高雄高等行政法院判決
98年度訴字第488號
98年10月8日辯論終結
原 告 許宏義即正豐土木包工業
訴訟代理人 高進棖 律師
複 代理人 粘怡華 律師
被 告 雲林縣水林鄉公所
代 表 人 甲○○ ○○○○
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國98年6月11日工程訴字第09800257320號採購申訴審議判
斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
申訴審議判斷撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告於民國94年12月間參與被告辦理之「水林鄉萬興重劃 區○○○○○路等側溝和路面修復工程」「水林鄉萬興重劃區 ○路一等側溝和路面復建工程」「水林鄉尖山重劃區○○○ 路一等側溝和路面復建工程」「水林鄉尖山重劃區○○○路 二等側溝和路面復建工程」「水林鄉萬興重劃區○○○○路等 側溝和路面復建工程」「水林鄉春牛埔東重劃區○○○路三 、四側溝和路面復建工程」「水林鄉蕃薯重劃區○○○○○路 等側溝和路面復建工程」「水林鄉春牛埔西重劃區○○路等側 溝和路面復建工程」「水林鄉萬興重劃區○○○路等側溝和 路面復建工程」等9件採購案。96年間經台灣雲林地方法院 檢察署（下稱雲林地檢署）偵查，發現原告有借牌投標情事 ，經檢察官對原告（許宏義及正豐土木包工業）分別為緩起 訴處分，期限1年，並應繳納公益金，原告已履行上開條件 。被告乃於98年3月16日以雲水鄉行字第0980002977號函通 知將對原告依政府採購法第31條第2項及第101條第1項第1款 規定，為追繳押標金及刊登於採購公報並停權3年之處分。 原告對之提出異議，遭被告以98年4月6日雲水鄉行字第0980 003541號函除停權部分改依政府採購法第101條第1項第6款 規定變更為1年外，其餘維持原處分；原告不服，向行政院 公共工程委員會（下稱公共工程會）提出申訴，因未繳納申 訴審議費，經公共工程會核認原告爭議之採購案有9件，應 繳納申訴審議費新台幣（下同）27萬元，乃以98年4月27日 工程訴字第09800166460號函通知原告文到7日內補繳。原告
未依限繳納，並就前開繳費事宜向公共工程會提出疑義，該 會再以98年5月11日工程訴字第09800192290號函復原告，仍 請於文到7日內繳納27萬元申訴審議費；原告98年5月13日收 文後仍未繳納，公共工程會遂以原告未依政府採購法第79條 、第80條第4項及採購申訴審議辦法第3條規定，繳納申訴審 議費為由，將原告之申訴予以不受理；原告遂提起本件行政 訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告稱依採購申訴審議收費辦法第4條規定，每1申訴事件 之費用為3萬元，原告係就9件工程提出申訴，故應繳27萬 元費用。然原告對於被告之處分事由並無意見，僅對其依 該事由，主張依政府採購法第31條第2項規定追繳保證金 及依同法第101條第1項第6款規定刊登於採購公報停權1年 之「1個行政處分」不服。另就採購申訴審議委員會所為 之審議，亦僅作成1件「審議判斷」，由此來看，公共工 程委員會以9件來收取費用，尚非合法。
（二）政府採購法之廠商申訴規定，其性質類似訴願決定，依訴 願法之規定，人民對行政機關提出訴願，不為收費，而依 行政訴訟法之規定，對訴願決定所為之起訴，收取4,000 元裁判費。採購申訴審議收費辦法第4條所規定每申訴案 件收取審議費3萬元，其費用遠高於行政訴訟之裁判費， 違反憲法之比例原則，亦屬侵害憲法所保障人民之訴訟權 。
（三）依行政罰法第27條第1項「行政罰之裁處權，因3年期間經 過而消滅」之規定，本件亦不能再為裁罰。
（四）關於被告主張依政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押 標金之處分，並未提出經其他主管機關認定違法之證明及 具體指出違法事證及其理由。
（五）追繳押標金之規定，應為私權之爭議，應透過普通法院審 查，被告機關以行政處分方式追繳，尚非合法。（六）本案前於96年間經檢察官為緩起訴處分確定，期間為1年 ，且已繳納公益金，故退一步言，受處分人因代表人之行 為，業已受有刑事處罰，故就衡平法則而言，本件應有一 事不二罰原則之適用。
（七）關於被告主張依政府採購法第101條第1項第6款規定刊登 於採購公報停權1年之處分事件，如前所述，受處分人於 偵查階段即為檢察官緩起訴處分，已繳納公益金，緩起訴 期間1年亦已執行完畢，而關於原告出借牌照參與投標之 行為，並不符合政府採購法第101條第1項第6款「犯第87 條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者」規定。
（八）被告函覆所稱「罰金」及「緩起訴處分」均該當於政府採 購法第103條第1項第2款規定之要件，尚屬有誤，罰金為 刑法上之專有名詞，與刑事訴訟法第253條之2第1項第4款 「支付一定之金額」之規定，無論在用語及涵義均不同， 緩起訴處分亦非屬法院所為之「有罪判決」等語。並聲明 求為判決撤銷原處分及審議判斷。
三、被告則以：
（一）機關就政府採購法第31條、第101條及第103條規定，得為 追繳押標金或停權處分者，係機關本於法律授權所為，並 不受刑事法院判決之直接拘束。故機關為處分或其他行政 行為，應依行政程序法第43條規定，斟酌全部陳述與調查 事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽， 此為機關基於其自由心證判斷廠商行為是否違法或重大違 約所應遵守之法則。
（二）依據雲林縣政府98年3月2日府政查字第0981300073號函明 示，本所94、95年間辦理萬興重劃區○○○路等側溝和路 面修復工程等採購案，於97年6月30日業經法院判決，請 依據政府採購法第31條、第101條及第103條規定予以追繳 廠商押標金，刊登政府公報及停權等相關作為。本件廠商 觸犯政府採購法第87條、第92條及刑法等相關規定，現已 進入司法階段，被告基於行政中立原則，僅依據法院判決 結果執行相關法令，故有關實體部分，非被告職權範圍。（三）被告於98年3月16日雲水鄉行字第0980002977號函通知廠 商「追繳押標金及刊登政府公報、停權3年」，乃依據台 灣雲林地方法院96年度訴字第424號判決書附表3所列「借 牌或容許借牌廠商」及判決書壹三所列行為，爰依政府採 購法第31條第1項第8款「其他經主管機關認定有影響採購 公正之違法行為，追繳押標金，復依政府採購法第101條 第1項第1款刊登政府公告並停權3年，並告之接獲通知之 次日起20日內，以書面向招標機關提出異議，如未提出異 議者，將刊登政府採購公報」而為處分。
（四）公共工程會96年4月16日工程企字第09600151280號函認： 「本法（政府採購法）第101條之規定，依照立法理由所 載為『明定對於廠商有違法或重大違約情形時，．．．視 其結果刊登於採購公報，．．．以杜不良廠商之違法、違 約行為，避免其再危害其他機關』．．．」，政府採購法 第101條規定之「容許他人借用本人名義或證件參加投標 」，即已破壞採購法所欲保障之實質競爭關係，並未如同 法第87條第5項以「意圖影響採購結果或獲取不當利益」 為要件，自不以成立圍標之刑事處罰為必要。
（五）政府採購法第92條規定：「廠商之代表人、代理人、受雇 人或其從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規 定處罰行為人外，對廠商亦科以該條之罰金」。行為人與 廠商係可不同之歸責。而同法第101條第1項第6款乃規定 ：「機關辦理採購，發現有下列情形之一，應將其事實及 理由通知廠商，並附記未提出異議者，將刊登政府採購公 報：6、犯第87條至第92條之罪經一審為有罪判決者。」 規範對象係針對廠商遭第一審判決有罪者，非針對廠商之 代表人等或其他從業人員，本件行為人及廠商遭到緩起訴 及罰金（公益金）之科罰者，該當同法第101條第1項第6 款構成要件，乃避免引用同法第101條第1項第1款刊登政 府公報並停權3年之重處分，以符比例原則及維護廠商權 益。
（六）政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影 響採購公正之違反法令行為者」，乃補充法律適用要件， 其因違反採購法第87條第5項容許他人借用本人名義或證 件參加投標、違反同法第50條第1項第7款影響採購公正之 違法行為，可參照公共工程會96年7月25日工程企字第 09600293210號函示，此復有該會94年3月16日工程企字第 09600293210號函示，說明二「廠商如有容許他人借用本 人名義或證件參加標者，依政府採購法第31條第2項第8款 規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不 予發還，其已發還者，應予追繳」可資佐參。又依該會98 年4月7日工程企字第09800134680號函有關第31條、第101 條及第103條之適用疑義，對於政府採購法第31條第2項所 定各款情形，尚無經起訴或法院判決確定之規定。機關如 就個案事實足以認定廠商有上開各款情形之一，即得依招 標文件及該項規定辦理。況依同法第31條第2項規定，係 於招標文件中約定如有各款情形者，得不發還或追繳押標 金，其性質係屬契約自治事項，經雙方同意後發生拘束效 力，廠商有政府採購法第31條第2項各款情形之一者，即 得本於契約處理等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告 之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有被告98年 3月16日雲水鄉行字第0980002977號函、98年4月6日雲水鄉 行字第0980003541號函、原告98年3月26日（98）正豐字第9 80326001號函附異議狀、98年4月16日（98）正豐字第98041 6001號函附申訴書、98年5月1日（98）正豐字第980501005 號函附陳訴狀、公共工程會98年4月27日工程訴字第0980016 6460號函、98年5月11日工程訴字第09800192290號函、雲林
地檢署96年度偵字第2009、3161號檢察官緩起訴處分書各1 件附於公共工程會採購申訴案卷可參，堪信屬實。五、查本件原告不服被告所為上開追繳押標金及刊登於採購公報 並停權3年處分及異議處理結果而提出之申訴，公共工程會 係以原告提出申訴未依限繳費，依政府採購法第79條、第80 條第4項、採購申訴審議收費辦法第3條、第4條之規定予以 申訴不受理，雖非無見。然本件首須釐清者係審議判斷機關 得否依上開採購申訴審議收費辦法之規定命原告繳納9件之 申訴審議費。茲論述如下：
（一）按「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本 章規定提出異議及申訴。」「廠商對於機關辦理採購，認 為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令） ，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向被 告提出異議：．．．3、對採購之過程、結果提出異議者 ，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結 果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日 。」「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服， 或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受 異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機 關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄 縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。」「審議 判斷，視同訴願決定。」「採購申訴審議委員會辦理審議 ，得先行向廠商收取審議費、鑑定費及其他必要之費用， 其收費標準及繳納方式，由主管機關定之。」「廠商提出 申訴時，應繳納審議費。其未繳納者，由申訴會通知限期 補繳；逾期未補繳者，不受理其申請。」「前條審議費， 每一申訴事件為新臺幣3萬元，由申訴廠商以現金、公庫 支票、郵政匯票、金融機構簽發之即期本票、支票或保付 支票繳納。」政府採購法第74條、第75條第1項第3款、第 76條第1項、第83條、第80條第4項、採購申訴審議收費辦 法第3條、第4條定有明文。而上開採購申訴審議收費辦法 乃源於政府採購法第80條第4項，係就申訴審議費收費數 額及繳納方式所為技術性、細節性之規定，並未逾越母法 之授權；另採購申訴之審議涉及公告金額以上政府採購有 關招標、審標、決標及廠商違法之刊登政府公報與停權所 生爭議之判斷，其複雜性與專業性與一般訴願程序自不得 相提併論，因此原告以一般訴願程序不收費為由，主張該 採購申訴審議收費辦法第4條所定每一申訴事件之審議費3 萬元顯然過高，違反比例原則云云，並無可採，先予敘明 。
（二）次以，政府採購法有關廠商異議及申訴之處理程序，除上 開關於採購工程之招標、審標、決標爭議之異議及申訴外 ，另有同法第101條至第103條所規定之機關欲將廠商名稱 刊登政府採購公報，並進而禁止廠商於一定期間內參加投 標之停權處分事件，此觀諸同法第102條第4項「第1項及 第2項關於異議及申訴之處理，準用第6章之規定」之規定 自明。本件原告如係就系爭9件採購工程之招標、審標、 決標爭議依同法第74條規定提出異議及申訴，自屬9件申 訴，則審議判斷機關令其繳納9件申訴審議費即無不合。 然查本件原告之異議及申訴雖係起因於原告所參與被告辦 理之「水林鄉萬興重劃區○○○○○路等側溝和路面修復工 程」等9件採購案，但原告並非就系爭9件採購案之招標、 審標、決標有所爭議而為異議及申訴，而係對於採購機關 依政府採購法第101條至第103條規定所為欲刊登政府公報 及停權之通知所為異議及申訴，茲被告針對原告所涉及之 該9件採購案，僅對原告以98年4月6日雲水鄉行字第09800 03541號函作出1個欲刊登政府採購公報及停權1年之行政 處分而已（被告原以98年3月16日雲水鄉行字第098000297 7號函作出欲刊登政府採購公報及停權3年之行政處分，經 原告異議後再以98年4月6日雲水鄉行字第0980003541號函 重新作出欲刊登政府採購公報及停權1年之行政處分）， 並未作出9個欲將原告名稱刊登政府公報及停權之行政處 分（此亦經被告訴訟代理人於本院審理中陳明於卷），而 原告亦僅對被告經異議後重新作成之該98年4月6日雲水鄉 行字第0980003541號函之1個行政處分，於98年4月16日向 公共工程會提出單一申訴。是原告之申訴既僅針對被告單 一之行政處分而提出，自屬1件申訴而僅需繳納1件申訴審 議費（3萬元），詎公共工程會竟命其繳納9件申訴審議費 （27萬元），並以原告未繳納9件申訴審議費而於程序上 予以不受理，自有未合，原告執此主張申訴審議判斷違法 ，為有理由，自應由本院將該申訴審議判斷予以撤銷。六、又本件既未經審議判斷機關為實體審議，即與未經採購申訴 審議判斷相同，為保障原告之權益並顧及程序正義，自應將 原申訴審議判斷撤銷，由原審議判斷機關依本院上述見解重 新命原告繳納申訴審議費，再視其是否繳納而為適法之處理 。且因本院係就程序上撤銷申訴審議判斷，則兩造所為實體 上之攻擊防禦方法自毋庸於此審酌，併予敘明。七、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 蘇 秋 津
法官 簡 慧 娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日 書記官 黃 玉 幸