臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1384號
98年10月29日辯論終結
原 告 亞郁營造有限公司
代 表 人 甲○○（董事）住同
訴訟代理人 劉祥墩 律師（兼送達代收人）
吳佩真 律師
被 告 法務部
代 表 人 乙○○（部長）住同
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中
華民國98年5 月12日院臺訴字第0980085506號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告以原告前負責人王秀玉係王再生之女，王再生自民國（ 下同）91年3月1日起擔任金門縣議會議員，為公職人員利益 衝突迴避法第2 條所定之公職人員，原告在王秀玉擔任負責 人期間為同法第3 條第4 款之公職人員關係人，不得與受王 再生監督之機關即金門縣農業試驗所（下稱金門農試所）、 金門縣金湖鎮開瑄國民小學（下稱開瑄國小）為買賣、租賃 、承攬等交易行為，竟於92年10月1 日參與金門農試所「水 泥農道新建工程」採購案之投標，並與該所訂立工程採購契 約，結算工程總價為新臺幣（下同）249,700 元；又於92年 10月7 日參與開瑄國小「開瑄國民小學改善校園道路、教室 防漏等工程」採購案之投標，並與該校訂立工程採購契約， 結算工程總價為1,460,481 元，二者金額共計1,710,181 元 ，違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，乃依同法第15 條規定，以98年1 月23日法利益罰字第0981100779號處分書 （下稱原處分）裁處原告罰鍰1,710,181 元。原告不服，提 起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠公職人員利益衝突迴避法第9條之構成要件與「法律明確 性原則」相違，並侵害人民之基本權利：
⒈憲法第15條明定生存權、工作權及財產權，為憲法保障 之人民基本權利。
⒉公職人員利益衝突迴避法第9 條及第15條規定，涉及人 民工作權及財產權，依上開憲法規定及司法院釋字第63 6 號解釋理由書及大法官協同意見書，基於法治國原則 下對人民基本權利之保護，應遵守法律明確性原則之要 求。
⒊公職人員利益衝突迴避法第1 條明示其立法目的係為「 遏阻貪污腐化及不當利益輸送」，故公務人員或關係人 是否有違反該法第9 條違法情事，應探究是否確有貪污 或不當利益輸送之情，方與立法目的及一般人民理解相 符。
⒋公職人員利益衝突迴避法既係用以「遏阻貪污腐化及不 當利益輸送」，加上另有政府採購法以為辦理政府採購 之依據，故依政府採購法辦理之買賣或承攬案件，是否 屬公職人員利益衝突迴避法所指交易行為，以及所謂受 監督之機關究為只需「形式上具有監督關係」即屬之？ 抑或「需就個案審酌有無實質上監督關係」？均有待進 一步解釋，而非一般人民所得理解及預見。
⒌故公職人員利益衝突迴避法第9 條規定與「法律明確性 原則」相違，造成人民依政府採購法辦理採購案件，卻 因無從理解及預見可能另有公職人員利益衝突迴避法適 用可能而遭罰鍰處分，已嚴重侵害人民工作權及財產權 ，核與憲法第15條規定相違。
㈡退步言之，縱使本件無違憲情事，原告亦無故意過失，原 處分應予撤銷：
⒈違反行政罰法上義務之行為非出於故意或過失者，不罰 ，行政罰法第7 條第1 項定有明文。
⒉另依法務部93年5 月4 日法政字第0930006395號函釋， 公職人員利益衝突迴避法僅以「故意」行為為處罰對象 。
⒊公職人員利益衝突迴避法雖於89年7 月12日號公布，然 因宣導效果不彰，原告不知此規定存在，且原告依政府 採購法參與投標時，亦未遭告知有違反公職人員利益衝 突迴避法或其他涉及利益衝突之可能，是故原告欠缺主 觀故意，不應處罰。
⒋況有關縣（市）政府辦理採購時，由縣（市）議員或其 關係人得標是否違法之疑義，被告係於93年11月18日始 以法政決字第0930039345號函解釋，姑不論其解釋內容 是否合理及有無過度擴張解釋，由此可見公職人員利益 衝突迴避法第9 條所謂「受其監督之機關」所指為何， 確有疑義，且本件工程所涉時間為92年10月至93年1 月
，當時上開函釋尚未作成，原告無從知悉及預見，縱使 該函事後作成，亦無從據以推論原告行為時即具備主觀 故意或過失。
⒌被告雖以司法院大法官解釋第287 號為據，主張上開函 釋生效時點應自本法施行時起算，惟此乃效力問題，核 與本案無涉，蓋原告行為時既無從知悉並預見該函釋之 作成，自無明知違法仍為之之違法故意，不因事後函釋 作成即得推論「行為時原告知悉其所為違法」。 ⒍尤有甚者，依行政院公共工程委員會97年11月11日工程 企字第09700447630 號函釋，足證該會至上開時點方認 「違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定之廠商，屬 政府採購法第50條第1 項第7 款之情形」，自非原告行 為時所得預見，故原告行為既未遭認定有違反政府採購 法行為，亦無從知悉或預見該行為「事後」遭認定違法 ，益證原告行為時確無故意或過失可言。
㈢再退步言，縱認原告主觀仍有故意或過失，本件亦應有行 政罰法第8 條但書之適用：
原告前任董事長王秀玉雖為金門縣議員王再生之女，惟王 秀玉業已出嫁，與王再生亦無共同投資之情形，自無憑藉 王再生擔任金門縣議員之身分關係，獲取任何利益之可能 及必要，且父女之血緣無法割捨，不能僅因王秀玉為王再 生之女，而認定原告有故意違反公職人員利益衝突迴避法 第9 條之行為並依同法第15條處罰，而未審酌個案情節， 系爭罰鍰處分確有過當。是故，被告對於上開有利原告之 主張應予審酌，並依行政罰法第8 條但書規定減輕或免除 處罰，方與比例原則相符。
㈣為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處 分均撤銷。
三、被告則以：
㈠公職人員利益衝突迴避法之立法精神即在避免瓜田李下及 利益輸送，此觀之該法立法當時，行政院檢送立法院審議 之草案第9 條第1 項原規定：「公職人員或其關係人，不 得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為『一定金額 以上』之買賣、租賃、承攬等交易行為」，並於立法理由 敘明：前開交易行為，恐發生利益衝突之可能，惟如全面 禁止，其範圍即過於廣泛（例如與台糖公司直接交易購買 台糖出產品），於實務上不可行且不合理，故於第1 項明 定不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為「一定 金額以上」之買賣、租賃、承攬等交易行為等語即明，惟 立法委員認台糖公司董事長若欲購買糖品，可至超商購買
之，毋庸直接與台糖公司購入，故將「一定金額以上」等 文字刪除，足見本法係道德規範極強之法律。基於前揭立 法背景，輔以由本法第3 條第4 款「文義解釋」，並未將 公職人員已出嫁之女擔任負責人、董事、監察人或經理人 之營利事業排除適用，是原告前揭主張，容有法律適用之 違誤。
㈡次按縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議 決案，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位 主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38 條、第48條第2 項分別定有明文。縣議員既依法監督縣政 府預算及施政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關，被 告93年11月16日法政決字第0930041998號函足供參照。又 行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意 ，應自法規生效之日起即有其適用，司法院釋字第287 號 解釋意旨甚明。揆諸前開說明，縣政府既係屬縣議員監督 之機關，是自本法89年7 月12日施行起，縣議員之關係人 自不得與受縣議員監督之縣政府及其所屬機關為買賣、租 賃、承攬等交易行為，而並非於被告對外發布函釋之日起 ，始成為本法適用範圍。
㈢又政府採購法與公職人員利益衝突迴避法，二者立法目的 及規範意旨截然不同，當無循政府採購法規定即得排除公 職人員利益衝突迴避法適者用可言。另政府採購法第15條 第2 項雖有機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事 項，涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共 居親屬之利益時，應行迴避之規範，惟乏違反該規定之處 罰明文，反觀公職人員利益衝突迴避法第1 條第2 項已明 定，公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定 者外，適用本法之規定，自可認公職人員利益衝突迴避法 係關於公職人利益衝突迴避之基本規範；再政府採購法就 廠商向受公職人員監督機關之採購行為，並未加以規範， 公職人員利益衝突迴避法既有違反前開迴避義務之裁罰規 定，較諸政府採購法更為嚴格，自應適用公職人員利益衝 突迴避法裁處，尚無違背法律明確性原則之虞，原告主張 其依政府採購法規定辦理，應排除公職人員利益衝突迴避 法適用云云，實不足取。
㈣又本法之責任要件，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴 避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員 利益衝突迴避法之處罰規定」本身，而法律經總統公布施 行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任 ，原告係資本額逾千萬元之公司，應有法務人員得以諮詢
，自不得以前詞卸責，且本件亦無援引行政罰法第8 條規 定減輕或免責之餘地等語，資為抗辯，並求為判決駁回原 告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按公職人員利益衝突迴避法第2 條規定：「本法所稱公職 人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。 」第3 條規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如 下：公職人員之配偶或共同生活之家屬。公職人員之 2 親等以內親屬。公職人員或其配偶信託財產之受託人 。公職人員、第1 款及第2 款所列人員擔任負責人、董 事、監察人或經理人之營利事業。」第9 條規定：「公職 人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督 之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條規定： 「違反第9 條規定者，處該交易行為金額1 倍至3 倍之罰 鍰。」又行為時公職人員財產申報法第2 條第1 項規定： 「左列公職人員應依本法申報財產：……縣（市）級以 上各級民意機關民意代表。……」
㈡查金門縣議會議員為縣級民意機關民意代表，係行為時公 職人員財產申報法第2 條第1 項所定應申報財產之公職人 員，屬公職人員利益衝突迴避法第2 條規定所稱公職人員 。而原告前負責人王秀玉，為王再生之女，王再生自91年 3 月1 日起擔任金門縣議會議員，王秀玉則於92年1 月3 日至93年9 月21日擔任原告公司負責人，有原告公司設立 及變更登記表、王再生及王秀玉戶籍資料、金門縣議會檢 送之第3 屆議員名冊在原處分卷可按，王秀玉為王再生2 親等內之親屬，於92年1 月3 日至93年9 月21日擔任原告 公司負責人期間，依公職人員利益衝突迴避法第3 條規定 ，原告公司即係公職人員王再生之關係人，依同法第9 條 規定，不得與王再生服務之機關或受王再生監督之機關為 買賣、租賃、承攬等交易行為，合先敘明。
㈢次查，原告於92年10月1 日參與金門農試所「水泥農道新 建工程」採購案並得標，與該所訂立工程採購契約，結算 工程總價為249,700 元；又於92年10月7 日參與開瑄國小 「開瑄國民小學改善校園道路、教室防漏等工程」採購案 並得標，與該校訂立工程採購契約，結算工程總價為1,46 0,481 元，二者交易金額共計1,710,181 元等情，為兩造 所不爭執，並有上開採購案開標紀錄、工程採購契約、工 程結算驗收證明等在原處分卷第29頁以下可稽，堪認屬實 。又金門農試所與開瑄國小分別為金門縣政府建設局、教 育局所屬機關、學校，有訴願卷第19頁所附之金門縣政府
組織表可考，再參以地方制度法第36條、第38條及第48條 規定，縣議會得議決縣預算、決算審核報告，縣政府對於 縣議會之決議案應予執行，縣議員並有向縣首長或單位主 管就其主管業務質詢之權，是縣議員依法既有監督縣政府 預算及施政作為之權，縣政府及其所屬機關、學校即係受 縣議員監督之機關。從而，原告當時負責人王秀玉明知其 與金門縣議員王再生具有2 親等內親屬關係，原告公司係 公職人員王再生之關係人，竟與受王再生監督之金門農試 所與開瑄國小分別為上開工程承攬之交易行為，即有違公 職人員利益突迴避法第9 條規定，被告依同法第15條規定 ，按交易金額處法定最低倍數即1 倍之罰鍰1,710,181 元 ，於法並無違誤。
㈣又公職人員利益衝突迴避法於89年7 月12日即經總統以（ 89）華總一義字第8900170290號令公布，並自公布之日起 施行，原告於92年10月間與金門農試所、開瑄國小為上開 交易行為時，該法業已施行3 年有餘，且原告為資本總額 22,500,000元之公司，規模非小，應有法律專業人士或法 務人員可供諮詢，難謂對於施行經年之公職人員利益衝突 迴避法上開相關規定毫無所知，況法律經總統公布施行後 ，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，原 告徒以其不知該法存在，主張欠缺主觀故意，不應處罰云 云，洵非可採。
㈤至被告93年11月16日法政決字第0930041998號函釋以縣政 府辦理工程招標時，由同縣議會議員或其女兒所屬廠商標 者，違反利益衝突迴避法第9 條規定；暨行政院公共工程 委員會97年11月11日工程企字第09700447 630號函釋以違 反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定之廠商，屬政府採 購法第50條第1 項第7 款之情形，機關不予開標及決標予 該廠商，經核均係上開機關各自基於主管機關之地位，依 據法律所為之解釋，依司法院釋字第287 號解釋意旨，該 等釋示自法規生效之日起即有其適用。審諸上開函釋僅在 闡明法規原意，並非創設法律，而公職人員利益衝突迴避 法於89年7 月12日即已公布施行，縣政府及其所屬機關、 學校係受縣議員監督之機關，由地方制度法之相關規定亦 可窺知，是自公職人員利益衝突迴避法於89年7 月12日公 布施行起，依該法第9 條規定，縣議員之關係人即不得與 受縣議員監督之縣政府及其所屬機關為買賣、租賃、承攬 等交易行為，並非自上開函釋示之後始不得為上開交易行 為，原告以上開函釋係在本件交易行為後作成，其無從知 悉及預見為由，主張其不具備故意或過失，尚無足取。
㈥再本件交易行為雖係原告經由依政府採購法所定程序辦理 之招標而成，惟政府採購法係為建立政府採購制度，依公 平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品 質而制訂，此觀政府採購法第1 條之規定即明，是政府採 購法旨在建立公開、公平之採購程序及制度，以使政府採 購合法、透明、有效，與公職人員利益衝突迴避法制定之 目的係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及 不當利益輸送，因而規範公職人員及其關係人不得為一定 之行為，以避免瓜田李下及不當利益輸送，二者立法目的 及規範意旨截然不同，自不因公職人員利益衝突法所禁止 之交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可阻卻其違法 性，是原告主張其係依政府採購法合法取得系爭承攬工程 ，無從理解及預見另有公職人員利益衝突迴避法適用可能 云云，亦無可採。
㈦末查，公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關 或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，公職 人員利益衝突迴避法第9 條規範明確，核無原告所指違反 法律明確性原則之情。原告主張該條規定所指「交易行為 」是否包括依政府採購法辦理之買賣或承攬，以及所謂「 受監督機關」究為形式上抑或實質上之監督關係均不明確 ，非一般人民所能理解、預見云云，當屬原告個人主觀認 知，尚非可採。另原告稱其不知、無從理解及預見公職人 員利益衝突迴避法第9 條規定云云，均屬無據，已詳述如 前，原告以此主張其有行政罰法第8 條但書規定之適用， 得減輕或免除其處罰，亦無足取。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告以原告違反公職 人員利益衝突迴避法第9 條規定，依同法第第15條規定，以 原處分裁處原告罰鍰1,710,181 元，並無違誤，訴願決定遞 予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由， 應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提之證據，經 核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 12 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 黃清光
法 官 吳慧娟
法 官 程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 11 月 16 日 書記官 張正清
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