臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四號
原 告 甲○○
訴訟代理人 蔡瑞麟 律師
被 告 內政部
代 表 人 余政憲部長）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院九十年十二月五日台九十訴字第０六二
九五八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、原告所有坐落桃園市○路段一七八八地號土地（下稱系爭土地），位於桃園市 ○市○○路段，現為省道台一線，民國（下同）五十一年間由公共工程局（台 灣省住宅都市發展局前身）施工，當時曾經原告開立「土地同意使用承諾書」 予桃園市公所，由桃園市公所辦理取得，其用地該公所當期並未辦理徵收補償 。
Ｂ、嗣於七十七年間，縱貫公路依都市計畫寬度二十公尺拓寬完成，並改名為省道 台一線，原告主張同一時段興闢之同段一七八二之七地號土地，已經台灣省政 府核准徵收，辦理補償，而系爭土地，僅因其地目為道，交通部工程局第一工 程處以政府財源不寬裕為由，將系爭土地排除在該次應徵收範圍之外，不予辦 理徵收補償，為此原告於八十九年間向本院提起給付訴訟，請求交通部工程局 第一工程處徵收系爭土地，並應給付原告徵收補償款。 Ｃ、案經本院作成八十九年十月二十七日八十九年度訴字第八八號判決駁回原告之 訴。原告復於九十年三月十四日向被告具書請求徵收系爭土地，惟被告認為該 土地係屬交通部或其所屬機關辦理省道台一線道路取得權責範圍，依土地徵收 條例，應以交通部或其所屬機關為需用土地人，踐行法定程序並擬具土地計畫 書圖向被告申請徵收，被告始得受理並為准駁之處分，乃以九十年三月二十一 日台（九十）內地字第九００五四八二號移文單移送交通部處理，並副知原告 。
Ｄ、原告認為上開移文單屬於行政處分而侵害其公法上權利，乃向行政院提起訴願 請求撤銷，並主張該移文單如非屬拒絕之行政處分，該院應命被告於相當期間 內為徵收之處分。案經行政院作成九十年十二月五日台九十訴字第０六二九五 八號訴願決定書，決定「訴願不受理」，原告不服，乃向本院提起行政訴訟。二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、被告應就原告所有坐落桃園市○路段一七八八地號土地做成徵收處分。 ３、訴訟費用由被告負擔。
Ｂ、被告部分：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、原訴願決定認定被告移文單非屬行政處分係屬違法： ａ、內政部移文單副知原告，係屬消極行政處分： Ⅰ、依行政院九十年十一月五日台九十訴字第○六二九五八號決定書，內政 部九十年三月二十一日台（九十）內地字第九○○五四八二號移文單移 送交通部辦理，並非對訴願人暨原告之請求有所准駁，而直接發生法律 效果，其以副本抄送訴願人即原告，僅屬意思通知，自非行政處分云云 。然查司法院釋字四二三號解釋謂：「行政機關行使公權力，就特定具 體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，不因其用語、 形式以及是否有後續行為或記載聲明不服之文字而有異。若行政機關以 通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效 力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政 處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」，依此，行政 機關對外所為表示是否為行政處分以其表示之內容，是否以直接對人民 權利義務或法律上利益產生影響為斷。
Ⅱ、次查，依上開解釋之意旨，行政機關所為之行政行為，是否為行政處分 ，不應拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意。今被告 之移文單，移由交通部辦理，交通部為執行被告之移文單，又將該案移 由所屬公路局第一區工程處辦理，依該處九十年四月十四（九○）一工 用字第○○九六○五六號函說明四，「．．．本局擬採逐年編列預算逐 步解決方式，陳報中央筆措財源中，容俟經費籌妥專案後，即憑辦理徵 收補償事宜。」等語，考其形式，雖屬行政機關間內部意見之表示，而 該機關之意見表示，乃被告作成准駁處分之參考，今被告之移文單雖未 對原告之請求作成准駁之處分，對外似無發生法律效果，但在實質上屬 駁回原告之申請，應屬消極的行政處分。
ｂ、內政部未於受理申請之日起二個月內為准駁處分，係屬擬制之行政處分： Ⅰ、退萬步言，依土地徵收條例第十三條規定：「申請徵收土地或土地改良 物，應由需用土地人擬具徵收計畫書圖等相關資料，送由核准徵收機關 核准，‧‧‧」，故土地徵收係屬多階段處分。 Ⅱ、內政部移文交由交通部辦理，係屬該行政機關與其他行政機關間內部所 為職務上之意見交換與表示，被告仍是最後階段行為之作成者，惟原告 於九十年三月十四日向被告為請求作成土地徵收之處分，按中央或地方 機關於法定期間應作為而不作為，係屬擬制之行政處分，被告自受理原 告申請之案件，依訴願法第二條第二項規定，須於二個月為准駁，但被 告並未在上開期間為准駁之處分，僅將原告之申請以移文方式，移請他 行政機關表示意見，嗣後業經交通部公路局第一區工程處表示意見並函
知原告，然被告仍應於該機關表示意見後，在上開期間內為准駁之處分 ，詎料被告並未在上開期間內為准駁之處分，致使原告之權益受損，故 縱內政部之移文單僅為意思通知之性質，被告未於法定期間為准駁之處 分係屬擬制行政處分無誤。
２、原處分機關並未依台灣省政府訴願決定書重為適法處分： ａ、查系爭案件之初，原告所有系爭之土地，位於桃園市○市○○路段，五十 一年間由公共工程局施工（前台灣省住宅都市發展局），未辦理補償，嗣 七十七年間，縱貫公路依都市計畫寬度二十公尺拓寬完成，並改名為省道 台一線，原告於八十三年間向需用地機關交通部公路局申請徵收，該局以 「因政府財源不寬裕，對已依計畫寬度興闢使用之既成道路，不列入本次 徵收取得範圍。」拒絕其申請，原告對上開處分依法提起訴願。 ｂ、前台灣省政府八十四年二月二十日八十四府訴依字第一四四九七七號 訴願決定書決定：「‧‧‧原處分機關既基於交通事業之需拓寬道路，而 對於道路範圍內之私有土地又不辦理徵收補償，似難再以地方財政困難推 卸責任。‧‧‧是本件原處分自有未合，應予撤銷，由原處分機關另為適 法之處分，以資妥適。」然原處分機關並未依該意旨重為適法處分，而仍 堅持己見，繼續駁回原告之申請，致使原告權益受損甚鉅，原告依法提起 行政訴訟以資救濟。
３、原告先前已依交通部為被告提起行政訴訟，以被告不適格遭駁回： ａ、依本院八十九年十月十二日八十九年度訴字第八八號行政訴訟判決：「前 台灣省交通處公路局即現交通部公路局僅為系爭土地之需用土地人，依土 地徵收條例規定，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地 圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關內政部核准 徵收系爭土地，其本身並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵 收處分，係屬被告當事人不適格。」據此，原告於九十年三月十四日請求 內政部作成系爭土地徵收之行政處分，但內政部卻以移文方式請交通部妥 為處理，致使本案懸宕未決。
ｂ、今原告依本院前揭決意旨，對系爭土地徵收核准機關內政部即被告提起訴 願，然被告又將本案以移文方式移由交通部辦理，對之提訴願亦遭駁回， 對交通部訴訟屬當事人不適格，對內政部申請又以移文單應付，如此反覆 來回行政機關之間，人民將何以適從。
４、系爭土地係既成道路，需用土地人無須擬具徵收土地計畫書圖： ａ、系爭土地自五十一年間既由公共工程局（前台灣省住宅都市發展局）施工 ，由桃園市公所辦理取得，但未辦理補償，嗣七十七年間，縱貫公路依都 市計畫寬度二十公尺拓寬完成，並改名為省道台一線，故係屬既成道路， 然其既屬既成道路且已在使用中，並隸屬交通部公路局第一區工處，考其 事實，需用土地人既現使用人對該系爭土地即有需求，何須需用土地人擬 具徵收土地計畫圖申請書，而向被告申請准駁？ ｂ、又內政部要求交通部提出徵收計畫書圖，然系爭土地已有既成道路，交通 部如何可能自提徵收計畫書圖？
５、依司法院釋字第四○○號，既成道路成立公用地役關係應予以補償： ａ、依釋字第四○○號「‧‧‧既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者 ，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財 產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經 費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源 逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅 因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償， 顯與平等原則相違。‧‧‧」。
ｂ、又查行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函 附會商結論所載，行政機關係將「政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道 路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者」，列為第一 階段政府辨理取得私有既成道路；經查本件系爭土地係屬政府曾拓寬之路 且登記為「道」地目，核屬政府列為第一階段辦理取得之私有既道路，惟 被告卻未依法行政亦罔顧釋字第四○○號之解釋意旨，迄今未辦理系爭土 地之徵收補償，影響原告權益甚鉅。
Ｂ、被告部分：
１、按行政處分，依行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項規定， 係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發 生法律效果之單方行政行為。又人民依訴願法第二條第一項規定，因中央或 地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其 權利或利益者，固得提起訴願，惟若非人民可依法申請之案件，自不得提起 訴願。
２、本件原告申請徵收系爭土地，因該土地係屬交通部或其所屬機關辦理省道台 一線道路取得權責範圍，依土地徵收條例第十三條「申請徵收土地或土地改 良物，應由需用土地人擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物 清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，‧‧‧。」之規定，應以 交通部或所屬機關為需用土地人，踐行法定程序並擬具徵收土地計畫書圖申 請徵收，被告始得受理並為准駁處分，被告以台（九十）內地字第九００五 四八二號移文單移送交通部辦理，並非對原告之請求有所准駁，而直接發生 法律效果，其以副本抄送原告，僅屬意思通知性質，自非行政處分。 ３、又依土地徵收條例，除第八條規定徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整 ，致不能為相當之使用，賦予土地所有權人得就該殘餘部分申請一併徵收之 權利外，別無土地所有權人得因公共事業申請徵收其土地或土地改良物之規 定，原告九十年三月十四日申請徵收其土地，亦難謂係依法申請之案件，行 政院台九十訴字第０六二九五八號訴願不受理之決定，依法有據。 理 由
壹、程序部分：
一、本件原告於九十一年一月二日起訴時，被告機關代表人（部長）為張博雅，嗣 因張博雅於九十一年二月一日離職，由余政憲繼任，依法有代表被告進行訴訟 行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、本件原告於九十年三月十四日以其所有系爭土地，位於桃園市○市○○路段， 現為省道台一線，屬既成道路，已具公用地役關係，惟尚未經徵收，但同一時 間興闢之同段一七八八之七地號土地，卻已經徵收為由，依土地徵收條例規定 ，以及司法院釋字四○○號解釋意旨，申請被告應就系爭土地作成徵收處分。 然被告除於九十年三月二十一日以台（九十）內地字第九００五四八二號移文 單將該申請案移由交通部處理外，於法定期間內應作為而不作為。原告乃以被 告係土地徵收之主管機關怠為徵收處分，向行政院提起課予義務之訴願，惟該 院不查原訴願意旨，未思及被告移文單之簽發在法律評價上即等同於消極之不 作為，僅以該移文單非行政處分為由，從程序上決定「訴願不受理」。原告仍 不服，復向本院提起行政訴訟法第五條第二項之課予義務訴訟，依法並無不合 ，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以具有權利保護必要為前提，具備權利 保護必要者，其訴始有值得保護之利益存在。因而原告之訴依其所訴之事實， 係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，其起訴為無理由，應以判決駁回之 。又提起行政訴訟法第五條之課以義務訴訟，係以人民因中央或地方機關對其 依法申請之案件，於法令所定期間內，應作為而不作為或予以駁回，認為其權 利或法律上利益受有損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民就該案 件依公法法規規定，對國家享有公法上請求權而言；倘人民並無公法上之請求 權者，行政機關對其申請案件縱怠為行為，亦難謂人民有任何權益受損而言。 二、查系爭土地係原告所有，位於桃園市○市○○路段，現為省道台一線，屬現供 公眾通行之既成道路，已具公用地役關係，尚未經徵收等事實，為兩造所不爭 執，並有地籍謄本、以及交通部公路局第一區工程處九十年四月十日（九○） 一工用字第九○○六○五六號函各一紙附卷可稽，自堪信為真實。雖原告起訴 主張略以：同一時期興闢之同段一七八八之七地號土地已經徵收，衡諸司法院 釋字四○○號解釋所揭櫫平等原則之精神，被告有徵收系爭土地之義務，原告 依平等原則亦有徵收請求權等語。而被告則以：釋字四○○號解釋僅係立法指 針，原告應無徵收請求權，本件非屬依法申請案件置辯。是本件所應審究者， 厥為：依平等原則可否導出人民之主觀公權利，以及人民對國家是否享有徵收 請求權等情。
三、茲查，憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦 即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法 律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定 ，此觀司法院釋字二一一、四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃 在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關 不得將其事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等 原則僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導 出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從 而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，人 民之主觀公權利是否受損仍須依其他公法法規判斷之。至於平等權雖屬主觀公
權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他 基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反 平等原則而侵害平等權時，使發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問 題。
四、次查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經 由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字四二五號解釋參照）。因而，土地徵收 只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。 準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判字第 十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條）， 並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第四○○號解 釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上 之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之 私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋 庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律 』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所 制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧ ‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明 期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家 立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。 五、綜上所述，本件原告對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則 原告徒執依據平等原則應有徵收請求權為依據，請求判命被告應徵收系爭土地 ，自屬欠缺權利保護要件。訴願決定雖非依此意旨，然其結果並無二致，仍應 予維持。原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十一 日 臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光 法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十一 日 書記官 林麗美