高雄高等行政法院判決
98年度訴字第384號
民國98年11月18日辯論終結
原 告 甲○○
乙○○
上2人共同
訴訟代理人 李合法 律師
趙培皓 律師
被 告 臺南縣政府
代 表 人 丙○○ ○○
訴訟代理人 丁○○
上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98
年4月29日臺內訴字第0980041343號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告甲○○所有坐落臺南縣永康市○○段1094 地號土地（下稱系爭土地），經內政部以民國96年9月19日 臺內地字第0960141776號函核准徵收，作為永康科技工業區 工程用地，並一併徵收其土地改良物，嗣經被告以96年11月 1日府地用字第0960238138號公告徵收，公告期間自96年11 月2日起至同年12月1日止。嗣原告於96年11月19日以陳情書 向被告表示異議，主張原告乙○○於94年間在系爭土地上種 植之矮仙丹花未獲補償（原告約定土地改良物補償甲○○可 分得七分之二，乙○○可分七分之五），被告乃於97年1月3 0日派員實地會勘，並於97年7月11日以府地用字第09701546 75號函復原告，渠等於系爭土地上所種植之矮仙丹花，因有 土地徵收條例第5條第1項第4款規定之情形，故不予補償。 原告不服，提起訴願，經被告依土地徵收條例第22條規定， 將全案提請臺南縣地價及標準地價評議委員會復議，經該會 97年10月13日97年第2次會議決議不予補償，被告乃據以97 年12月2日府地用字第0970275743號函復原告原處分無誤， 故不予補償。原告猶未甘服，提起訴願，遭決定駁回，遂提 起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告於系爭土地上種植矮仙丹花，目的係供原告乙○○經 營之「豐霖盆栽花卉園」出售使用，原告並約定依比例分 配矮仙丹花之出貨所得，絕非為獲取徵收補償利益而搶種
矮仙丹花。又按「說明：‧‧‧二、依植物品種及種苗法 第3條用辭定義：『種苗業者』係指『從事育種、繁殖、 輸出入或銷售種苗之事業者』，種苗指植物體之全部或部 分可供繁殖或栽培之用者。有關購買幼苗栽培作盆花及切 花使用，如係為消費用途，非屬供繁殖或栽培之用，且經 營種類無涉育種、繁殖、輸出入或銷售種苗，無需辦理種 苗業登記。‧‧‧。」業經行政院農業委員會農糧署（下 稱農糧署）98年3月23日農糧生字第0981005547號函釋在 案。原告於系爭土地上種植矮仙丹花，非供繁殖或栽培之 用，且原告經營種類無涉育種、繁殖、輸出入或銷售種苗 ，無須經過核准，合先敘明。若被告為相反主張，其應證 明原告種植矮仙丹花，係供繁殖或栽培之用，且原告經營 種類尚涉及育種、繁殖、輸出入或銷售種苗。
（二）原處分以系爭土地上之矮仙丹花「違反從來之使用」為由 ，故不予補償。惟因其概念流於廣泛且解釋上恐有恣意之 情，違反土地徵收條例第5條第1項第4款及行政程序法第4 條、第6條之規定。查原告起訴狀證物8所示之土地，於徵 收之前即74年至94年間，從未種植食用甘蔗或鳳梨，故於 前開土地上種植食用甘蔗或鳳梨，亦屬「違反從來之使用 」，應不予補償，然被告仍補償之。足證是否「違反從來 之使用」，並非被告真正之判斷標準，且其就相同條件之 農作改良物，為徵收補償之差別待遇，令原告遭受不利對 待，卻無正當理由，違反行政程序法第6條禁止差別待遇 之規定。又被告於97年1月30日進行實地會勘，該會勘紀 錄記載系爭土地原先查估結果係種植矮仙丹，經會同地主 複查結果，該地號現在確實種植矮仙丹，其高度為0.5公 尺至1公尺等語，並未言及前開矮仙丹花屬「新移植之作 物」，惟被告不予補償；且當次會勘認定且經載明為「新 移植之作物」之鳳梨、食用甘蔗、蕃茄、香蕉，甚至非屬 臺南縣常見之桑樹均予補償。此足認被告判斷標準不一， 違反公平原則。
（三）又解釋土地徵收條例第5條第1項第4款「農作改良物之種 類或數量與正常種植情形不相當者」之規定，應考慮農作 改良物栽種者之個人背景，以確認其種植之目的為何及是 否有搶種意圖。而本件原告係盆栽經營者，系爭矮仙丹花 本供盆栽及買賣使用。被告辯稱食用甘蔗或鳳梨為臺南縣 相當普遍之一般作物且補償價格較矮仙丹花為低，而認原 告主張無理由。惟臺南縣農業使用土地面積非小，但各區 種植作物種類仍有差異，尚不得以臺南縣地域範圍內之農 作物類比本件永康科技工業區土地之農作物。又若被告以
「補償價格」之差異作為是否徵收補償之理由，無異表明 原處分以「違反從來之使用」為由，不予補償系爭土地上 之矮仙丹花，非其真正之依據，故原處分是否確實適用土 地徵收條例第5條第1項第4款之規定，更生疑慮。（四）依土地徵收條例之相關規定，被告就系爭土地上之矮仙丹 花，應為補償之決定：1.依「臺南縣96年期辦理農作改良 物徵收補償費查估基準」附表所示，矮仙丹花本係應予補 償之灌木類觀賞花木，非「種類與正常種植不相當」之農 作改良物。2.又系爭土地為2,487平方公尺，其上種植矮 仙丹花共2,475株，亦未超過「每10公畝種植數量以1,000 株為限」之限制，故數量上亦無不相當之情。且依前開臺 南縣查估基準第7點第1項但書規定，系爭土地上之矮仙丹 花縱有超量，亦僅就超量部分不予補償，非全數不予補償 。3.依臺南縣永康市公所（下稱永康市公所）製作之「永 康科技工業區農作改良物補償清冊－私有土地另案造冊」 所示，系爭土地上高度0.5公尺以上未滿1公尺之矮仙丹花 ，共2,475株。依前開臺南縣查估基準，高度0.5公尺以上 未滿1公尺之矮仙丹花，每株補償新臺幣（下同）297元。 基此，被告應就系爭土地上之矮仙丹花作成補償735,075 元之處分（計算式：297元2,475株＝735,075元）。（五）被告於94年2月24日假臺南縣永康市王行里活動中心舉辦 之開發計畫說明會，就永康科技工業區僅有初步構想，尚 未進入規劃階段，並無任何具體之決定，亦未表示於特定 時間將確定徵收系爭土地，而當時尚未通過行政院環保署 環境影響評估審查，經濟部亦未公告工業區之編定，內政 部更未同意都市計畫變更及核准用地徵收，被告亦無法於 當時肯定永康科技工業區開發案必能進行。原告不可能憑 前開說明會之內容，即冒險種植矮仙丹花。又原告係於94 年10月16日及22日，向位於彰化縣田尾鄉○○村○○路○ 段62號之花農李勝絃購買矮仙丹花之花苗後，種植於系爭 土地上，足見原告於被告94年11月公告展覽計畫書圖及同 年12月舉辦公開說明會前即已種植，故被告主張原告有搶 種之情，與事實不符。再者，被告雖提出92年至96年之航 照圖，且以94年及95年航照圖之不同，主張原告係於95年 間種植矮仙丹花。惟94年航照圖係於94年9月24日拍攝， 當時原告尚未種植前開地上物，是此無法證明原告未於94 年10月中下旬之際種植矮仙丹花。而95年航照圖係於95年 6月14日拍攝，亦無法證明原告係於該日之前之何時間種 植矮仙丹花。故被告就其主張「原告於95年始種植矮仙丹 花」之事實，仍無法證明之，被告以此為由，不補償系爭
土地之地上物，其認定事實與事實不符，且未盡舉證之責 ，容有違誤。
（六）訴願決定依被告主張，以「苗圃種植面積」於95年及96年 之增加量，認矮仙丹花非屬「正常種植」。惟系爭土地上 之矮仙丹花叢並非苗圃，此理由實有違誤。又訴願決定依 被告主張，認系爭土地雜草叢生，乏人管理，顯有違常情 及耕作經驗。惟參原告起訴狀證物4所附之系爭土地上矮 仙丹花叢照片，係於96年11月7日拍攝，其花叢排列整齊 ，亦無雜草叢生之情。被告主張依據為何，無從知悉。另 原告乙○○從事園藝工作已逾15年，此有曾向原告承租土 地、經營大亞盆栽園之訴外人蘇敦義出具之證明書為憑。 又原告乙○○之子楊峰霖為傳承其志業，共同經營盆栽生 意，早於86年即參加臺灣糖業股份有限公司訓練中心之「 觀賞植物栽培訓練班」結業，併予敘明。
（七）再按「（二）經查被告既稱以航照圖比對現場鐵樹種植情 形，推估原告等種植鐵樹期間落於93年至95年間，則依其 理由所示，原告等於93年至95年間即有種植鐵樹之事實， 惟原處分又稱依據苗栗縣後龍鎮91年至95年間農作物及果 樹類作物全年生產報告表顯示，後龍鎮無鐵樹生產紀錄， 據以駁回原告等之申請。雖被告在答辯狀中陳稱據後龍鎮 公所之農業類農情報告員口述，該等作物未經整理且雜草 滋生，依據經驗判別，在報告表內不是列入休閒面積欄， 就是列入荒廢面積欄云云。惟被告並未提出後龍鎮公所之 農業類農情報告員係何人，其如何陳述？提出其談話紀錄 或其書面報告作為證據，即無從採據。次查被告駁回理由 所稱被告自93年間起陸續辦理都市計畫公開展覽說明會及 區段徵收座談會等，多數地主與民眾可知本案作業持續推 動云云，而其駁回理由係稱其推估原告等種植期間落於93 年至95年間，則依原處分所載，被告係自93年間起陸續辦 理都市計畫公開展覽說明會及區段徵收座談會等，如何證 明原告等於93年間起種植鐵樹，係知悉該地將被徵收後， 始在徵收之土地上搶種鐵樹？亦未據被告於處分書中說明 。按行政程序法第114條第1項規定：『違反程序或方式規 定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情 形而補正︰‧‧‧』同條第2項規定：『前項第2款至第5 款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願 程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。』亦即『書面行 政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外， 即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之 ，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，
及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程 式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於 前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2 項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正 外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告 知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地』（最 高行政法院93年度判字第1624號判決參照）。本件被告既 未於訴願程序終結前作成行政處分補正上開理由，依上開 法律之規定，即不得於行政法院審理中由行政法院依職權 調查補正。」業據臺中高等行政法院97年度訴字第251號 判決在案。查訴願決定依被告主張，認有關永康科技工業 區開發計畫，業經被告於94年2月24日假永康市王行里活 動中心舉辦開發計畫說明會，原告顯係預知系爭土地將被 徵收，臨至徵收前改植高經濟價值之「矮仙丹花」倖圖領 取補償費，其搶行種植已屬投機行為等情。惟如何證明原 告種植矮仙丹花，係知悉系爭土地將被徵收後，始在徵收 之土地上搶種矮仙丹花？未據被告於處分書中及訴願程序 中提出證據及說明，故實無法證明原告有搶種之意圖，此 亦與行政程序法第114條第1項、第2項規定相違背，有撤 銷之必要。
（八）被告依臺中高等行政法院94年度訴字第121號判決，主張 原告之訴違法，非有理由。按原告係請求被告應作成補償 原告735,075元之處分，而非直接請求被告給付補償金735 ,075元。核其性質，本為課予義務之訴，非一般給付之訴 ，被告認原告係提起一般給付之訴，尚屬誤會等情。並聲 明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應就坐落臺南 縣永康市○○段1094地號土地地上物矮仙丹花作成補償73 5,075元之處分。
三、被告則以：
（一）按土地徵收條例第5條第1項第4款及第3項分別規定：「徵 收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一 者，不在此限：‧‧‧四、農作改良物之種類或數量與正 常種植情形不相當者，其不相當部分。」「第1項第3款及 第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直 轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷 移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或 縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」該條修正草 案說明第4點謂：「在政府擬徵收土地上故意搶建、搶植 ，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公 共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良
物不予徵收補償，由所有權人或使用人自行拆除或遷移， ‧‧‧。」是以土地所有權人或利害關係人對於尚未被公 告徵收之土地，固然有管理、使用或收益之權利，然利用 其使用權能，在擬被徵收土地故意搶種以謀取徵收補償費 額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當者，自不應 予以補償，以免妨礙公共事業之興辦（臺中高等行政法院 93年度訴字第268號及第489號判決意旨參照）。（二）次按「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣 （市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中 央主管機關定之。」為土地徵收條例第31條第3項所明定 。另依內政部90年2月20日（90）臺內地字第90600327號 函訂頒之「農作改良物徵收補償費查估基準」第11點規定 ：「直轄市或縣（市）政府應依據本基準並參酌當地實際 狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄市 或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據，提交 地價及標準地價評議委員會評定之，‧‧‧。」依上規定 ，臺南縣地價及標準地價評議委員會95年第2次會議通過 「臺南縣96年期辦理農作改良物徵收補償費查估基準」， 並經被告95年12月26日府地用字第0950277459號函發布在 案。按該查估基準第6點規定：「農作改良物之種類顯與 正常種植不相當者，其不相當部分不予補償。」又附表「 壹、果樹部分」附註1規定：「所種植之果樹如經實地查 估認定係業主違反從來之使用，趁地上物查估前在徵收用 地上投機新植或改接（種）者，一律不予補償。」再附表 「參、觀賞花木部分」附註7規定：「遇有業主違反從來 之使用趁地上物查估前在徵收用地上，投機新植、改植高 經濟作物之情形，適用果樹部分附註第1條之規定。」（三）本件永康科技工業區工程用地徵收補償案，被徵收土地或 土地改良物之所有權人計102人涉及違反上開法令，經臺 南縣地價及標準地價評議委員會認定有「種類或數量與正 常種植情形不相當」之情形，決議不予補償，其理由如下 ：1.依農情報告所示，有關「玫瑰花」部分，永康市88年 至95年均無種植面積，至96年種植面積突增為4.63公頃； 又有關「苗圃」部分，永康市88年至92年種植面積均少於 1.68公頃，93年種植面積為1.68公頃，94年亦為1.68公頃 ，95年增為9.82公頃，96年突增為14.65公頃。又據被告 所屬農業處查復：「一、依植物品種及種苗法第44條規定 ：『經營種苗業者，非經直轄市或縣（市）主管機關核准 ，發給種苗業登記證，不得營業。』，合先敘明。二、本 案所列土地（指臺南縣永康市○○段630、922、926、109
4等地號土地）上種植觀賞花木，皆未申請種苗業登記證 ，如涉及銷售販賣之營利行為，依規定應向本府申請種苗 業登記證。」故上開爭議作物（含苗圃）均違反農業相關 法令及土地徵收條例規定。2.又據永康市公所及查估公司 所提供種植作物照片觀之，顯非當地正常性作物，又據其 他土地或土地改良物之所有權人反應該區域（原為農地重 劃之農業區）正常作物是稻米及雜糧。3.本件經向林務局 農林航空測量所申請提供92年至96年永康科技工業區之航 照圖，並逐一查對各爭議作物坐落地號地籍圖，套圖參酌 92年至96年之航照圖，研判大部分爭議作物均為95年種植 。又被告開發永康科技工業區，於94年2月24日假永康市 王行里活動中心舉辦開發計畫說明會，復依據都市計畫法 第19條及都市計畫法臺灣省施行細則第6條規定，再於94 年11月11日以府城都字第0940249244A號公告公開展覽「 變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合永康科技 工業區案）案」及「擬定高速公路永康交流道附近特定區 計畫（配合永康科技工業區案）細部計畫案」計畫書、圖 ，期間自94年11月15日起至同年12月15日止計30天，在永 康市公所及被告所屬城鄉發展局公開展覽，並訂於94年12 月8日上午10時假永康市公所3樓禮堂舉辦公開說明會。該 爭議作物均在公開說明會之後種植。
（四）另本件徵收補償案爭議作物包含「玫瑰花」計46筆土地， 種植面積9.0003公頃；「矮仙丹花」計49筆土地，種植面 積9.5018公頃；「光臘樹」計5筆土地，種植面積0.7707 公頃；「桃花心木」計7筆土地，種植面積0.6702公頃； 「鐵樹」計12筆土地（與其他作物間種），608株；「福 木」計7筆土地（與其他作物間種），7,371株。按臺南縣 96年期辦理農作改良物徵收補償費查估基準，「玫瑰花」 以高度0.5-1公尺分類單價為165元，1分地（10公畝）可 種植800棵，換算補償金額132,000元；「矮仙丹花」以高 度未滿0.5公尺分類單價為66元，1分地（10公畝）可種植 1,000棵，換算補償金額66,000元正，高度0.5-1公尺分類 單價為297元，1分地（10公畝）可種植1,000棵，換算補 償金額297,000元；「桃花心木」胸莖5公分以下、高度1- 2公尺分類單價為460元，1分地（10公畝）可種植400棵， 換算補償金額184,000元；「光臘樹」胸莖5公分以下、高 度1-2公尺分類單價為460元，1分地（10公畝）可種植400 棵，換算補償金額184,000元；「鐵樹」高度0.4-0.6公尺 分類單價為1,980元，1分地（10公畝）可種植200棵，換 算補償金額396,000元；「福木」胸莖5公分以下、高度0.
5-1公尺分類單價為260元，1分地（10公畝）可種植800棵 ，換算補償金額208,000元；另一般作物如稻米1分地（10 公畝）補償金額2萬元，甘藷1分地（10公畝）補償金額16 ,526元，製糖甘蔗1分地（10公畝）補償金額22,000元， 食用甘蔗1分地（10公畝）補償金額88,000元、鳳梨（結 果期）1分地（10公畝）補償金額10萬元，兩相比較，上 述爭議作物如予補償，均遠比一般正常種植其他作物補償 金額高出甚多。原告雖主張同開發案種植食用甘蔗、鳳梨 等農作改良物有公告徵收補償，種植矮仙丹花卻不予補償 ，有差別待遇，殊不知食用甘蔗、鳳梨為臺南縣相當普遍 之一般作物，故依規定辦理查估並公告徵收補償。（五）又被告曾以96年10月30日府地用字第0960237182號函請永 康市公所查明系爭土地91至96年期有無申報輪作獎勵及休 耕直接給付。查本件系爭土地於94年2月25日始買賣移轉 登記為原告甲○○所有；又系爭土地91年2期轉作紅豆，9 2年1期無申報休耕轉作，92年2期轉作田菁，93年1期轉作 田菁，93年2期無申報休耕轉作，94年1期轉作田菁，94年 2期申報轉作田菁判定不合格（參見臺南縣永康市91年2期 至94年2期稻田輪作休耕勘查清冊）。從休耕資料證明顯 示，自91年7月起至94年底，也就是都市計畫變更公開說 明會之前，系爭土地上種植田菁，休耕未曾間斷。又原告 乙○○（非系爭土地所有權人）於94年12月8日被告舉辦 公開說明會時，亦到場簽名與會。復原告於起訴狀自承系 爭土地係由原告等2人共同出資購得，於94年2月取得系爭 土地後，原告乙○○旋於94年底至95年初，於系爭土地上 種植矮仙丹花等語。據此更足以判定系爭矮仙丹花確定為 公開說明會後即95年所新植。
（六）被告於94年12月8日舉辦公開說明會後，原告已知被告將 開發永康科技工業區徵收土地，卻無視土地徵收法令規定 ，仍刻意搶栽種植系爭高經濟作物「矮仙丹花」。又據永 康市公所及查估公司所提供種植作物照片觀之，均為新移 植之作物，非當地正常性作物，該新移植之作物搶栽種植 意圖明顯，有違公平正義。原告顯係預知系爭土地將被徵 收，臨至徵收前改植高經濟價值之「矮仙丹花」，倖圖領 取補償費，已屬投機行為，且經臺南縣地價及標準地價評 議委員會97年第2次會議決議有土地徵收條例第5條第1項 第4款之情形。如仍由政府機關予以徵收發給補償費，殊 違一般誠信原則。
（七）有關「違反從來之使用」，其時間基準點之認定，法雖無 明文，然依土地徵收條例第5條規定意旨及參考相關判決
，係指土地所有權人或使用人可知悉該地區將來可能會啟 動公共建設或事業計畫之訊息為認定時點。依實務方面來 說，有下列3個因素之時間點可堪作基準點：1.需用土地 人於開始編列預算或爭取上級機關核定補助款之時間點。 2.需用土地人舉辦法定或非法定公聽會之時間點。3.舉行 公聽會後用地路權範圍報上級機關核定之時間點。茲詳述 如下：1.國家為推動各項公益事業，辦理各該等事業用地 之取得，初期需用土地人應籌措用地經費來源，譬如先編 列預算或取得上級機關核淮之補助款，待經費確著後方可 進行下一步驟；亦即用地取得之先行階段係必先取得經費 確定來源。2.按土地徵收條例第10條規定：「需用土地人 興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵 收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主 管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機 關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係 人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會 或說明會者，不在此限。」同條例施行細則第11條第1項 第2款規定：「本條例第10條第2項但書所稱具機密性之國 防事業，指具有軍機種類範圍準則規定之機密性國防事業 ；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：‧‧‧ 二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。」又內政 部89年3月27日（89）臺內地字第8904549號函略以：「說 明：‧‧‧二、‧‧‧至公共建築用地於規劃階段已舉行 規劃說明會者；或依都市計畫法劃定設定之公共設施用地 ，於都市計畫公開展覽期間已舉行公聽會或說明會者，依 上開土地徵收條例第10條第2項但書規定，於事業計畫報 請目的事業主管機關許可前，無須再舉行公聽會。」系爭 土地已按都市計畫法規定舉辦公開展覽在案，依土地徵收 條例第10條第2項但書及同條例施行細則第11條第1項第2 款規定，於報請徵收前得免再舉行公聽會。又按土地徵收 條例施行細則第10條規定，需用土地人舉行公聽會，應辦 理事項如下：（1）於7天前將舉行公聽會之事由、日期及 地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣 （市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公處之 公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。（2）說明興辦事 業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。（3 ）對於土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作 成紀錄，於事業計畫報請目的事業主管機關許可時及徵收 案件送由核准徵收機關核准時一併檢附。又舉行公聽會（ 即都市計畫公開展覽時所舉辦之說明會）係土地徵收作業
流程中之前期作業必要程序，其目的係聽取土地所有權人 及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧， 且有促進決策之透明化作用。3.舉行公聽會後，將陳述意 見之處理情形作成紀錄，於事業計畫報請目的事業主管機 關許可及用地範圍核定。綜上說明，如以編列預算或取得 上級機關核淮之補助款時間作為搶種認定基準點，對被徵 收土地及土地改良物所有權人似失之嚴苛；又如以需用土 地人報上級機關取得用地路權範圍核定之時間點作為搶種 認定基準點，對被徵收土地及土地改良物所有權人似又過 於寬鬆，因舉行公聽會後，土地及土地改良物所有權人早 已瞭解需用土地人用地取得範圍及開發時程，即得種植高 經濟作物（非正常作物）伺機爭取補償，對於種植當期正 常作物之合法土地及土地改良物所有權人非常不公平。又 上述二時間點均為需用土地人內部作業報上級機關核准之 時間，該時間對外並不公開，外界無法瞭解作業情形，如 作為搶種認定基準點極不合理，故唯有以舉辦公聽會（如 陳報事業計畫前之公聽會或公開說明會），就興辦事業予 以公告或通知土地所有權人及利害關係人加以說明並聽取 意見，將陳述意見之處理情形作成紀錄，再報目的事業主 管機關核定，此舉辦公聽會過程公開、公正、透明，且公 告週知。縱然土地徵收條例沒有明確規定認定搶種之基準 點，惟仍應以舉辦公聽會之時間點作為搶種認定基準點， 方屬合情合理。
（八）又「說明：‧‧‧二、‧‧‧有關購買幼苗栽培作盆花及 切花使用，如係為消費用途，非屬供繁殖或栽培之用，且 經營種類無涉育種、繁殖、輸出入或銷售種苗，無需辦理 種苗業登記。」業經農糧署98年3月23日農糧生字第09810 05547號函釋在案。本件原告於準備程序中自承系爭作物 「矮仙丹花」種苗購自彰化縣田尾鄉。然被告因原告異議 而於97年1月30日實地複估會勘，發現該矮仙丹花仍直接 栽培於土地上，非作盆花及作有切花使用之情形。而「切 花」係指從事插花或捧花及胸花等，凡是從花梗剪下觀賞 之花，全部稱為切花。又「農作改良物補償費之核發對象 如下：‧‧‧二、非訂有耕地三七五租約者，由實際使用 人或耕作人領取。但實際使用人或耕作人非土地所有權人 時，應於徵收公告時一併通知土地所有權人。」為土地或 土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第9條第1 項第2款所明定。本件系爭土地為原告甲○○1人所有，惟 公告期間原告等2人共同提出異議，復根據原告等2人所提 供之契約書，被告遂以97年1月22月府地用字第097002072
1號函通知原告等2人實地複估會勘在案，因原告等2人搶 種矮仙丹花有土地徵收條例第5條第1項第4款規定「農作 改良物之種類或數量與正常種植情形不相當」之情形，故 不予補償。
（九）至原告請求被告應就系爭土地上所種植之矮仙丹花作成補 償735,075元之處分乙節。按行政訴訟法第8條第1項所定 之一般給付訴訟，其財產上之給付須經行政機關核定（行 政處分）始能給付者，若尚未經行政機關依實體法規定作 成行政處分加以確定，則於提起此財產給付訴訟前，應先 提起課以義務訴訟，請求行政法院判令行政機關作成該確 定財產上請求權之行政處分（臺中高等行政法院94年度訴 字第121號判決參照）。準此，得提起一般給付之訴者， 應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返 還。又土地徵收補償應以法有明定者為限，且地價及其他 補償費之給予，係土地徵收合法要件之一。國家實施土地 徵收而未給予地價補償者，其法效為何，學說見解固非一 致，然參酌司法院釋字第110號解釋：「二、需用土地人 不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交 主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋， 其徵收土地核准案固應從此失其效力。‧‧‧。」意旨以 觀，似不採請求權發生說，土地徵收只能基於有利於公共 事業之公益需要，始得由國家依法定程序為之，從而人民 對政府並無徵收補償之公法上請求權，則其對於補償費部 分，亦不生公法上之給付請求權，僅能於對補償金額不服 時，提起訴訟。故本件給付補償費乙節，其請求為無理由 而不應准許，併此敘明等語，資為抗辯。並聲明求為判決 駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有內政部96年9月19日臺內地 字第0960141776號函、被告96年11月1日府地用字第0960238 138號公告、原告96年11月19日陳情書、被告97年7月11日府 地用字第0970154675號函、臺南縣地價及標準地價評議委員 會97年第2次會議紀錄及被告97年12月2日府地用字第097027 5743號函等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭 點為被告以原告在系爭土地上有搶種矮仙丹花之行為，違反 系爭土地從來之使用，乃依土地徵收條例第5條第1項第4款 規定，以97年12月2日府地用字第0970275743號函否准原告 請求核發補償費，是否合法？經查：
（一）按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收，但有下列情 形之一者，不在此限：．．．四、農作改良物之種類或數 量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」「第1項
第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由 該管直轄市或縣(市)主管機關通知其所有權人或使用人限 期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄 市或縣(市)主管機關會同有關機關逕行除去。」為土地徵 收條例第5條第1項第4款及第3項所明定。而上開條文之立 法理由為「在政府擬徵收土地上故意搶建、搶植，甚或搶 栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之 興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵 收補償，由所有權人或使用人自行拆除或遷移。」是以被 徵收土地之地上物若有故意搶植致所植種類或數量與正常 種植情形不相當者，自不應予以補償，以免妨礙公共事業 之興辦。
（二）次按「工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業、土 地所有權人及興辦工業人得依工業區設置方針，勘選一定 地區內土地，擬具可行性規劃報告及依環境影響評估法應 提送之書件，層送中央工業主管機關轉請中央區域計畫或 都市計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，並經經 濟部核定編定為工業區，交當地直轄市或縣（市）政府於 一定期間公告；逾期未公告者，得由中央工業主管機關逕 為公告。」「經選定之工業區，位於都市計畫範圍內，須 變更都市計畫配合者，得限期依都市計畫法規定程序變更 。」促進產業升級條例第23條第2項及第4項定有明文。查 ，被告因南部科學園區之開發建設，帶動光電、半導體產 業南移效應及設廠需求，為解決南部科學園區磁吸效應的 廠商設廠需求，並規劃成立「永康汽車零組件專業區」， 被告乃著手利用現永康工業區週邊農地推動「臺南縣永康 科技工業區開發計畫」，為辦理該計畫區開發計畫，乃依 據上開促進產業升級條例第23條相關規定，擬具可行性規 劃報告及依環境影響評估法應提送之書件，層送中央工業 主管機關轉請中央區域計畫或都市計畫主管機關及中央環 境保護主管機關同意，申請編定為工業區，並依都市計畫 法之規定，配合辦理都市計畫變更作業；被告為委外辦理 上開「臺南縣永康科技工業區開發編定」可行性規劃、環 境影響評估及都市計畫變更，遂於93年12月14日公告招標 ，該招標文件中之「臺南縣永康科技工業區開發編定委託 技術服務評選須知」就該工業區計畫範圍即載明：「本工 業區位於永康工業區東側，許縣溪以西，南臨臺20省道（ 中山北路），北近臺1省道。基地西北側以王行路（南141 縣道，路寬約18.5公尺）為界，與現有永康工業區相鄰。 ．．．」並附有計畫範圍圖為憑，嗣於94年1月18日決標
，由中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）以1,90 0萬元得標，雙方並於同年月31日簽訂臺南縣永康科技工 業區開發編定委託技術服務契約等情，此有被告93年12月 14日府採發字第0930243238號招標公告、臺南縣永康科技 工業區開發編定委託技術服務評選須知、計畫範圍圖、決 標公告及上開委託技術服務契約書等影本附本院98年度訴 字第383號地上物徵收補償事件卷足稽，復經本院調取上 開案卷閱明屬實。綜上可知，被告於93年12月14日辦理公 告招標「臺南縣永康科技工業區開發編定委託技術服務」 時，即已對外公開該工業區之範圍。又上開臺南縣永康科 技工業區開發案，乃是基於特定產業設廠之現實需求所擬 定之計畫案，核與都市計畫法第26條第1項規定之都市計 畫定期通盤檢討案，係依據都市發展情況，並參考人民建 議所作必要之變更，其通盤檢討案之性質較不具時效性， 明顯不同。故本件臺南縣永康科技工業區開發計畫案於通 過環境影響評估及都市計畫變更程序後，為因應特定產業 設廠之現實需求，必即進行徵收程序，乃可預期。（三）又查，被告與中興公司於94年1月31日簽訂「臺南縣永康 科技工業區開發編定委託技術服務契約」後，旋於同年2 月24日召開「永康科技工業區」開發計畫初步構想說明會
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