臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1239號
98年10月22日辯論終結
原 告 義守大學
代 表 人 甲○○（校長）住同
訴訟代理人 林慶雲 律師
陳正男 律師
楊靖儀 律師
被 告 行政院原住民族委員會
代 表 人 乙○○（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華
民國98年4 月21日院臺訴字第0980084708號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人原為章仁香，訴訟中變更為乙○○，業據被 告新任代表人乙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。
二、事實概要：
被告以原告標得行政院勞工委員會職業訓練局南區職業訓練 中心「執行『93年度輔助非自願離職勞工參加數位能力研習 計畫』委託訓練工作」等18件政府採購案（下稱系爭標案， 詳如附件1 所示），於民國（下同）93年9 月1 日至95年9 月30日履約期間內，僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住 民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準（進 行情形詳如附件2 所示），乃依同條第3 項規定，以97年12 月17日原民衛字第0970054994號處分書（下稱原處分），向 原告追繳原住民就業代金共計新臺幣（下同）1,013,760 元 。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
二、本件原告主張略以：
㈠依科學技術基本法第6 條第1 項、第3 項規定及其立法精 神，原告既為財團法人，系爭標案又屬研習計畫，自應排 除政府採購法之適用。
㈡原住民族工作權保障法及其施行細則，均無針對所謂「依 政府採購法得標之廠商」之定義予以解釋，被告逕以政府
採購法第8 條關於廠商之定義，做為原住民族工作權保障 法得標廠商之定義解釋，尚顯無據。蓋政府採購法之立法 目的係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序， 提升採購效率與功能，確保採購品質，該法第8 條乃就廠 商之定義採最廣義解釋；而原住民族工作權保障法之立法 目的則係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生 活，所稱得標廠商之定義宜否亦採最廣義之解釋，而認依 政府採購法得標之政府機關、公立學校及財團法人私立學 校亦有原住民族工作權保障法第12條規定之適用，頗滋疑 義。行政院訴願委員會前曾針對與本件相同案例之國立清 華大學（行院決定書文號：院臺訴字第0960084995號）及 國立成功大學（行院決定書文號：院臺訴字第0960088524 1 號）之訴願，以上開理由為「原處分撤銷」之論據。 ㈢又本案縱有原住民族工作權保障法第12條第1 項之適用， 亦應採目的性限縮解釋，所謂「總人數」應解釋為因履行 採購案新增聘人員之總人數：
⒈原住民族工作權保障法及其施行細則，並未就同法第12 條規定之國內員工總人數計算方式有所規定，亦無得「 準用」身心障礙者權益保護法第38條或施行細則第13條 規定之明文。被告亦非「身心障礙者權益保護法」之主 管機關，自無權解釋或擴張適用該法規，原處分逕行引 用及認定，顯然違反依法行政原則。
⒉原告為私立大學，系爭標案均屬政府機關委託辦理之學 術研究計畫，與一般民間廠商得標之工程、財物或勞務 案件性質不同，何況原告提供之服務不僅非營利，且需 有專門知識技能始能勝任，而執行計畫所需人力有時僅 為個位數，被告竟按全校教職員工總數計算應僱用之原 住民人數，其在法規之適用及解釋上，顯有重大錯誤。 雖原告與政府機關簽訂之契約形式上係按政府採購法以 公開招標方式得標，惟本質上所有案件均為協助政府解 決政策上或業務上極需獲得方案之計畫，有些計畫金額 少、期限短，投標前必須列出具相關專業知識之教師及 由學生兼任之助理名單，並非事後再為徵才，因此強行 與一般民間廠商得標之工程、財物或勞務案件相同看待 ，完全未區分其中標案之性質，顯屬不合理，並造成追 繳代金超過採購案金額之情形，且以可用員額極少及金 額不多之計畫案，竟要求以全校總人數計算應僱用之原 住民人數，亦違反比例原則及實質平等原則。
⒊系爭標案需專業知識，非一般性之勞務工作，其不具專 業背景者，無法勝任而不可聘用，故原住民族工作權保
障法第12條第1 項「總人數」如解釋為「機關每月1 日 參加勞保人數」，將造成大量增聘原住民卻無相對應符 合之工作可容納之窘迫情況發生，並壓縮其他適合人員 之工作權，與憲法第7 條平等權、第15條工作權明顯相 違，亦與釋字第649 號解釋精神悖道而馳，從而原住民 族工作權保障法第12條第1 項自有必要採取目的性之限 縮解釋。
⒋再依「外國人從事就業服務法第46條第1 項第8 款至第 11款工作資格及審查標準」第15條及第15條之3 規定， 僱主所得申請引進外國人之人數，應以「特定製程所需 人數」為基準按比例聘僱。同一道理，原住民族工作權 保障法第12條第1 項「總人數」亦應解釋為「因履行採 購案新增聘人員之總人數」，始符合立法旨趣。 ㈣綜上所陳，原處分及訴願決定均有違法不當之處，爰提起 本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告辯以：
㈠本件與科學技術基本法之規定尚屬有間，非得排除政府採 購法之適用：
按科學技術基本法第6 條第3 項明文排除適用政府採購法 ，係因政府為落實提升科技研發創新、補助研究機構進行 科技研究發展之政策目的，鼓勵研究機構積極作為，不論 補助金額之大小，若屬公立學校、公立研究機關、法人或 團體，接受政府補助科學技術研究發展計劃而辦理補助行 為者，即可排除採購法之適用；惟依該法第12條第1 、2 項規定，限於行政院國家科學委員會所編列之科技預算下 ，並經國家科學委員會審理通過者，始有排除採購法之適 用。縱原告為財團法人，且系爭標案屬研習計畫，但該等 計畫非為接受政府補助之科學技術研究發展計畫，當無科 學技術基本法之適用，更遑論排除政府採購法之適用。 ㈡原住民族工作權保障法第12條所稱得標廠商之定義應與政 府採購法為相同之定義：
⒈政府採購法於87年制定當時，即透過立法方式賦予其責 任，做為保障弱勢團體之政策工具，故第98條規定得標 廠商需僱用原住民及身心障礙者比例達百分之2 ；然為 避免僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法公布施行 時，於第12條進而規範僱用比例達百分之1 ，未達僱用 義務者需向原住民綜合發展基金之就業基金繳納代金， 可知該法第12條係為了完善政府採購法第98條個別進用 比例而規範。職是，廠商依法僱用原住民之義務係源自 政府採購法第98條，僅因其規範未盡明確，故於原住民
族工作權保障法制定時進一步規定該義務之條件，因此 第12條係在補充政府採購法第98條。
⒉按補充關係之法律適用上，需優先適用補充條文對於補 充事項之規範，其餘即回歸原規範，此亦符合補充關係 旨在修復法律致規範完全之狀態。故於適用原住民族工 作權保障法第12條與政府採購法第98條時，優先適用原 住民族工作權保障法關於補充項目「進用原住民比例之 標準」及「代金之收取機關」之規定，餘悉則回歸採購 法之相關規定，則被告所認定得標廠商的基準與上開判 決之認定並無二致。
⒊承前，當依政府採購法相關規範認定得標廠商，即係指 政府採購法第8 條規範之公司、合夥或獨資之工商行號 、自然人、法人、機構或團體，而得提供同法第2 條之 採購並依法得標者。原告已合於上開要件而得標，並經 被告函詢各招標機關請求確認在案，是認定原告屬得標 廠商乙事，並無違誤。原告既有依採購法得標之事實， 即應僱用法定比例原住民。
⒋原住民族工作權保障法第4 、5 條係規範各級政府機關 、公立學校及公營事業機構平時應比例進用原住民，是 組織法上人員編制限制問題；第12條則係規範依政府採 購法得標之廠商應僱用一定比例之原住民，是為特定之 法律行為。觀其立法意旨雖皆為增進原住民就業機會， 二者規範之主體、適用期間不同，執行方式亦不衝突。 職此，無論係公家機關亦或一般廠商，若依政府採購法 得標者，即應適用原住民族工作權保障法第12條與採購 法第98條規範，應屬被告追繳代金之列。
⒌原告所舉行政院訴願審議委員會撤銷被告對公立學校處 分之例，係因公立學校平時即依原住民族工作權保障法 第4 、5 條負有僱用義務，若履約期間未足額僱用將產 生雙重繳納代金情形，且公家機關受員額編制之限制， 是否得於履約期間以員工總人數作為計算基準而僱足原 住民，亦有待研明。本件原告於平時並無僱用原住民之 義務，與公立學校之情形有間，原告以此置辯，顯有不 當。
㈢關於國內員工總人數之計算方式，政府採購法施行細則第 107 條第1 項定有明文：
⒈原住民族工作權保障法依第12條係在補充政府採購法第 98條之規範，除「進用原住民比例之標準」及「代金之 收取機關」之規定優先適用該法規定外，其餘即回歸政 府採購法及其施行細則之相範而予適用。而政府採購法
施行細則第107 條第1 項已針對國內員工總人數之計算 方式定有明文，即依身心障礙者保護法施行細則第12條 第1 項（現已修正為身心障礙者權益保障法施行細則第 13 條 ）規定，依每月1 日參加勞保、公保人數為準。 是被告並無越權解釋或擴張適用身心障礙者權益保障法 ，更無違反依法行政原則之情。
⒉依原住民族工作權保障法第12條第1 、3 項、第24條第 2 項、政府採購法第98條、同法施行細則第107 條第1 項前段、第108 條第2 項，暨身障法施行細則第12條第 1 項前段等規定，可知法律並未賦予被告對於計算代金 標準有裁量空間，亦即當法律規定之特定構成要件事實 存在時，被告即應為特定法律效果之行為，並無權選擇 作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，因此 並無比例原則之適用。
㈣標案內容並無區分學術性質與商業性質之可能： 依政府採購法第2 條規定，不論定作、買受、定製、承租 、委任、僱傭，均屬於政府以對價的方式，要求廠商為一 定的給付或行為。又勞務採購之定義為專業服務、技術服 務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力 及其他經主管機關認定之勞務，政府採購法第7 條第3 項 定有明文。職是政府機關委託學術機構進行專案研究，亦 屬於勞務採購。依原住民族工作權保障法第12條第1 項規 定，被告徵收代金之對象，乃係依政府採購法所得標之廠 商，則標案內容之限制當應依政府採購法之規定，而政府 採購法就研究發展尚無區分其性質，縱為委託學術機構進 行專業研究亦應屬勞務採購，並無區分標案內容性質之可 能等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本院之判斷：
㈠按政府採購法第8 條規定：「本法所稱廠商，指公司、合 夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞 務之自然人、法人、機構或團體。」第98條規定：「得標 廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用 身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱 用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用 不足額部分。」同法施行細則第107 條規定：「本法第98 條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第 12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商 完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約 期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內 員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數
部分不予計入。」第108 條規定：「（第1 項）得標廠商 僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日 前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（ 市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住 民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月 之代金。（第2 項）前項代金之金額，依差額人數乘以每 月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以 30計。」
㈡次按原住民族工作權保障法第12條規定：「（第1 項）依 政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者， 應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之 1 。……（第3 項）得標廠商進用原住民人數未達第1 項 標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金 。」第24條第2 項規定：「前項及第12條第3 項之代金， 依差額人數乘以每月基本工資計算。」同法施行細則第13 條規定：「本法第24條第2 項所稱基本工資，指依勞動基 準法第21條所定之基本工資。」又92年2 月21日修正公布 之身心障礙者保護法施行細則（按身心障礙者保護法於96 年7 月11日修正公布名稱為身心障礙者權益保障法）第12 條第1 項規定：「……各級政府機關、公、私立學校、團 體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保 險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每 月1 日參加勞保、公保人數為準。」
㈢查原告標得如附件1 所示行政院勞工委員會職業訓練局南 區職業訓練中心「執行『93年度輔助非自願離職勞工參加 數位能力研習計畫』委託訓練工作」等18件政府採購案， 於93年9 月1 日至95年9 月30日履約期間內，僱用員工總 人數逾1 百人，進用原住民人數未達原住民族工作權保障 法第12條第1 項之標準，其不足人數如附件2 所示等情， 為兩造所不爭執，並有決標公告、各機關（構）及學校辦 理政府採購決標資料確認表、原告員工勞保投保總人數表 、勞保原住民名單等在訴願卷第49頁以下可稽，自堪認為 真實。本件原告標得之系爭標案既係各招標機關依政府採 購法辦理之採購案，原告即負有於履約期間內僱用原住民 人數不得低於國內員工總人數百分之1 之法定義務，竟未 足額進用，於法義務即有違反，是被告以原告於上開履行 政府採購契約之期間內，未足額僱用原住民法定最低人數 ，按原告每月僱用之不足人數乘以基本工資，以原處分向 原告追繳原住民就業代金共計1,013,760 元，揆諸前揭規 定，於法並無違誤。
㈣雖原告主張本件應依科學技術基本法第6 條之立法精神， 排除政府採購法之適用；原住民族工作權保障法並未就得 標廠商加以定義，不宜與政府採購法為同一認定，且原告 為財團法人私立學校，系爭標案又屬學術研究計畫，應無 原住民族工作權保障法第12條規定之適用，縱令有該條適 用，亦應就「員工總人數」採目的性限縮解釋，將「總人 數」解釋為因履行採購案新增聘人員之總人數，被告未依 系爭標案性質予以區分，仍為同一適用，違反比例原則及 實質平等原則云云。惟查：
⒈按「公立學校、公立研究機關（構）、法人或團體接受 第1 項政府補助辦理採購，除我國締結之條約或協定另 有規定者外，不適用政府採購法之規定。」固為科學技 術基本法第6 條第3 項所明定；惟參酌同法第6 條第1 項規定：「政府補助、委託或出資之科學技術研究發展 ，應依評選或審查之方式決定對象，評選或審查應附理 由。……」第3 條第1 項規定：「政府應於國家財政能 力之範圍內，持續充實科學技術發展計畫所需經費。」 第12條規定：「（第1 項）為增進科學技術研究發展能 力……科學技術研究設施及資助研究發展成果之運用， 並利掌握時效及發揮最大效用，行政院應設置國家科學 技術發展基金，編製附屬單位預算。（第2 項）國家科 學技術發展基金之運用，應配合國家科學技術之發展與 研究人員之需求，經公開程序審查，並應建立績效評估 制度。」可知，該法第6 條第3 項所定得排除政府採購 法之適用者，以經政府依評選或審查方式通過，且以行 政院國家科學技術發展基金編製附屬單位預算予以補助 對象所辦理之採購為限。本件系爭標案均係各招標機關 依政府採購法所辦理，標案之內容亦非屬接受政府依科 學技術基本法予以補助所為之科學技術研究發展計畫， 依上開說明，自無科學技術基本法之適用，更無依科學 技術基本法第6 條第3 項規定排除政府採購法適用可言 ，原告主張依科學技術基本法第6 條之立法精神，系爭 標案可排除政府埰購法之適用云云，洵非可取。 ⒉又政府採購法於87年5 月27日公布施行時，第98條規定 ：「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履 約期間僱用殘障人士及原住民，人數不得低於總人數百 分之2 ，僱用不足者，應繳納代金。」採取原住民及身 心障礙者合計達百分之2 之僱用比例方式，課予得標廠 商僱用之義務。然86年4 月26日修正公布之身心障礙者 保護法第31條第2 項業已明定私立學校、團體及民營事
業機構員工總人數逾1 百人者，需進用身心障礙者百分 之1 ，使得身心障礙者於採購案履約期間內至少獲得百 分之1 之保障，原住民族因缺乏專法保護，為避免政府 採購法所採合計方式造成僱用偏頗不均之流弊，原住民 族工作權保障法於90年10月31日公布施行時，乃於第12 條第1 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員 工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人 數不得低於總人數百分之1 。」以期確實保障原住民於 政府採購案件中達到百分之1 比例進用之就業機會。由 上可知，原住民族工作權保障法第12條規定，僅在補充 規範得標廠商依政府採購法第98條規定進用之原住民比 例標準及其追繳代金應向原住民族綜合發展基金之就業 基金繳納，得標廠商依政府採購法第98條規定所負之義 務並未變更，因此除原住民僱用之比例及代金收取機關 應依原住民族工作權保障法第12條所定外，其餘規範仍 應回歸政府採購法之相關規定。
⒊而政府採購法第2 條就採購之定義，明文規定「本法所 稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞 務之委任或僱傭等。」故凡屬工程、財務或勞務之採購 均屬之。又所稱「勞務」係指專業服務、技術服務、資 訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其 他經主管機關認定之勞務，同法第7 條第3 項定有明文 。另同法第8 條復規定「本法所稱廠商，指公司、合夥 或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞 務之自然人、法人、機構或團體。」查本件原告為財團 法人，有原告之法人登記證書在訴願卷第46頁可稽；原 告標得之系爭標案，則係各招標機關就委託訓練、規畫 服務、評鑑計畫、分析研究等事項所辦理之採購，核其 性質應屬勞務採購，此觀訴願卷第49頁以下之各機關（ 構）及學校辦理政府採購決標資料確認表之記載即明， 準此，堪認原告確為原住民族工作權保障法第12條第1 項所定「依政府採購法得標之廠商」無訛。原告徒以其 係財團法人私立學校，系爭標案又屬學術研究計畫，主 張本件無原住民族工作權保障法第12條規定之適用，要 非可採。
⒋再政府採購法施行細則第107 條規定：「（第1 項）本 法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施 行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約 日起至廠商完成履約事項之日止。（第2 項）依本法第 98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原
住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均 以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」身心障 礙者保護法施行細則第12條第1 項規定：「……各級政 府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工 總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計 各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保 人數為準。」經核上開規定乃係就「履約期間」、「國 內員工總人數」如何認定、計算之細節性、技術性事項 所為之規定，並未抵觸政府採購法第98條規定，亦未逾 越母法之授權範圍，且與原住民族工作權保障法及身心 障礙者保護法之立法意旨相符，自得適用。原告雖主張 本案應就「員工總人數」採目的性限縮解釋，亦即「總 人數」應解釋為因履行採購案新增聘人員之總人數，並 援引「外國人從事就業服務法第46條第1 項第8 款至第 11 款 工作資格及審查標準」第15條及第15條之3 規定 為據，惟員工總人數應如何認定，前揭法令已有明文規 定，且原告所引「外國人從事就業服務法第46條第1 項 第8款 至第11款工作資格及審查標準」第15條及第15條 之3規 定，業經行政院勞工委員會於96年10月6 日修正 該審查標準時予以刪除，並以同日勞職外字第
0960508093號令發布在案，亦無比附援引餘地，原告上 開主張，於法顯有未合，自無可採。
⒌此外，依原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，依 政府採購法得標之廠商，其僱用員工總人數在一定人數 （100 人）以上者，於履約期間內，依法負有僱用不得 低於員工總人數一定比例（1%）之原住民之義務，否則 依同條第3 項規定，即應向原住民族綜合發展基金之就 業基金繳納代金，作為辦理促進原住民就業權益相關事 項之用，核此項有關得標廠商應於履約期間僱用一定比 例原住民之限制，乃立法者基於促進原住民就業、保障 原住民工作權及經濟生活等考量所為之規定，屬立法形 成形自由之範圍。而違反上開義務之廠商應向原住民族 綜合發展基金之就業基金繳納之代金，則係國家為一定 政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法 上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公 課，與行政罰有別，無涉可責性；至於應繳納代金之額 度，原住民族工作權保障法第24條第2 項業已明訂係依 差額人數乘以每月基本工資計算，被告就此亦無裁量餘 地。是被告於原告違反履約期間內應僱用一定比例原住 民之義務時，依法即應向原告追繳以差額人數乘以每月
基本工資計算之代金，並無任何裁量權可資行使，自無 違反比例原則可言。原告主張被告未依系爭標案性質予 以區分，仍為同一適用並追繳代金，違反比例原則及實 質平等原則云云，洵非有據，委無足採。
⒍另原住民族工作權保障法第4 條規定各級政府機關、公 立學校及公營事業機構平時即應依比例進用一定比例原 住民，課以各級政府及公營機構負擔較重之公共政策責 任；同法第12條則係規範依政府採購法得標廠商於得標 後，且員工總人數超過1 百人，於履約期間依比例進用 原住民之義務，非平時即具法定僱用義務，於立法設計 上較行政機關負擔之公共政策責任為輕，二者規範之主 體、要件、適用期間及緩衝期（見原住民族工作權保障 法第24條）均不相同，立法者各依其性質已為合理之區 別對待，自無從比附援引。原告所引行政院訴願委員會 之訴願決定（決定書文號：院臺訴字第0960084995號、 院臺訴字第09600885241 號）乃係針對國立清華大學及 國立成功大學等平時即負有進用一定比例原住民義務之 公立學校，另依政府採購法得標後，於履約期間內未足 額僱用額原住民人數時應如何適用原住民族工作權保障 法所為之決定，與本案情形既屬有間，自無從援用。至 原告主張追繳代金金額超過採購金額乙節，所舉之例（ 如原證5 ）因非本案之採購標案，亦無足採，均併此敘 明。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分於法並無違誤 ，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷 ，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經 審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附 此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 5 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 黃清光
法 官 吳慧娟
法 官 程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 6 日 書記官 張正清