188號解釋有案。本院就人民不 服國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）之行政處分所提之訴 願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法 行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第61 3號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義， 爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍， 為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333 次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處 分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範 圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋
字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其 主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政 體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有 關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院 就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關 ，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613 號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨 為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起 訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別 規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部 會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院 管轄之。」，是上訴意旨主張：行政院對於上訴人未經聽證 程序所為之具體個案決定之行政處分，應無訴願管轄權限， 否則，除嚴重違反我國建置獨立行政機關之初衷外，亦與司 法院釋字第613號解釋已闡明之獨立行政機關存在目的，即 在排除上級機關在層級式行政體制下，所為具體個案決定之 指揮與監督之意旨相違。是以，上訴人設置訴願審議委員會 ，受理自身所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分之訴 願案，乃合法合憲。原判決仍認定行政院對上訴人所為行政 處分具有訴願管轄權限，違反中央行政機關組織基準法第3 條第2款意旨，以及不當適用訴願法第4條第7款之規定，顯 有適用法規不當之違背法令，且顯與司法院釋字第613號解 釋意旨牴觸等語，作為上訴之論據，依本院上開決議，已難 認有理。又本件所涉法律之見解本院既已有一致之見解，上 訴人聲請本院行言詞辯論，自無必要，併此指明。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 16 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 吳 東 都
法官 陳 金 圍
法官 黃 合 文
法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 9 月 16 日 書記官 莊 俊 亨
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