臺北高等行政法院判決
98年度訴字第 00504號
98年11月12日辯論終結
原 告 甲○○等175人（
共 同
訴訟代理人 詹順貴律師
謝庭恩律師
翁國彥律師
被 告 新竹縣政府
代 表 人 辰○○（縣長）住同
訴訟代理人 潘正芬律師
陳修君律師
巳○○
上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
被告應命新竹縣環境保護局就其「新竹縣湖口垃圾轉運站興建計畫」（含聯外道路）依環境影響評估法第5 條規定實施環境影響評估及停止實施開發行為。
被告應給付原告新台幣陸萬元。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件被告所屬環境保護局（開發單位）前為新竹 縣廢棄物清理設施之設置向被告提出「新竹縣湖口垃圾轉運 站興建計畫」申請於坐落新竹縣湖口鄉○○段500 地號土地 之山坡地（嗣該地另分割出500-3 地號土地）開發興建垃圾 轉運設施獲准。嗣原告以開發行為依「開發行為實施環境影 響評估細目及範圍認定標準」（下稱環評細目及範圍認定標 準）第28條第1 項第6 款第1 目及同條項第1 款第4 目規定 ，其開發範圍超過1 公頃，應實施環境影響評估，惟其未依 法實施環境影響評估即逕行開發，於民國（下同）97年12月 12日（收文日期）依環境影響評估法第23條第8 項前段規定 以書面告知被告應依環境影響評估法第5 條、第7 條第1 項 、第22條規命開發單位實施環境影響評估及停止開發行為， 被告逾60日未依法執行，原告遂依環境影響評估法第23條第 8 項後段、第9 項規定提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張下列各情，並聲明：㈠被告應命其所屬環境保 護局對其「新竹縣湖口垃圾轉運站興建計畫」（含聯外道路 ）之開發行為應依環境影響評估法第5 條規定，進行環境影 響評估，並依同法第22條之規定，命新竹縣政府環境保護局
停止實施開發行為。㈡被告應給付原告等新台幣（下同）6 萬元。
（一）按「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主 管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行 之具體內容，以書面告知主管機關（第八項）。主管機關 於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或 公益團體得以該主管機關為被告，對其感於執行職務之行 為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行（第九項 ）。」環境影響評估法23條第8 、9 項定有明文。原告等 3 百餘人係居住於新竹縣湖口鄉，將因係爭垃圾轉運站之 設置而受有損害，此觀行政院環保署製作之「開發行為環 境影響評估作業準則」說明書附件六開發行為環境品質現 況調查表所示之開發行為應調查（即影響所及）之範圍自 明，臚列如下：
１、⑴有關空氣品質：①點源：計畫場址一處以上，週圍地區 二處以上。②線源：沿線兩側各500 公尺範圍內之代表點 及沿線 10公里一站以上。⑵惡臭：①至少場址處。②場 址附近住宅區及相關敏感區。⑶土壤：場址處附近及其周 界1 公里內適當位置各一點，線形開發範圍沿線兩側各50 0 公尺範圍內之代表點。⑷廢棄物：①場址處。②鄰近鄉 鎮、市區或清除處理範圍。③以工程地點為中心，半徑十 五公里之範圍。⑸環境衛生：與場址相鄰之村裡和進出口 處半徑1.5 公里範圍內之村裡。⑹水文：①地表水：計畫 場址所在之集水區範圍。②地下水：開發範圍半徑5 公里 內可顯示水位及流向處。③伏流水：開發範圍半徑5 公里 範圍內可顯示水位及流向處。
２、原告等平日活動、居住，甚至賴以維生之範圍，皆環繞於 系爭垃圾轉運站附近（甚至有距離100 公尺近之村民）， 又遑論前揭1 公里、1.5 公里等之範圍。而系爭圾垃轉運 行經之路線，亦必然經過原告等所居住之鳳凰村，亦經過 原告之住處，是以，系爭垃圾轉運場之設置，對於原告等 所處環境之空氣、土壤及水質等等，有立竿見影之影響， 且其影響不可謂不大，故原告等自為本件興建垃圾轉運場 之受害人。而原告等人業已於97年12月11日依環境影響評 估法第23條第8 、9 項之規定，向被告送交公民告知書在 案，至今已屆滿前揭條文60日之期間，被告仍未依法命為 進行環境影響評估及停工原告自得依法提起行政訴訟。（二）本件公民訴訟係依環境影響評估法第23條第9 項提起，無 須踐行訴願程序：
１、依環境影響評估法第23條第8 項規定：「開發單位違反本
法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時， 受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體理由，以書面 告知主管機關。」原告已於97年12月12日以公民告知之方 式通知被告應依環境影響評估法規定，命其所屬之環保局 停工，並為環境影響評估，然被告卻疏未執行。 ２、依環境影響評估法第23條規定：「主管機關於書面告知送 達之日起六十日內，仍未依法執行者，人民或公益團體得 以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向 行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」按環境影響評估 法第23條於92年1 月8 日修正，其立法理由係為配合各種 環保法律均訂有公民訴訟條款之體例，增列第8 項至第11 項。詳言之，空氣污染防制法第81條、水污染防治法第72 條、海洋污染防治法第59條、廢棄物清理法第72條與土壤 及地下水污染整治法第49條均有公民訴訟之規定，其立法 本意不僅僅在貫徹公益，更在賦予受到環境污染之受害人 民有直接提起行政訴訟救濟之管道，為貫徹此一立法意旨 ，自應從寬認定「受害人民」之意義，否則，前揭條文有 關公民訴訟之規定，將淪於「為德不卒」之憾。承上，原 告既係依環境影響評估法第23條提起公民訴訟，原告自無 庸踐行訴願程序，得直接向行政法院起起行政訴訟，甚明 。
（三）本件原告等確為環境影響評估法第23條第9 項得提起公民 告知訴訟之「人民」：按行政訴訟第4 條第1 項所規定之 「人民」，並不以行政處分之相對人為限，如系爭處分對 相對人以外具有利害關係之第三人產生一定之法律效果（ 學理上稱為「第三人效力之行政處分」），干涉或侵害第 三人之權利或法律上利益者，亦應開放救濟。而關於法律 上利害關係人之認定標準，目前係採「保護規範理論」以 為認定，亦即符合此一範圍之第三人，對於涉及第三人效 力之行政處分，即具備提起行政訴訟之當事人適格，本件 原告所提雖非撤銷訴訟，然係依環境影響評估法第23條第 8 項及第9 項之特別規定所提，為行政訴訟法第2 條所稱 「法律別有規定」之行政訴訟類型，自亦應有前揭理論之 適用，茲說明如下：
１、就法條解釋，依環境基本法及其他環保法規之體系解釋， 更足證明原告得依環境影響評估法第23條第9項之規定提 起公民訴訟：
⑴依環境基本法第34條：「各級政府疏於執行時，人民或公 益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起 訴訟。」並未將提起公民訴訟之資格限縮於「受害人民」
。
⑵次依環境影響評估法第23條第9 項規定「主管機書面告知 送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得 以該主管機關為被告，對怠於執行職務之行為，直接向行 政法院提起訴訟，請求判令其執行。」依法條文義解釋， 立法者就後者對於提起公民告知訴訟原告之資格，顯然並 未限縮需「受害」之人民。
⑶復依空氣污染防制法第81條、水污染防治法第72條、海洋 污染防治法第59條、廢棄物清理法第72條與土壤及地下水 污染整治法第49條有關公民訴訟之規定，雖均規定須以「 受害人民」之資格始得提起公民訴訟，然觀其意旨，係在 於空氣、水及海洋等污染對民眾有直接及立即之影響，因 此規範須以「受害人民」始得提起公民訴訟。本件所涉係 開發單位有應進行環境影響評估而未為之違法，而開發行 為未進行環境影響評估尚非立即對民眾身體健康產生危害 ，因此環境影響評估法第23條未將公民訴訟提起之主體限 縮於「受害人民」，而放寬為「人民」均得提起。 ⑷又對照同法第8 項之規定：「開發單位違反本法或依本法 授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或 公益團體得具明疏於執行之具體理由，以書面告知主管機 關。」依法條之體系解釋，更足認第9 項之「人民」又不 如第8 項規定之「受害人民」嚴格，故被告以原告非「受 害人民」為由，主張原告無訴訟權能云云，顯不足採。 ２、就實務見解而言：
⑴按行政訴訟程序所保障之權利，係指所有法秩序為值得保 護並得以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張之權 利，即轉換為保護原告利益為目的之保護規範存否的問題 。在非處分相對人提起撤銷之訴時，以「保護規範理論」 作為界定第三人範圍之基準意義尤其深刻，而保護規範理 論之內涵向有兩說，有偏重歷史上之立法意旨解釋法規範 ，詳言之，必須該法規範至少同時包含保護該第三人之權 利或法律利益之目的，始得認為「保護規範」（參最高行 政法院89年度裁字第731 號裁定）；另有著重於探求法規 範之客觀目的，如「就法律之整體結構、適用對象、所欲 產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有 保障特定人之意旨時」，即得認該法規屬「保護規範」（ 司法院釋字第469 號解釋理由書參照）。而「前揭新舊兩 種『保護規範理論』並非互斥，而係具有互為補充關係， 蓋依立法目的解釋（歷史解釋方法）不足認定為保護規範 時，於法律無明文限制時，即得依客觀解釋方法，探求系
爭規範是否有保護特定人之意旨，並應就規範結構、規範 範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止 、環境權之保護、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響 等，予以斟酌，應更有助於保障人民之實體權利以及提供 人民有效的權利救濟途逕」此有高雄高等行政法院92年度 訴更字第35號判決可資參照。
⑵最高行政法院98年度判字第475 號及98年度判字第708 號 對新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程之環境影響評 估案件之判決，亦肯認人民依環境影響評估法應具有程序 參與權：「查環境影響評估之目的，既係『為預防及減輕 開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目』 ，而依據環境影響評估法之規定，對環境有不良影響之虞 之開發行為，必須由開發單位檢具環境影響說明書交由主 管機關審查，…惟系爭審查結論卻令本案停留在僅由主管 機關形式審查之第一階段環『說』，而不使其進入第二階 段有主管機關、目的事業主管機關以外其他有關機關、團 體、學者、專家及居民代表參與的實環境影響『評估』程 序，是否能達到前開『預防及減輕開發行為對環境造成不 良影響』之行政目的顯有疑問。…」
⑶前揭高雄高等行政法院92年訴更字第35號判決更明白指出 ：「環境影響評估法第八條所稱對環境有重大影響，依同 法施行細則第十九條之界定，其中不乏屬於影響個人生命 、身體、財產權益者，例如對當地眾多居民之遷移、權益 或少數民族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有 顯著不利影響之情形，則開發行為是否於環境有重大影響 而應進行第二階段環境影響評估，自不能不考慮當地居民 生命權、身體權或財產權益受影響之實際情況。再者，環 境影響評估法將開發行為所在地之居民，列為程序進行之 必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、 參與現場勘查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理 當地居民意見之義務（環境影響評估法第九條、第十條、 第十一條第十二款、第十二條參照）。自此以觀，環境影 響評估法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民 權益之用意。」
⑷而高雄高等法院96年度訴更一字第19號就台南縣東山廢棄 物處理場之判決更認為：「環境影響評估制度並非只是一 種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用（李建良先 生著『環境行政程序的法制與實務』，月旦法學雜誌2004 年1月，第104期，第61頁參照）。因此，由新保護規範理 論觀之，環境影響評估法第8 條之規定，應有保障開發行
為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益，不因開發 行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保 護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬『保護規範 』。從而，行政機關依環境影響評估法第7 條規定通過環 評審查，而未依環評法第8 條規定進入第二階段環境影響 評估，即剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關 權利，則居民權益有受侵害之可能，自有提起行政爭訟之 訴訟權能。」
⑸另按高雄高等行政法院96年訴更二字第32號判決謂：「足 見環境影響評估法兼有透過程序權利之賦予，以保障當地 居民權益之用意…」、「環境影響評估法第7 條及第8 條 之規定，具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行 為所在地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而 遭受不利影響之規範意旨，而非純粹以保護抽象之環境利 益（公共利益）為目的，應屬『保護規範』。」、「是當 地居民如主張被告上開審查結論有損害及權利或法律上利 益之可能，而提起撤銷訴訟，其即具有訴訟權能，而非單 純之民眾訴訟……」。
３、就學說見解言：
⑴黃錦堂教授於「環境法上之當事人適格－高雄高等行政法 院95年度訴字第1061號判決評論」一文書說明：「我國環 境影響評估之審查並非程序性機制而已，而是進一步具有 實質規範當事人間權利義務的性質；其有關規定整體而言 已經超越抽象之環境利益之保障，而進一步保護居民之生 命身體健康財產。國內學界乃普遍認為環境影響評估法之 環評決定係具有保護人民權利或法律上利益的性質。行政 法院也採行之，例如高雄高等行政法院94年度訴字第1020 號、台北高等行政法院96年度訴字第1117號判決（有關中 部科學園區第三期發展區（后里基地- 七星農場部分）開 發計畫之環境影響評估審查結論的撤銷案），…」。 ⑵學者李建良亦認為環境影響評估程序有保障個人權利為目 的之意涵：環境影響評估的開發行為，其中不乏屬於影響 個人生命、身體、財產權益，且環境影響評估法將開發行 為所在地之當地居民，列為程序進行的必要成員，賦予其 對開發行為表示意見、參與現場勘查與公聽會之程序權利 ，並課予開發單位處理當地居民意見之義務，環境影響評 估法兼有透過程序權之賦予、保障當地居民權益之用意。 ⑶另前大法官吳庚認為：「原告之主張應到達何種程度，學 理上有所謂主張說與可能說之別，主張說謂從原告提出之 聲明中已斷然主張，其訴請撤銷之行政處分違法並損害原
告權利；可能說謂原告所提出之事實中，顯示其訴請撤銷 之行政處分有違法並損害原告利之可能。從字面言，主張 說只須審酌其有無明確作此主張，而不問其理由成立與否 ，而可能說所課予原告之主張義務大於主張說，但實際上 兩者並無甚大差別。蓋縱然採可能說就原告所提出之事實 是否存在，仍應由行政法院作實體審查，以判斷其起訴有 無理由，與主張說無異；…德國以往實務上較傾向可能說 ，由於其法律（即行政法院法第42條第2 項）之用語為： 『除法律另有規定外，起訴之許可，限於原告須有效表示 其權利因行政處分之作成或拒絕而受損害』，近年學者及 判例亦有採主張說者。我國無論現行法或舊法均稱『為損 害其權利』，而非『有效表示』，解釋上自應採主張說較 為適當。實務上所表示之見解：『按人民提起行政訴訟須 以行政機關之違法行政處分直接損害其權利為前提，若根 本上無權利可言，自不得循行政訴訟程序為何請求』，但 『不服再訴願決定，主張其權利被侵害而提起行政訴訟， 自應予以受理，合先說明』[ 最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）81年判字第1279號判決] 與主張說 也符合若節。故原告只須『主張』其權利或法律上利益受 損即可，實際是否受損尚非所問，…」，依此見解，可能 說與主觀說本質上並無太大差別，我國實務係採「主張說 」。按本件原告既係主張因係爭垃圾轉運場及其聯外道路 之興建對原告之健康影響甚鉅，而係爭垃圾轉運場確依「 開發行為環境影響評估作業準則」說明書附件六開發行為 環境品質現況調查表，係開發行為應行調查之事項（即影 響範圍所及）之範圍，自應認原告應具備本件行政訴訟起 訴之適格，至為灼然。
⑷按本件原告均居住在系爭垃圾轉運場附近，此有戶籍謄本 、村里長證明書及通訊錄可證，若本件新竹縣政府環保局 依法為環境影響評估，則依環境影響評估法第8 條至第12 條，開發單位（即被告新竹縣政府環保局）及主管機關（ 即被告新竹縣政府）分別應為下列行為：①開發單位應將 環境影響說明書陳列或揭示於適當場所，並於陳列或揭示 期滿後，舉行公開說明會。②主管機關應於公開說明會後 邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及 居民代表界定評估範疇，確認有無可行之替代方案。③開 發單位應參酌相關機關、學專家及當地居民之意見，編製 環境影響評估報告書，向目的事業主管機關提出。④目的 事業主管機關收到評估書初稱後三十日內，會同主管機關 、環評委員、其他有關機關、學者專家及當地居民，進行
現場勘察並舉行公聽會等等，因此，若被告新竹縣政府未 命其環保局進行環境影響評估，則原告（即當地居民）之 程序參與權顯然遭到剝奪，復參前揭實務見解可知，環評 法第8 條之規定寓有保障開發行為所在地當地居民生命權 、身體權、財產權益之意，自非純粹以保護抽象之環境利 益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」無疑。是以原 告程序參與權既被剝奪，且環境影響評估法又屬保護規範 理論適用之射程內，原告等就本件自有提起訴訟之權能， 亦即具備原告之適格，甚明。
４、環境訴訟對原告適格採取較開放之態度，為目前國際潮流 ，不論係美國或日本，均採此態度：
⑴按美國聯邦最高法院向來採取寬鬆之審查標準，如1923年 之Frothingham v. Mellon （262 U.S. 477）案與1970年 之Association of Data Processing Service Organizat ion v. Camp （397 U.S. 150）案，均採取寬鬆之審查標 準，僅需具備事實上之損害即可，甚至承認「代理適格」 ，允許以保護公眾利益之名，請求司法審查。不僅是最高 法院，第九上訴巡迴法院亦採取寬鬆之立場，於Idaho Co nservation League v. Mumma（956 F.2d 1508 ，9th Ci r. 1992 ）一案中，聯邦農業部森林局決定不將愛達華州 Panhandle 森林地中43塊無道路通過之林地依荒野法（Wi lderness Act）指定為荒野地，Idaho Conservation Lea gue 等環保團體起訴，主張此環境影響評估不適當，第九 巡迴上訴法院採取寬鬆的方式解讀適格性要求，認為不適 當的環評報告可能導致環境影響被忽略之損害，而原告等 對於此損害具有地理上之關連性，具有訴訟上之適格。蓋 未進行環評或環評有瑕疵，將無法產生完整的資訊，相關 單位、團體或是個人無法進入程序，無法在程序中進行有 意義的對話與互動。
⑵次按，不僅美國採取寬鬆之標準，日本亦承認周遭居民可 提起撤銷訴訟以維權益。日本最高法院平成17年12月7 日 （民國94年）宣判之「小田急高架化訴訟」一案中，該判 決要旨第1 項即認為都市計畫事業周邊之住民，具有原告 適格。日本最高法院復於裁判要旨記載：因事業實施所生 之噪音及振動等而對於其健康或生活環境有遭受顯著侵害 之虞者，具有訴訟原告適格。
⑶據上，承認居民提起行政訴訟為國際間之潮流，環境利益 究竟純為公益或純為私益，實難以嚴格區分，對於行政機 關或企業之違法開發，提出制止或監督所提的行政訴訟， 既是維護公益也是保護私益，原告既係環境影響評估法所
保障之人，自當有權利請求法院對違法之行政行為予以監 督。
（四）至原告質疑有關本件廢棄物轉運量是否逾「開發行為應實 施環境影響評估細目及範圍認定標準」第28條第1 項第6 款第2 目之標準，並未經原告公民告知乙節，按環境影響 評估法第23條第9 項有關公民告知之規定，並未限制提起 公民告知訴訟之人民，其所持理由必以公民告知所示為限 ，否則提起公民告知訴訟後，若發現開發單位另有應為環 境評估而未為之違法，豈有不得追加理由之理？此豈為環 境影響評估法「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響 」之初衷？又退步言，縱依被告所述，不得再提出公民告 知所無之理由，然原告甲○○亦曾以本件廢棄物轉運量逾 認定標準而應進行環境影響評估，向被告提出公民告知， 故本件原告自得以廢棄物轉運量逾「認定標準」為由，主 張被告應進行環境影響評估甚明。
（五）被告所屬之環境保護局（下稱環保局）於新竹縣湖口鄉○ ○段第500 地號面積為7.9012公頃之土地設置「新竹縣湖 口垃圾轉運站興建計畫」。依「認定標準」第28條第1 項 第6 款第1 目、第1 款第4 目之規定，開發超過一公頃者 ，應實施環境影響評估，依此，被告自應實施環境影響評 估：
１、按本件系爭垃圾轉運站及聯外道路興建之位址坐落於新竹 縣湖口鄉○○段500 地號（於97年2 月29日始分割為500 及500-1 地號，），其面積為7.9012公頃，且縱以分割後 之500 地號為準，其面積亦為3 公頃，早已逾認定標準所 規範1 公頃之標準，復參該地號之土地使用類別係「特定 目的事業用地」，甚至於98年1 月13日始分割出來之500- 3 地號，其謄本上亦記載「限依其廢棄物清除處理計畫作 為垃圾轉運使用」等語，足資證明系爭土地全部皆以系爭 垃圾轉運站為用途，足徵被告所屬之環境保護局對本案之 開發自應進行環境影響評估。
２、此外，系爭開發既名為垃圾轉運站興建計畫，則其垃圾之 放置、轉運及其他例如污水處理等附加設施之設置地點， 絕非僅限於「轉運站本身」，對此，監察院亦以98年10月 8 日（98）院台業貳字第09801117645 號函去文被告提出 質疑：「（一）旨揭垃圾轉運設施『實際使用面積』與開 發行為應實施環影響評估細目及範圍認定標準之『開發面 積』有無不同？（二）據新竹縣環保局所送該垃圾轉運設 施之土地籍圖謄本及工程細部設計圖所示，除基地面積0. 6 26175 公頃外，尚有其他使用部分，該部分面積是否亦
應列入開發行為實施環境影響評估細目及範圍認定標準規 範之『開發面積』為計算？（三）該垃圾轉運設施申請開 發之總面積為若干？應否實施環境影響評估？」等語，益 徵本件系爭垃圾轉運站之興建計畫面積應以土地謄本記載 為準，而系爭土地面積早已逾「認定標準」規定之一公頃 ，應進行環境影響評估甚明。
３、另新竹縣湖口鄉公所（下稱湖口鄉公所）98年9 月30日湖 所建字第0980012735號函復本院系爭聯外道路之施工平面 圖及地籍圖所示：由湖口鄉公所提出新竹縣環境保護局有 關「新竹縣湖口垃圾轉運場水土保持計畫書」之申請範圍 （第二次變更）圖所示，其申請範圍明顯包含系爭聯外道 路，復依被告環保局於97年1 月25日就系爭「新竹縣湖口 垃圾運站採購及興建工程規劃設計施工統包一項」招標案 所為之系爭垃圾轉運場規劃設計，其垃圾轉運場及聯外道 路係一併納入規劃、劃設，足徵本件圾垃轉運場及其聯外 道路根本屬同一之開發行為。另佐以湖口鄉公所於原告甲 ○○曾另行對其提起行政訴訟之答辯狀（後經原告甲○○ 撤回），其亦自承系爭聯外道路係坐落於湖口鄉○○段50 0 地號土地內，再者，依系爭聯外道路興建之告示牌所示 ，其工程名稱為：「新竹縣『垃圾轉運設施』規劃場址之 聯外道路工程」，試問，若聯外道路與系爭轉運場係不同 之開發行為，何需標明聯外道路對於系爭轉運場之附屬性 ？益徵轉運場及聯外道路係同一開發行為，更足徵被告事 後分割前揭地號土地之行為，係在規避系爭「認定標準」 之適用。
（六）縱認應以實際申請開發面積為準，系爭垃圾轉運站與聯外 道路之興建，依前揭環評細目及範圍認定標準第33條，應 合併以整體面積審視並進行環境影響評估：
１、按環評細目及範圍認定標準第33條：「開發行為之開發基 地，同時位於本標準所列各種開發區位時，應以較嚴格之 細目及範圍認定之，並以申請開發之整體面積進行環境影 響評估。」。
２、次按，行政院環保署環署95年4 月27日環署綜字第095003 1824號函：「本案涉及國家公園遊憩區興建與旅館興建兩 種開發行為，二者設施及活動範圍不可分割，面積應合併 計算。因此，依『開發行為應實施環境影響評估細目及範 圍認定標準』第31條13款規定，應以整體開發面積實施環 境影響評估。」及91年4 月15日綜字第0910024604號函所 示：「…開發單位申請許可開發行為，其開發基地分別座 落不同開發區位，應將不同區位面積合併計算，並以較嚴
格之細目及範圍認定應否實施環境影響評估。」可資參照 ，可知，不論是否係同一開發行為，若涉及兩種以上之開 發基地，則應以較嚴格之細目及範圍，認定是否應實施環 境影響評估。被告辯稱「其係規範同一開發行為基地同時 座落於不同開發區位」云云，自不足採。本件垃圾轉運場 之面積為0.7430公頃，後者經被告自承聯外道路面積為0. 420 公頃（長280 公尺×15公尺=4200 平方公尺=0.420公 頃），兩者合計逾1 公頃，不論是否係同一開發行為，兩 者之面積均應合併計算，因此，本件被告應依認定標準第 28條第1 項第1 款第4 目「位於山坡地，申請開發面積一 公頃以上者」之規定，於設置系爭圾垃轉運站及其聯外道 路前，先進行環境影響評估。
３、復依被告96年8 月所提之「新竹縣湖口垃圾轉運設施興建 計畫書（修正版）」第13頁、第14頁，其「垃圾轉運設施 設置用地籍圖」及「垃圾轉運設施廠區配置圖」，均包含 聯外道路且均設置於新竹縣湖口鄉500 地號土地，更足佐 證系爭垃圾轉運場及其聯外道路根本是屬於同一開發行為 ，而應一體適用「認定標準」第28條第1 項第1 款第4 目 之規定。
４、被告雖辯稱本件垃圾轉運站開發面積僅0.626175公頃云云 ，然依「新竹縣湖口垃圾轉運基地水土保持計畫」制定之 日期為97年4 月27日，其上明確載明「使用面積」為0.74 30公頃，其附圖2-1 更載明「本基地座落於新竹縣湖口鄉 ○○段500 地號內申請使用面積為0.7430公頃」，被告環 保局亦自承本件開發面積為0.7430公頃。而被告所謂開發 面積0.626175公頃，係被告遭受原告激烈抗爭後之97年12 月11日，「第二度」從前揭波羅段500 地號再行分割，其 分割之時間點係本件開發行為之後，自不得再以事後分割 地號之面積，魚目混珠為先前申請開發行為之面積！此外 ，前揭0.626175公頃再加上被告主張之聯外道路之0.31 5 公頃，面積「恰巧」為0.941175公頃，未達「認定標準」 第28條第1 項第1 款第4 目規定一公頃之標準，不須進行 環境影響評估，被告環保局此一分割土地之行為，根本是 「此地無銀三百兩」之脫法行為。不論如何，被告既已於 原證十自承系爭聯外道路為0.420 公頃，則不論被告主張 之實際開發面積為0.626175公頃或0.7430公頃，兩者相加 均已逾一公頃，而應進行環境影響評估，至為灼然。 ５、此外，依湖口鄉公所98年9 月30日湖所建字第0980012735 號函復本院，所附之聯外道路施工平面圖及地籍圖所示， 系爭500 地號之土地，從未存有正式之聯外道路，顯然系
爭聯外道路係配合系爭垃圾轉運站所興建，而兩者係屬同 一開發行為，應依「認定標準」第33條合併計算，並進行 環境影響評估甚明。
６、另被告對原告所提之「杉原海水浴場BOT 案」及「天祥遊 憩區BOT 案」，辯稱「皆係遊樂區複合觀光飯店之開發行 為…僅係個案規範，…況本案尚經中央主管機關確認毋須 辦理環境影響評估」云云，惟天祥遊憩區BOT 案係涉及「 國家公園遊憩區」與「旅館興建」兩種開發行為；而杉原 海水浴場案係開發單位以分割土地為不同開發行為作為手 段，藉以規避環境影響評估之適例，與被告於本件之作為 不謀而合，惟被告以「僅係個案規範」之理由置辯，更顯 被告對此等顯而易見之問題無法具體答辯。更何況，依被 告「本案尚經中央主管機關確認毋須辦理環境影響評估」 之邏輯，豈有行政機關違法行為若經上級機關肯認即無違 法之理？而法院原本就是依憲法五權分立之架構事後審查 行政權之行使是否適法，若依被告之主張，國家何需設置 法院。
７、原告矧引與本件事實雷同之另案高雄高等行政法院96年度 訴字第647號台東縣美麗灣渡假村一案供本院卓參： ⑴該件事實為：台東縣政府與德安開發股份有限公司新成立 之美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美麗灣公司）於93年 12月14日簽訂興建暨營運BOT 契約。台東縣政府依契約規 定以設定地上權方式交付卑南鄉○路○段346 、346-2 地 號兩筆土地予美麗灣公司，共5.9956公頃，因此本件BOT 開發案之開發總面積共5.9956公頃。嗣台東縣政府以94年 3 月28日府旅企字第0940015147號函同意美麗灣公司辦理 土地合併及分割作業，分割後之土地為卑南鄉○路○段34 6 、346-4 地號，前者面積5 公頃、後者為0.9969公頃， 總面積仍為5.9969公頃。後美麗灣公司提出後者即面積0. 9969公之卑南鄉○路○段346-4 地號，申請興建一般旅館 建築執照及水土保持計畫，經臺東縣政府審查，以未達前 揭「認定標準」第31條第1 項第13款第5 目規定以1 公頃 為下限規定為由，認定免實施環境影響評估。本件台東縣 政府為求BOT 業績，罔顧環境影響評估法規定，協助美麗 灣公司規避環評，先行發給地號346-4 地號（即0.9969公 頃）之開發許可，嗣後再補送其餘約5 公頃基地之環境影 響說明書供環境影響評估委員會審查，更無視於廢棄物清 理法相關規定，將營建廢土任意棄置海灘，造成美麗原始 沙灘之生態浩劫。
⑵台東縣政府與美麗灣公司共謀規避環評一事，經台灣環境
保護聯盟提起公民告知後，向高雄高等行政法院提起公民 訴訟，該院並作成96年度訴字第647 號判決，判決理由略 為：「參加人再94年10月7 日向被告申請在上開合併分割 後之346-4 地號土地興建飯店，... 雖然其開發基地，同 時位於行為時開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認 定標準所列之開發區位，依該標準第33條規定自應以較嚴 格之細目及範圍認定之，並以申請開發之整體面積進行環 境影響評估；則本件參加入申請開發之整體面積既為上開 土地全部面積59,956平方公尺，而非僅是旅館之建築基地 而已，…而中央主管機關環保署96年7 月9 日環署綜字第 0960049484號函亦認：『美麗灣渡假村新建工程』旅館設 施，屬台東縣政府辦理『杉原海水浴場經營投資執行計畫 書』內容，位於山坡地，其目的事業主管機關為台東縣政 府，整體開發面積約5.9 公頃，應實施環境影響評估。亦 採相同見解。…至於將應實施環境影響評之開發土地面積 ，以土地分割方式，分割成每筆小於1 公頃，分別開發， 或以分期施工之方式，以每次施工面積小於1 公頃之方式 開發，因其申請開發之整體面積不變，故不論係以上開何 種方式開發，對該開發案應否實施環境影響評估均不生影 響。否則開發單位若得以土地分割或以分期施工之方式，
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