有線廣播電視法
臺北高等行政法院(行政),訴字,98年度,1470號
TPBA,98,訴,1470,20091123,1

臺北高等行政法院判決
　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度訴字第1470號
　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年11月12日辯論終結
原　　　告　緯來電視網股份有限公司
　　　　　　　　　　　　　　登
　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　營
代　表　人　甲○(董事長)
原　　　告　乙○
共　　　同
訴訟代理人　黃子恬律師
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　丙○(主任委員)
訴訟代理人　戊○○
　　　　　　己○○
　　　　　　丁○○
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員
會中華民國98年5月1日通傳訴決字第09700233310號、通傳訴決
字第09700233340號、通傳訴決字第09700233370號、通傳訴決字
第09700233380號及通傳訴決字第09700276520號訴願決定，提起
行政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣訴外人大屯有線電視股份有限公司、西海岸有線電視股份 有限公司、北港有線電視股份有限公司及佳聯有線電視股份 有限公司等4家公司之營運計畫「頻道之規劃及其類型」變 更，乃依有線廣播電視法第26條第1項規定，於民國（下同 ）97年4月15日分別向被告申請許可，經被告所屬之有線廣 播電視審議委員會及被告第130次分組委員會議決議通過， 被告遂分別以97年6月2日通傳營字第09741034890號、通傳 營字第09741035070號、通傳營字第09741034990號及通傳營 字第09741035030號函許可上開4家公司營運計畫變更。原告 就被告許可上開4家公司營運計畫變更之處分不服，提起訴 願，經被告決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。二、原告主張略以：
㈠、本件合於共同訴訟之規定：
原告分別為被告就有線電視系統經營者申請頻道變動之營運



計畫變更許可處分之利害關係人，前依訴願法第1條第1項、 第3條第1項及第18條等規定提起訴願，就原處分及訴願決定 均有利害關係，且系爭訴訟標的之權利、義務或法律上利益 ，於事實上或法律上有同一或同種類之原因，是得依行政訴 訟法第37條第1項第3款及第24條規定，為本件共同訴訟人， 一同起訴。
㈡、被告自任訴願機關所為之訴願決定，業已牴觸訴願法所定訴 願管轄之規定：
⑴、依訴願法第4條第7款、第8款及第5條之規定，不服行政機關 所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定 之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理 訴願之機關。
⑵、次按中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關， 指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外， 不受其他機關指揮監督之合議制機關。而同法第2條第1項規 定除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定外 ，同法適用於行政院及其所屬各級機關。故前揭中央行政機 關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院， 而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關 。查被告雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關，但其既 非國防組織，亦非檢察機關組織，則被告自屬於同法第2條 第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關，其層級即相當 於部會等之二級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其 他法律無特別規定時，依訴願法第4條第7款及第5條之規定 ，自應向行政院提起訴願，始為適法。
⑶、人民不服被告作成之行政處分提起訴願時，因被告組織法及 其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而被告係行政院所屬 之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願 法第4條第7款規定，由行政院管轄之，亦經最高行政法院97 年12月份第3次庭長法官聯席會議決議闡述在案。故被告既 非中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，其 竟違反訴願法第58條等規定，於收受原告訴願書時，先行重 新自我審查後，既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分， 即應依該法條第3項規定，儘速附具答辯書，並將必要之關 係文件，送於訴願管轄機關行政院，卻逕自為訴願決定，業 已牴觸訴願法第4條第7款等訴願管轄規定而有程序上之嚴重 瑕疵。是被告所為之本件訴願決定不合法，至為灼然。㈢、原告乃原處分之法律上利害關係人，縱認被告所為之訴願決 定為合法，其決定不受理本件訴願，仍屬違法：⑴、依有線廣播電視法第22條第2項第5款規定，「頻道之規劃及



其類型」為系統經營者營運計畫應載明事項之一，如有變更 ，即應依同法第26條、同法施行細則、「頻道規劃與管理原 則」及「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」等，於1個 月前檢附文件向被告提出變更申請。依前法規主管機關行政 院新聞局「有線電視頻道規劃與管理原則」（93年12月13日 新廣五字第0930627306號令訂定發布）規定：「依有線廣播 電視法第22條第2項第5款規定『頻道之規劃及其類型』為系 統經營者營運計畫應載明之事項，依同法第26條第1項前段 規定『…營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中 央主管機關為變更之申請…』。因此，系統經營者依本原則 進行頻道調整以及日後相關之頻道異動，皆屬營運計畫變更 ，應依下列規定申請…。」次依行政院新聞局「有線廣播電 視系統經營者營運計畫評鑑須知」（94年6月3日新廣五字第 0940623110Z號令修正）所定評鑑項目包含：「第5章頻道簽 約換約情形：請詳細說明最近三年與各衛星頻道商換約情形 ，並請說明是否曾發生換約糾紛、延遲換約或發生斷訊之情 事。（檢附最近三年之節目表佐證）」是應認營運計畫變更 之審查或評鑑，其法規範之整體結構及所欲產生之規範效果 ，顯有保障上游頻道業者之意旨，頻道業者應得具有法律上 利害關係之利害關係人地位。復依被告訂頒「處理有線電視 頻道規劃變更參考指標」（95年12月28日通傳營字第095051 48360號函下達）：「訂定本參考指標，作為本會審查有線 廣播電視系統經營者（以下簡稱系統經營者）變更營運計畫 『頻道之規劃及其類型』（以下簡稱變更頻道）申請案件之 參考。本會於審查申請案時，將總體考量系統經營者與頻道 業者間之商業交易及市場地位等因素，對於多系統經營者（ Multi-system Operator，以下簡稱MSO）及具有垂直整合優 勢之MSO所屬系統經營者提出之變更頻道申請案，本會將採 取比對獨立系統經營者更審慎之態度處理。本參考指標適用 於處理民國96年以後至有線電視數位化普及前之類比變更頻 道申請案。…系統經營者變更頻道時，應提出完整變更理由 及客觀證據資料，…本會審查系統經營者變更頻道申請案件 時，除要求申請案之內容，如必載、廣告專用頻道及同一關 係企業頻道比例等應符合有線廣播電視法相關規定外，並將 審酌下列各項參考指標：一、維護消費者權益：…二、健全 產業秩序：（一）變更頻道是否有益於效能競爭。（二）變 更頻道是否有利產業健全發展。（三）新頻道未能客觀證明 優於被取代之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送。（四 ）變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可。 」更足證本件所適用之相關法規規範目的及所欲產生之規範



效果，包含對產業上游之頻道供應業者及下游之消費者正當 權益之保障。遑論有線廣播電視法第42條第2項規定：「非 經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道。」及同 法第57條規定：「有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他人 權利者，應經合法授權，始得播送。」依本法所為之各項裁 量處分，自應一併審酌本法上開保護他人正當權利之規定， 始屬合於目的之適法裁量。
⑵、原告緯來公司係屬原處分許可調動之系爭頻道供應業者，原 告乙○則係原處分許可調動之系爭頻道收視戶，亦為原處分 相對人之有線電視訂戶即消費者，依司法院釋字第469號解 釋、最高行政法院93年度判字第1641號判決及高雄高等行政 法院96年度訴字第823號裁定等意旨所接櫫之「保護規範理 論」，就上開法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範 效果及社會發展因素等綜合判斷，具有法律上之利害關係。 尤其，被告「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」業將已 將頻道業者及收視戶之權益以明文列為審查之參考指標，原 告具有上開法令所肯認值得保護之價值（有線廣播電視法所 保護之頻道業者權益、消費者視聽權利或利益），得依法提 起訴願及行政訴訟，殆無疑義。
⑶、遑論當事人之訴願權能，依改制前行政法院69年判字第234 號判例：「按人民對中央或地方機關之行政處分，祇須認為 違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第1條規定 ，即得提起訴願、再訴願，至是否確有損害其權利或利益乃 體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、再訴願。」 亦即乃採取「主張說」，認為訴願人僅須主張行政處分違法 或不當，致損害其權利或利益者，訴願人即享有訴願權能。 詎被告之訴願決定仍無視於前開原處分作業審查所應遵循之 參考指標等法令，遽認定原告非法律上之利害關係人，不受 理訴願，誠有適用法律之重大違誤。
㈣、原處分遽行許可原處分相對人片面將全國收視排名前50名前 段之「緯來電影台」下架，有違被告自訂之「維護消費者權 益」及「健全產業秩序」等參考指標：
⑴、依「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」規定：「本會審 查系統經營者變更頻道申請案件時，…並將審酌下列各項參 考指標：一、維護消費者權益：（一）變更頻道是否依頻道 節目屬性區隔規劃，並尊重消費者收視習慣，將收視滿意度 較高之頻道置於第78頻道之前。…（三）替換之頻道節目品 質是否相當或高於原頻道。二、健全產業秩序：（一）變更 頻道是否有益於效能競爭。（二）變更頻道是否有利產業健 全發展。（三）新頻道未能客觀證明優於被取代之原頻道時



，是否考量暫置後段頻道播送。（四）變更頻道是否有新增 之頻道未取得本會頻道執照或許可。」又，上開所稱「收視 滿意度較高之頻道」，參酌「有線廣播電視系統經營者營運 計畫評鑑制度須知」之「頻道規劃及頻道安排滿意度」項下 ，係指「最受歡迎50個頻道（不包含必載之節目總表、公用 、無線、客語、原住民語頻道，亦不包含廣告專用頻道）」 ，且應由申請之系統經營者提出該最受歡迎之50個頻道引自 何處之調查報告，並說明該「最受歡迎之50個頻道是否均安 排於第4頻道至第78頻道之間播送」可稽。
⑵、原告之「緯來電影台」頻道自81年起開播，內容涵蓋國片、 港片、韓片、日片等國內外優質影片、商業影片及知名得獎 影片，乃全國第1個全天候之國片專業頻道，自製能力強， 片源豐富，擁有1,200部以上之國片片庫資源，市場觀眾之 忠誠度極高，業已獲得眾多收視觀眾之積極肯定，屬於享有 全國高知名度之熱門頻道（頻道介紹）。再依國內普遍認係 最具公信力之AGB Nielsen Media Research電視收視調查顯 示，「緯來電影台」之受歡迎度乃居於最受歡迎50個頻道排 名之前段頻道，復依被告最近期委託前政治大學新聞學系丙 ○教授（現為被告之代表人）所作「95年有線電視收視行為 及滿意度調查研究報告書」，乃受訪民眾「最常收看的商業 頻道排行」之全國第13名。準此，原處分相對人率爾將該普 獲全國一般觀眾歡迎之頻道其下架，其理由為何？其替代頻 道為何？是否已提出完整客觀證據並周全考慮：「尊重消費 者收視習慣，將收視滿意度較高之頻道置於第78頻道之前」 、「替換之頻道節目品質是否相當或高於原頻道」、「變更 頻道是否有利產業健全發展」、「新頻道未能客觀證明優於 被取代之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送」等因素？ 被告是否就原處分相對人所提出之說明及客觀證據，依法審 認並為合目的性之裁量？殊難理解，原處分內亦未說明任何 理由。
㈤、原處分有認事用法之違誤：
⑴、依前揭被告「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」之規定 ，系統經營者申請變更頻道應檢送文件，包含「一、變更頻 道之總說明：詳細敘明各變更頻道之名稱、變動情形、變更 理由及規劃理念。二、年度基本頻道費率核准之頻道表。三 、最近一次經本會變更許可之頻道及本次變更之頻道內容對 照表。四、年度內歷次及本次頻道變更異動率累計統計表。 五、變更後之頻道規劃及使用情形表。六、變更頻道對消費 者權益、產業秩序、多元文化及弱勢族群傳播權益之整體影 響評估報告。」藉此由被告審查其是否符合參考指標，以「



將總體考量系統經營者與頻道業者間之商業交易及市場地位 等因素」，衡量包含「維護消費者權益」（變更頻道是否依 頻道節目屬性區隔規劃，並尊重消費者收視習慣，將收視滿 意度較高之頻道置於第78頻道之前、替換之頻道節目品質是 否相當或高於原頻道等）及「健全產業秩序」（包含：變更 頻道是否有益於效能競爭、新頻道未能客觀證明優於被取代 之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送、變更頻道是否有 新增之頻道未取得本會頻道執照或許可等）項目，且明文規 定系統經營者變更頻道申請案，應提出完整變更理由及客觀 證據資料。因此，當原處分相對人申請資料內容有所不實或 錯誤，被告竟以該錯誤資料進行審查，復未要求相對人改正 、補正或補充說明，原處分之作成基礎即有嚴重瑕疵之違法 或不當。
⑵、各原處分相對人「頻道之規劃及其類型」申請內容不實，不 符參考指標之規定，分陳如下：
①、原處分相對人佳聯有線電視股份有限公司本件申請營運計畫 變更事項之「頻道規劃及其類型」變更申請書及附件一「變 更頻道總說明（含變更理由）」，載明其申請內容，相對人 佳聯有線電視股份有限公司將「緯來電影台」下架之變更理 由係「以相同屬性節目替代之」。但查相對人所增加之頻道 ，即「64冠軍」、「75E娛樂」、「104佛衛」、「105法界 」、「106華藏」、「107生命」等頻道，前二者均係「綜合 頻道」，後四者則均係「宗教頻道」，實無任一頻道係「電 影頻道」屬性之頻道。是以，相對人佳聯有線電視股份有限 公司將緯來電影台下架之申請理由，顯有登載不實，被告竟 未察覺，或已察覺卻未命其改正、補正或補充說明，即率爾 認定該變更符合參考指標之規定而遽行核准，顯屬違法。②、原處分相對人西海岸有線電視股份有限公司申請營運計畫變 更事項之「頻道規劃及其類型」變更申請書及附件一「變更 頻道總說明（含變更理由）」，載明其申請內容，相對人西 海岸有線電視股份有限公司將「緯來電影台」（相對人尚誤 載為「緯來『育』影台」）下架之變更理由係「以相同屬性 節目替代之」。但查相對人西海岸有線電視股份有限公司所 增加之頻道，即「64冠軍」、「75E娛樂」、「104佛衛」、 「105法界」、「106華藏」、「1 07生命」等頻道，前二者 均係「綜合頻道」，後四者則均係「宗教頻道」，實無任一 頻道係「電影頻道」屬性之頻道。是以，相對人將緯來電影 台下架之申請理由，顯有登載不實，被告竟未察覺，或已察 覺卻未命其改正、補正或補充說明，即率爾認定該變更符合 參考指標之規定而遽行核准，顯屬違法。




③、原處分相對人大屯有線電視股份有限公司申請營運計畫變更 事項之「頻道規劃及其類型」變更申請書及附件一「變更頻 道總說明（含變更理由）」，載明其申請內容，相對人大屯 有線電視股份有限公司將「緯來電影台」下架之變更理由係 「為保持區塊完整性，故調整之」。但查，相對人所謂調整 後之頻道，卻係將屬於「非」電影頻道屬性之「緯來育樂台 」放入其「電影區塊」（即61至64頻位）。是以，相對人大 屯有線電視股份有限公司將「緯來電影台」下架之申請理由 ，反而將造成電影區塊中出現「非」電影頻道，與其聲請所 提出之理由正好完全相反，顯有登載不實，被告竟未察覺而 遭其矇混，或已察覺卻未命其改正、補正或補充說明，即率 爾認定該變更符合參考指標之規定而遽行核准，顯屬違法。④、原處分相對人北港有線電視股份有限公司申請營運計畫變更 事項之「頻道規劃及其類型」變更申請書及附件一「變更頻 道總說明（含變更理由）」，載明其申請內容，相對人北港 有線電視股份有限公司將「緯來電影台」下架之變更理由係 「以相同屬性節目替代之」，但查，相對人北港有線電視股 份有限公司所增加之頻道，即「64冠軍」、「75E娛樂」、 「104佛衛」、「105法界」、「106華藏」、「107生命」等 頻道，前二者均係「綜合頻道」，後四者則均係「宗教頻道 」，實無任一頻道係「電影頻道」屬性之頻道。是以，相對 人北港有線電視股份有限公司將緯來電影台下架之申請理由 ，顯有登載不實，被告竟未察覺，或已察覺卻未命其改正、 補正或補充說明，即率爾認定該變更符合參考指標之規定而 遽行核准，顯屬違法。
⑤、以上4相對人之申請書內「附件6」，即參考指標所要求之申 請必要文件－「變更頻道對消費者權益、產業秩序、多元文 化及多勢族群傳播權益之整體影響評估報告說明」，竟均記 載：「本公司此次頻道規劃編排，各類型頻道皆依照『處理 有線電視頻道規劃變更參考指標』規定編排，年度頻道依照 節目屬性區隔規劃並尊重消費者之收視習慣，將多數收視滿 意度較高之頻道置於第78頻道前，…新增之頻道節目品質必 高於原來的頻道節目，…本次頻道編排在與各相關單位協商 後，確有助於產業之和諧發展及消費者權益之維護。…綜上 所述，此次本公司之頻道編排皆依照貴會之規定所編排」等 語，4原處分相對人此頁申請資料內容完全相同、毫無二致 ，且其內容概係復述參考指標之規定，實未依參考指標之明 文要求，提出「完整變更理由及客觀證據資料」，而概係搪 塞敷衍之詞。然被告竟依此審查，置有對外效力之行政法規 （即參考指標）於不顧，違反依法行政原則，且裁量怠惰，



莫此為甚。遑論相對人所稱「將多數收視滿意度較高之頻道 置於第78頻道前」（不符事實且毫無比較依據）、「新增之 頻道節目品質必高於原來的頻道節目」（偽稱「頻道屬性」 在前，則又能如何比較，且悉無說明比較之情形）、「本次 頻道編排在與各相關單位協商後，確有助於產業之和諧發展 及消費者權益之維護」（相對人於申請前、甚至頻道下架前 ，均未曾知會原告；原告乃遲至相對人取得原處分許可後， 始自當地系統之跑馬燈字幕得悉「緯來電影台」遭下架）。 準此，4相對人將上開不實陳述內容，任意作弄敷衍被告， 被告卻未依參考指標進行審查把關之責，益證原處分之違法 不當。
⑥、被告所定前揭「參考指標」明定：「同時副知該管直轄市、 縣（市）政府，如有意見者，得於申請案副本送達後7日內 提出書面意見」。經查，被告原處分卷內之臺中縣政府97年 4月21日府新行字第0970109084號覆函被告，指明「請依國 家通訊傳播委員會訂定之『處理有線電視頻道規劃變更參考 指標』辦理應為最小變動；且在做頻道規劃時，應依收視戶 滿意度調查及社會公益整體考量，提供最受歡迎前50個頻道 並將收視滿意度較高之頻道置於第78頻道之前為原則」等語 。又查，被告原處分卷內之南投縣政府97年4月21日府行廣 字第09700795410號函覆：「本府意見，詳如說明項，建請 貴會採納，以維護消費者權益。說明：將CH63緯來電影台、 …等頻道減少，…本府以為與『處理有線電視頻道規劃變更 參考指標』規定：『變更頻道…依頻道節目屬性區隔規劃… 』不符；因CH61至CH69此為電影頻道區塊，將綜合節目類型 置放在此區塊，勢將影響消費者收視習慣與不便，而冠軍電 視台所播放節目內容，遠不及成豐電視台所播放品質，最近 常有民眾抱怨反應。…本次中投所申請97年營運計畫『頻道 規劃及其類型』變更事項案中，有關『鄉○○道』、『地方 采風』及『民俗才藝』等頻道共7台，該公司均以上述頻道 名稱向貴會申請營運，實際上渠等頻道已全頻出租給海豚台 消遙世界、大心、信吉、信大、阿錡俱樂部、東興俱樂部及 桐瑛頻道等公司經營，以致造成頻道名稱與向貴會申報不相 符合，不但民眾有所質疑亦造成本府管理上之困擾，建請貴 會一併予以審查規範，以維消費者權益。仰望貴會為頻道節 目異動申請之主管機關，建請能基於維護消費者權益考量， 將本府以上所反應意見納入議程討論並惠予採納，以維護收 視戶權益」在卷可稽。足徵地方政府新聞處等承辦人業已根 據當地收視民眾長期投訴反應，而盡其注意義務逐一指明本 件申請不符合參考指標之處，並請求被告「建請能基於維護



消費者權益考量」予以採納。但被告卻充耳不聞，對違反自 訂且有對外效力之參考指標各點應審查之處均視而不見。此 毋寧係原告已提出附於訴願卷之地方主管機關對各收視戶投 訴陳情意見僅能答覆「請逕向國家通訊傳播委員會詢問」等 地方收視戶權益長期遭受漠視、法令管制失靈之無奈現況肇 因。足徵被告未依參考指標規定審查相對人之申請，業已影 響公益至鉅，原處分之違法不當，誠屬明確。
⑦、另依前揭被告「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」規定 ：「本會於審查申請案時，將總體考量系統經營者與頻道業 者間之商業交易及市場地位等因素，對於多系統經營者（MS O）及具有垂直整合優勢之MSO所屬系統經營者提出之變更頻 道申請案，本會將採取比對獨立系統經營者更審慎之態度處 理。…系統經營者變更頻道時，應提出完整變更理由及客觀 證據資料」。經查，原處分相對人依其所設公司網站明載： 「台灣基礎開發科技股份有限公司（下稱台基科或tinp）創 立於西元2001年3月，資本額為5億元，是由一群充滿熱忱、 抱負的網路通訊技術菁英，在體驗了國外最新的雙向寬頻通 訊網路所帶來的便利及效率後，結合中部地區有志開發寬頻 網路的企業夥伴們，中投有線電視（CTTV）、大屯有線電視 （TDTV）、西海岸有線電視（WCTV）、佳聯有線電視（CLTV ）、北港有線電視（PKTV）…等經營理念相同之系統台業者 ，為開創有線電視的更多元附加價值，而合資成立的一家網 路服務供應商（ISP）公司，地理區域則涵蓋中部地區台中 縣、南投縣、雲林縣三大縣市」（見原處分相對人公司網頁 ）。換言之，其等係透過台灣基礎開發科技股份有限公司（ 即業界通稱之「台基網」）而與該經營區及鄰近經營區內之 其他有線電視系統經營者，共同以其所自稱之「結合」及「 合資」等運作形態從事業務之經營。另依被告核處記錄顯示 ，上開由原處分相對人共同網站網頁所提及之各系統經營者 中，由「台灣基礎國際網路股有限公司」持股及交叉擔任董 事業務，依公司法第369條之1及第369條之3規定，認定為關 係企業，於雲林縣有超過系統經營者總家數2分之1之上之行 為，違反有線廣播電視法21條第1項第2款規定，遭主管機關 95年1月10日分別以新廣五字第0940626484號及第094062648 6號函依有線廣播電視法第68條第1項第1款規定及處理違反 有線廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款規定予以核處 ，並限期改正在案（見被告核處公告）。又，其鄰近經營區 內之臺中縣系統經營者因中華電信MOD因已由被告認定其性 質為非屬有線電視，故上開由原處分相對人公司網頁所提及 之系統經營者如西海岸、海線、大屯等3家有線系統業者亦



有超出同一行政區域系統經營者總家數2分之1之虞。以上， 足認原處分相對人屬「處理有線電視頻道規劃變更參考指標 」所稱之多系統經營者（MSO）所屬系統經營者提出之變更 頻道申請案，被告依其審查規定，理應採取更審慎之態度， 命其提出完整變更理由及客觀證據資料據以審查，始符合被 告所公告之審查程序。詎四原處分相對人將上開不實陳述內 容，任意作弄敷衍被告，被告卻未依參考指標進行審查把關 之責，益證被告作成原處分顯有違法。
㈥、基於上開事實，被告未依法行政且怠於裁量，其違法事實已 臻明確：
⑴、處分所應遵守之一般法律原則應包含：①依法行政原則，亦 即行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律 原則之拘束。」同法第161條亦規定：「有效下達之行政規 則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」②依 法裁量原則，亦即若行政機關未充分行使法律所授與之裁量 權，乃有裁量不足或裁量怠惰之違法：行政程序法第10條規 定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定裁量權範圍，並 應符合法規授權之目的」。所謂「裁量怠惰」或「裁量不足 」，則指「行政機關由於疏忽或錯誤之認識，以為並無裁量 餘地，或僅有較小之裁量餘地，或誤認有依強行規定作成行 為之義務，而未充分行使法律所授予之裁量權。行政機關得 依裁量而行動時，即同時具有裁量之義務，須就是否介入具 體案件為審查。行政機關如誤以為受法律拘束而未從事裁量 ，其決定即有裁量瑕疵，行政法院得因而廢棄原決定，並發 回行政機關另為適法之決定」（陳敏，行政法總論，西元20 04，第189-190頁）；行政法院判解亦指出：「所列各應考 慮之要素如…，均付之闕如，並無具體評價，已有裁量不足 ，…造成不平等之對待，即屬違反平等原則」（本院93年度 訴字第488、722、776號判決要旨參照）。③行政自我拘束 原則，亦即「行政規則係借助於行政實踐及平等原則，產生 行政自我約束之效力，而發生對外效力，此即為平等原則對 行政機關效力次原則之『行政自我拘束原則』，是以行政機 關頒行裁量性基準之行政規則，基於行政自我拘束原則，於 個案中自應受拘束」（最高行政法院96年度判字第993號、 第1157號、第1552號及97年度判字第309號判決要旨參照） 。
⑵、原處分係屬「裁量處分」，被告應依其訂頒之「頻道規劃與 管理原則」、「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」等行 政規則，參酌所列各項裁量基準，妥適行使裁量權，始符合 依法行政原則：




①、原處分係屬「裁量處分」，被告既怠於裁量，即有「裁量不 足」或「裁量怠惰」之違法：「促進衛星廣播電視事業之健 全發展及保障公眾視聽權益（衛廣法第1條參照）之高度公 益性。申請業者之節目規劃及其他營運計畫執行情形，自應 負起相對等之社會責任及具備最低程度之品質，尤其我國有 線電視普及率高達8成以上而深入家庭，其效果無遠弗屆， 若有違反法律或公序良俗，勢將影響深遠，故換照審查自應 同時從公共利益層面予以考量。是以，基於此一公益考量， 自應容許行政機關執行公共任務及滿足公益之需要，於遂行 衛廣法所欲追求之行政目標時，有斟酌一切與該案件有關之 重要情形，並衡量所有的正反觀點之後，基於法規所定應審 酌之事項而決定其行為之自由，以作出最適合於衛廣法所賦 予之行政任務及維護公共利益之決定。是本件…原處分機關 應有行政裁量權。…自應容許行政機關衡諸母法之規範目的 及公共利益之衡量而有裁量空間…應屬裁量處分之性質，殆 無疑義」（本院95年度訴字第1500號判決參照）。舉重以明 輕，對於衛星廣播電視業者之「營運計畫」事項審查，尚屬 「裁量處分」，則對於分區特許經營之有線廣播電視法「營 運計畫變更」，則更當屬「裁量處分」，須由被告依據其審 查基準盡其裁量義務。另查，被告即曾對訴外人富洋集團等 7家有線電視系統經營者申請營運計畫頻道變更案，以「提 升消費者整體收視環境及健全產業秩序」為由，依上開「參 考指標」之規定，決議應將某商業頻道予以調整至指定之頻 道；被告亦曾就訴外人洄瀾有線電視股份有限公司96年度第 2次申請營運計畫頻道變更討論案，指明該原告係依被告「 處理有線電視頻道規劃變更參考指標」申請頻道變更規劃案 ，經業管單位初步查核該公司所送申請文件後，將申請函（ 附件含頻道變更情形、頻道變更影響評估報告等）、研析意 見及類比變更頻道申請案檢核表提請委員會議審議，而作出 許可之決議（以上見國家通訊傳播委員會第34次、第176次 委員會議紀錄節本），足徵被告於相關行政先例中，確均有 依其訂定之行政規則進行裁量處分，然被告於本件訴願程序 中竟稱其「無權干涉」云云，是原處分具有裁量不足及裁量 怠惰之違法，堪予認定。
②、原處分已明顯違背「行政自我拘束原則」：有線廣播電視法 第22條第2項第5款規定，「頻道之規劃及其類型」為系統經 營者營運計畫應載明事項之一，如有變更，即應依同法第26 條、同法施行細則、「有線電視頻道規劃與管理原則」、「 處理有線電視頻道規劃變更參考指標」，向被告提出變更申 請，上開行政規則於被告近期（97年6月）委員會議亦再度



獲有肯認（見國家通訊傳播委員會第246次委員會議紀錄節 本）。準此，上開「有線電視頻道規劃與管理原則」及「處 理有線電視頻道規劃變更參考指標」等行政規則均經被告訂 定對外發佈或下達，依行政程序法第161條規定，該有效下 達之行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力 ，且基於行政實踐及平等原則，上開行政規則業已產生行政 自我約束之效力，而發生對外效力，被告對於該裁量性基準 之行政規則，基於行政自我拘束原則，於個案中自應受拘束 。然被告竟於訴願程序稱其「無權干涉」、「尊重」、「將 會准予變更」云云，將其所明訂之「維護消費者權益」、「 健全產業秩序」等裁量基準（如變更頻道是否有益於效能競 爭？變更頻道是否有利產業健全發展？新頻道未能客觀證明 優於被取代之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送？變更 頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可？），均 棄之不顧，益證被告有未依法行政之違法，至為灼然。㈦、據上論結，原處分之作成有違依法行政原則（行政程序法第 4條、第161條規定）、未充分行使法律所授與之裁量權，有 裁量不足或裁量怠惰之違法（行政程序法第10條規定），更 違反行政自我拘束原則，爰請撤銷訴願決定及原處分。三、被告則略以：
㈠、就原告主張依訴願法第4條第7款規定，被告不應自為訴願決 定一節：按被告訴願管轄權之法律依據，並非訴願法第5條 第2項規定，而係被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及 參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受理不 服被告未經聽證程序之行政處分：
⑴、現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告 ）未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範： 現行訴願法第4條第7款規定：「不服中央各部、會、行、處 、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定係89 年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正 規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關 外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及 （實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（被告） 。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級 行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管 轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（被告 ）所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4條有關訴願 管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告 ）未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範。⑵、現行訴願法既未針對不服被告未經聽證程序之行政處分之救



濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意 旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受 理不服被告未經聽證程序之行政處分，自無違法與不當。⒉⑶、復按中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，獨立機關係 指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外， 不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型 態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組 織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其 成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關 之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多 樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定 事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期 待。準此，獨立機關特色有三：1、由數名委員組成之合議 制行政體。2、自一般行政機關獨立，行使職權。3、職務之 行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中 央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮 監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸 司法院釋字第613號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為 依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體 系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關