臺中高等行政法院判決
98年度訴字第263號
98年10月22日辯論終結
原 告 弘城砂石行
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 許家瑜 律師
被 告 南投縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國
98年5月19日台內訴字第0980079707號訴願決定，提起行政訴
訟。本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，其餘由原告負擔。 事實及理由
一、事實概要：緣原告在南投縣集集鎮○○段943及944地號等2 筆國有土地內（面積約24,760平方公尺，一般農業區農牧用 地，下稱系爭土地）堆置砂石、設置鐵皮屋及砂石洗選碎解 設備，經被告派員於民國（下同）97年10月3日赴現場會勘 查明屬實，被告認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定 ，乃依同法第21條規定，以98年2月9日府地用字第09800308 250號處分書處原告新臺幣（下同）12萬元罰鍰，依區域計 畫法第21條規定變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀 ，應立即辦理，並限處分書送達次日起3個月內完成。原告 不服，向內政部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：原告從事砂石業，亦有向被告申請營利事業 登記許可，並經被告核准設立登記，營利事業名稱：弘城砂 石行，營業項目為砂石採取及買賣，營業所在地為南投縣集 集鎮○○里○○路5巷43號。而因土石採取後必須有加工及 堆置之場所，該場所依規定必須為礦業用地始為合法，原告 與其它砂石同業為遵守政府法令規定，遂自89年起，不斷申 請砂石就地合法化。被告原規劃鹿谷鄉瑞田附近為砂石專業 區，無奈因當地附近居民抗議而無疾而終。而申請案陸續經 國有財產局及礦務局同意，卻於向被告申請非都市土地變更 編定為礦業用地時，遭被告以「因本府政策上考量，暫緩受 理申請」，致所有申請案均因此延宕。惟被告並未詳細說明 所謂「政策上考量」究何所指？暫緩受理之法令依據何在？ 而原告既依法申請變更礦業用地，被告卻於無法令依據及法
律授權之情形下，在過去幾年間一再以「設置砂石專業區為 本府既定政策」之空泛理由，否准相關砂石業者工廠登記申 請及變更礦業用地之申請，惟迄今卻仍未見被告就設置該砂 石專業區之構想做成任何具體規範，而原告公司既已成立， 其所投入之資金超過千萬元以上，在申請過程中，僅因被告 一句「政策上考量」臨時喊停，反使原告為政策上犧牲者， 畢生心血亟有可能因此付之一炬，如此一來國家政策之基礎 或標準何在？且參酌他縣市之砂石同業於全國政府之輔導政 策下，大多均已完成變更為礦業用地之計劃，唯獨被告卻與 法相違，不符平等原則之規定。顯見政府彼此間認定即有歧 異，實令人民無所適從。被告不僅就原告等之有利情形未予 注意，亦未保護人民正當合理之信賴，其所為之行政處分， 即有重大違法之處，並有違憲法第15條所保障人民工作權、 財產權之意旨。被告未加深究實情，誤認原告違反區域計劃 法之規定處以罰鍰，顯有誤認事實及適用法則不當之違法等 情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：系爭土地於94年間屬未登記土地（迄96年3月始 辦理所有權第一次登記），是時，原告已於系爭土地上設置 辦公室、配選、機具放置及堆置砂石等情事，故南投縣水里 地政事務所配合臺灣南投地方法院檢察署於94年7月12日至 實地位置測量其辦公室及機具設施位置。又被告於96年8月1 6日會同相關單位會勘，因其未經核准興建鐵皮屋辦公室、 堆置砂石及設置砂石洗選設備等違規情事屬實，被告於96年 9月27日以府地用字第09601825890號違反區域計畫法案件裁 處書予以裁處，是時，未實地測量，係依行為人所提供之地 籍資料以集集鎮○○段942、943地號為違規地點，嗣後，本 件處分經受處分人因違規位置及受處分人為合夥或獨資等理 由，提起行政訴訟，被告即函請南投縣水里地政事務所實地 使用範圍測量，測量後發現其違規位置係位於同段943、944 地號，案經臺中高等行政法院以97年度訴字第24號判決「訴 願決定及原處分均撤銷」，並請被告另為適法處分，被告即 參考該判決理由，以97年6月20日府地用字第09701185010號 違反區域計畫法案件裁處書另為適法處分，原告亦提起訴願 及行政訴訟，本件處分亦經內政部以97年10月1日台內訴字 第0970134317號訴願決定書「訴願駁回」及鈞院97年度訴字 第468號判決「原告之訴駁回」在案。依區域計畫法第21條 第2項規定：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除 地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰‧‧‧」，因改正 期限屆至，被告先於97年1月31日複勘，查明原告並未改正 ，即以97年2月14日府地用字第09700342511號函移送臺灣南
投地方法院檢察署檢察官偵辦，被告再於97年10月3日派員 複勘，實地仍有設置砂石機具設施、鐵皮搭建之辦公室及堆 置砂石等違規情事，未按改正事項改正，被告即按區域計畫 法第21條第2項規定，以98年2月9日以府地用字第098003082 50號違反區域計畫法案件處分書予以裁處，被告係依法行政 ，原告所訴，為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁 回原告之訴。
四、兩造之爭點為被告查明原告未依期限改正，已移送臺灣南投 地方法院檢察署檢察官偵辦，在未經檢察官起訴或不起訴處 分，或法院判決確定前，能否對原告再為罰鍰處分？及被告 處分書對原告再命限期改正，是否違法？
五、按「區域計畫公告實施後，‧‧‧非都市土地，應由有關直 轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非 都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機 關核備後，實施管制。‧‧‧」、「違反第15條第1項之管 制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬 元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使 用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停 止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並 停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措 施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。 ‧‧‧」「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物 恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以 下有期徒刑或拘役。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1 項、第2項、第22條分別定有明文。上開區域計畫法第21條 第2項所定，第1項情形經限期令其變更使用、停止使用或拆 除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，及同法第22條 所定違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土 地原狀者，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。縣市政府對 經限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不 遵從者，如已依該法第22條之規定移送檢察官偵辦，能否再 依第21條第2項之規定，對之按次處罰？按「一行為同時觸 犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之 。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院 宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無 罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政 法上義務規定裁處之。」行政罰法第26條定有明文。查「行 政罰法第26條規定：『一行為同時觸犯刑事法律及違反行政 法上義務規定者，依刑事法律處罰之．．．』本條規定之旨 意，係以一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定
時，因刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律處罰即足資警惕時 ，即無一事二罰再處行政罰之必要，其重點在於『一行為』 符合犯罪構成要件，使行政罰成為刑罰之補充，即優先適用 刑法處罰，反之行政罰懲罰之行為如係犯罪以外之另一獨立 行為，即無刑罰優先原則之適用，合先敘明。次按區域計 畫法第21條規定：『違反第15條第1項之管制使用土地者， 由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以 下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物 恢復原狀（第1項）。前項情形經限期變更使用、停止使用 或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供 水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其 費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔（第2項 ）。．．．。』同法第22條規定：『違反前條規定不依限變 更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法 辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。』該法第21條 第1項科處罰鍰之構成要件係有關違反同法第15條第1項之管 制使用土地，至於第2項處罰構成係有關不遵從主管機關限 期變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀之命令。惟 後者依同法第22條規定，行為人不依限變更土地使用或拆除 建築物恢復土地原狀者，主管機關得移送司法機關依刑事罰 處罰。參諸前揭說明，行為人之一行為（不依限變更土地使 用或拆除建築物恢復土地原狀）已依同法第22條規定處刑事 罰者，基於一事不二罰之原則，原則上不得再依同法第21條 第2項規定裁處罰鍰，．．．」（法務部95年5月30日法律字 第0950012081號函釋參照）。本件原告未經核准擅自在系爭 土地興建鐵皮屋、堆置砂石及砂石洗選設備，前經被告派員 於96年8月16日赴現場會勘查獲，以97年6月20日府地用字第 09701185010號處分書處原告6萬元罰鍰，並命被告依區域計 畫法第21條規定變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀 ，應立即辦理，並限處分書送達次日起2個月內完成。嗣被 告於97年1月31日複勘，發覺原告未依限改正乃依區域計畫 法第22條之規定，以97年2月14日府地用字第09700342511號 函移送臺灣南投地方法院檢察署偵辦，此有被告於98年9月 22日本院準備程序期日提出之上開書函附卷可證，據兩造均 陳稱迄未接到檢察官之起訴書或不起訴處分書，經本院書記 官以電話向臺灣南投地方法院檢察署查詢，據該署子股檢察 事務官查復，被告上開書函收發室漏未分案，以致迄未分案 偵結，當日將會簽出分案等語，此有本院書記官於98年9月 24日之公務電話紀錄附卷可按，足證本件原告未依被告97年 6月20日府地用字第09701185010號裁處書所命立即辦理變更
使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，並限處分書送達次 日起2個月內完成之處分，被告業已函送臺灣南投地方法院 檢察署檢察官偵辦，迄未偵結，則依行政罰法第26條規定： 「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依 刑事法律處罰之．．．」之規定，及法務部95年5月30日法 律字第0950012081號函釋意旨，被告不得於刑事偵查或判決 確定前，對原告另科處罰鍰12萬元，訴願決定予以維持，均 有違行政罰法第26條之規定，原告起訴雖未提出上開理由， 惟原處分及訴願決定既有上開違法之情形，即應均予撤銷。 惟被告98年2月9日府地用字第09800308250號處分書，其中 指定改正事項規定：「（原告）未依申請核准，應依區域計 畫法第21條規定變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原 狀」，並於處分主文第2項命原告「應依指定改正事項及規 定期限完成改正」部分，係命原告完成改正，並非對原告為 罰鍰處分，並不違背一行為兩罰之規定，被告此部分處分， 於法並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤 銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 29 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 林 金 本
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 10 月 29 日 書記官 許 騰 云