臺北高等行政法院判決
98年度簡字第118號
原 告 甲○○
被 告 花蓮縣政府
代 表 人 乙○○（縣長）住同
訴訟代理人 丁○○
戊○○
丙○○
上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農委會中華民國
97年12月30日農訴字第0970152913號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟標的之價額為新台幣（下同）6 萬元， 在20萬元以下，按行政訴訟法第229 條第2 項、第1 項第2 款規定及司法院民國92年9 月17日院台廳行一字第23681 號 令，應適用簡易程序，爰併依同法第233 條第1 項規定，不 經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：被告以原告未經申請核准，在花蓮縣卓溪鄉○○ 段788 地號私有土地（土地標示種類－地目：旱，使用分區 ：山坡地保育區，使用地類別：農牧用地）內擅自開挖整地 、施設駁崁（長約20公尺高1 公尺），面積約500 平方公尺 ，案經花蓮縣卓溪鄉公所查報發現，被告於97年4 月23日派 員會同原告及相關單位現場查勘後，認其違反水土保持法第 12條及第23條第2 項規定，處原告6 萬元罰鍰，原告不服提 起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠本件係96年12月間，花蓮縣卓溪鄉公所員工宿舍拆除工程之 承包商順達水電行，於處理廢棄土時未經原告同意逕行將該 廢棄土石傾倒至卓溪鄉○○段788 地號原告所有之土地。鄉 公所及承包商順達水電行（以下簡稱承包商）處理廢棄土時 未經原告同意，逕行傾倒廢棄土並動用機械將廢棄土覆蓋以 掩飾不法，原告向承包商要求回原狀未果，便以人工方式整 理砌石駁坎（非機械式也無整地開挖行為），以善盡土地所 有人水土保持應盡之義務，也主動全面植生覆蓋，並無違反 水土保持相關規定的行為。原告土地係無故遭第三人（承包 商及鄉公所）侵害棄置廢棄土，已嚴重侵害原告之財產權利 ，而今加害人（承包商及鄉公所），卻在事實未明的情形下
莫名舉發原告違反水土保持規定，因此，訴願決定機關及原 處分機關在處分對象上明顯有誤。至於，訴願決定機關稱： 原告未事前主動報告。顯係未了解地方民情實務所致，按本 案係鄉公所施作，依常理且部落居民都認為屬公共事務範疇 ，原告亦認為如此，民等怎可告官呢？敬請鈞院察明。 ㈡依據97年7 月7 日府原地字號970101576 號函說明三略謂： 雖未發現有大型機具在場，然‥‥有怪手痕跡等語，乃卓溪 鄉公所違法欲加罪於原告，因為卓溪鄉公所棄置之土石凌亂 ，原告為防止堆石浚落，才主動以人工方式整理，卓溪鄉公 所未立即停工查明承包商是否有違工程合約相關事宜，且未 予制止，讓承包商為所欲為。
㈢依據97年8 月6 日府原地字號0970118584號函說明二，其記 載本件確實有怪手刮除之痕跡，並提出21幀照片，完全是卓 溪鄉公所推諉責任之行為，如有請卓溪鄉公所提出證據，因 為公共工程應依工程契約執行，工程廢棄土豈可濫倒，卓溪 鄉公所有未盡工程監督之責任。被告固於97年4 月25日會同 鄉公所、原告共同會勘，並於97年7 月24口假鄉公所召開調 查會議，惟會勘紀錄及調查會議記錄並未經原告認可及確認 ，特別是97年7 月24日所指稱的違規案件會議記錄，原告是 遲至97年9 月10日鄉公所回復原告公文始知悉相關紀錄內容 ，按會議紀錄製作規定，會議紀錄應由當事人簽名確認，惟 當時被告承辦人先讓原告簽到（原處分機關也承認原告僅辦 理簽到程序，證人有呂必賢、那明輝、宋登順等），會議紀 錄內容根本沒有給原告過目確認（會議紀錄內容與原告所陳 述之意見完全不符），易言之，當天的會議紀錄係在會議之 後所作成，當日並沒有完成會議記錄之製作，相關紀錄之製 作程序顯有重大瑕疵。因此，被告以無憑無據及重大瑕疵之 不實會議紀錄擬具處分，顯有違失；被告在處分的調查過程 中，從未請承包商出席相關勘查會議，也未請原告與承包商 對質…等情形下，便認定承包商將工程廢棄土石傾倒至原告 所有土地係原告主動要求所致，被告在調查的程序上額有重 大瑕疵，調查會議記錄應予廢止；該認定明顯偏坦鄉公所與 承包商，原處分機關在處分上顯然未注意到原告之客觀有利 事實，誠有未當！從而，訴願決定所言：確與卓溪鄉公所或 該工程包商無關，顯有未合等情。
㈣原告不服被告97年8 月19日府農保字第0970122871號函處分 ，及行政院農業委員會97年12月30日農訴字第0970152913號 函決定，為此提起本件行政訴訟。聲明求為判決撤銷訴願決 定及原處分。
四、被告則以：
㈠按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處 理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所 稱之水土保持義務人」、「水土保持義務人於山坡地或森林 區內從事開挖整地行為，應先擬具水土保持計畫（或簡易水 土保持申報書），送請主管機關核定，如屬依法應進行環境 影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核」、 「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機 關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主 管機關應令其停工…」、「違反第12條至第14條規定之一， 未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理 與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施 仍不合水土保持技術規範者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以 下罰鍰」，水土保持法第4 條、第12條第1 項第4 款、第23 條第2 項、第33條第1 項第2 款分別著有明文。另「花蓮縣 違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準」第2 條：「違規面積1, 000 平方公尺以下（含），罰鍰金額新臺幣6 萬元整」。 ㈡本件原告在案地施作行為屬水土保持法第12條第1 項第4 款 所稱開挖整地行為，且為水土保持義務人，自應負同法相關 行政義務及責任。而本法第10條、第22條，旨在規範同法第 8 條各款所列一般水土保持範圍之治理或經營、使用行為， 均應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，並不 得超限利用，違反前揭義務者，即有諸如主管機關會同有關 機關通知限期改正，甚或由有關機關終上或撤銷其承租、承 領或耕作權及停止其開發等法律效果。易言之，行為人倘單 純於無須為事前整（地）坡即可直接為農牧使用之山坡地農 地上從事相關農牧行為者，即有該條之適用，反之，行為人 為利於山坡地農地處於可供農牧使用，於非可直接為農牧使 用之山坡地農地上先行為開挖整地，則應依本法第12條第1 項第4 款規定，先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書 ，送請主管機關核定，否則應負同法相關行政義務及違反義 務之責任。
㈢原告指稱本件97年7 月24日會議紀錄未經原告確認作成，非 與事實相符。乃被告依據原告97年7 月11日第二次陳述書指 稱略以：「…上述之情形系屬本年度卓溪鄉公所員工宿舍拆 除工程，該所將工程廢土傾倒至本人園地，係屬該所之行為 ，本人反遭舉報違規，建請鈞府再請查明…。」於97年7 月 24日上午10時，在花蓮縣卓溪鄉公所二樓會議室召開本案調 查會議，經查該工程廢土係原告私下主動要求工程包商傾倒 於系爭案地，確與卓溪鄉公所或該工程包商無關；另前揭會 議紀錄，均經原告過目，並經現場朗讀確認無誤後，始予原
告簽名認可，又該會議現場除原告及被告機關人員2 名外， 另有花蓮縣議員1 名、花蓮縣卓溪鄉公所人員3 名及其他人 員3 名，渠等均完全參與會議，並過目該會議紀錄內容及簽 名認可，此有被告機關97年7 月24日會議（簽到）紀錄在卷 可憑，然原告指稱該調查會議紀錄，係未經原告確認之情況 下作成，其不實指控，已嚴重侵害政府之威信。 ㈣原處分均依法定程序作成，並無違誤。
被告認定原告未先行擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申 報書），送主管機關核定，逕為開挖整地，從而依本法相關 規定處原告6 萬元罰鍰等情，有被告機關97年4 月25日會勘 紀錄、會勘照片21幀及GPS 全球定位系統量測使用面積軌跡 圖等資料在案可憑；另於該處分書開立前，被告機關均依行 政程序法第102 條規定，函請原告陳述意見，其於97年7 月 24日上午10時，因其97年7 月11日第二次陳述書指稱略以： 「…上述之情形系屬本年度卓溪鄉公所員工宿舍拆除工程， 該所將工程廢土傾倒至本人園地，係屬該所之行為，本人反 遭舉報違規，建請鈞府再請查明…。」至花蓮縣卓溪鄉公所 二樓會議室召開本案調查會議，據此，原處分均依法定程序 作成，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告 之訴。
五、本院判斷：
㈠按水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用， 依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使 用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」同法第12 條第1 項第4 款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區 內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核 定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評 估審查結果一併送核：四、開發建築用地、設置公園、墳墓 、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄 物或其他開挖整地。」同法第33條第1 項第2 款規定：「有 下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：二 、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或 未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條 規定，未在期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。 」次按花蓮縣違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準係花蓮縣政 府依照行政程序法第159 條第2 項第2 款之規定，於95年12 月25日以府農保字第09501862580 號函，第2 點附表規定「 違規面積1000平方公尺以下（含），罰鍰金額新台幣6 萬元 整。」該裁罰乃被告依照行政程序法第159 條規定，依職權 就違反水土保持事件裁罰訂定技術性事項，未逾越授權範圍
亦無違母法意旨，自得予適用。
㈡次按水土保持法第8 條第1 項第5 款、第2 項規定：「下列 地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持 技術規範實施水土保持之處理與維護：五、於山坡地或森林 區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場 地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地（ 第1 項）。前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之 （第2 項）。」又據上開規定而制定之水土保持技術規範第 88條第1 項之規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地 形採取挖填土石方之行為。」準此，舉凡涉及對於原地形採 取挖填土石方的行為而變更原本的地形地貌，即必須依照水 土保持法第12條第1 項之規定應先擬具水土保持計畫或簡易 水土保持申報書，送請主管機關核定。另改變地形地貌之開 挖行為並不限於機械器具之挖掘，即便以人工堆砌或挖填行 為而有改變原本地形地貌者，仍屬之，亦即人工或者重機整 理邊坡只要涉及開挖行為，即必須向主管機關申報，此觀法 條文義自明。另行政院農業委員會96年12月3 日水保監字第 0961857069號函說明二所示略以「查水土保持第12條第1 項 第1 款所稱之整坡作業，目前並無相關解釋可直接引用，惟 仍可參考水土保持技術規範第48條規定，亦即以機械（開挖 整地）或（整修坡面）者即屬之。其中（開挖整地）有坡度 之改變，故難以坡度之改變為判斷（整修坡面）之依據，但 二者之共同點，均會造成表土裸露。」行政院農業委員會為 中央之水土保持主管機關，其就水土保持所為解釋得為本件 所適用。
㈢查原告為花蓮縣桌溪鄉○○段第788 地號土地之所有權人， 有土地登記資料在卷可憑，其為水土保持法第4 條之水土保 持義務人；本件土地為山坡地保育區內之農牧用地，地目為 旱，有本件土地資料附卷可憑，依同法第8 條規定其堆積土 石、處理廢棄物或其他開挖整地，應依同法第12條規定擬具 水土保持計畫，送請主管機關核定。本件原告並未經過申請 核准，擅自於系爭土地上先以石塊堆砌駁崁，經被告於97年 4 月23日會同原告及其他相關單位，至花蓮縣桌溪鄉○○段 第788 地號土地會勘，本件土地有怪手行進之壓痕，並有怪 手刮除邊坡之痕跡，均有照片在卷可憑（見被告98年10月27 日函附件1 之第1 、2 張及第7 至12、第15張照片），再依 上開照片明顯看出廢土數量不少，並先以石塊堆砌駁崁，其 上廢土予以整平，邊坡亦有遭怪手刮除痕跡，衡情並非單純 工程廢土傾倒；繫案土地表土裸露為不爭執之事實，其下層 為傾倒之土石，上層則為疏鬆土石，土壤未有植被生長且與
坡地土壤性質一致，而傾倒土石上被土壤，可見土壤本位於 邊坡，因本件土地開挖搬運致地形地貌變更造成現況，而有 開挖整地之事實可以認定。嗣後被告於97年7 月24日邀集相 關單位暨原告召開調查會議確認屬實，亦有卓溪鄉公所查報 表（被告答辯卷宗頁72）、會勘紀錄（被告答辯卷宗頁54-5 5 ）、違規照片（被告答辯卷宗頁57-67 ）、調查會議紀錄 正本（被告答辯卷宗頁94）以及GPS 全球定位系統測量使用 面積軌跡圖（被告答辯卷宗頁68-69 ）等附卷可稽。原告既 未依水土保持法第12條第1 項之規定擬具水土保持計畫或簡 易水土保持申報書，送請主管機關核定，則被告依水土保持 法第33條第1 項及「花蓮縣違反水土保持法案件罰鍰裁罰基 準」所為之裁罰並無違誤。
㈣經查97年7 月24日在花蓮縣卓溪鄉公所所舉行之花蓮縣政府 違規案件會議記錄（被告答辯卷宗頁94），上載「…廢土傾 倒至本人（指原告）園地，係屬該所（卓溪鄉公所）之行為 ，本人反遭舉報違規，建請鈞府再請查明乙節，經查非屬卓 溪鄉公所所為，係馬君（即原告）私下主動要求該工程包商 ，將廢棄土石，傾倒於案地，並未徵求鄉公所同意」等情， 且該會議記錄經原告確認後簽名認可；又依97年4 月25日之 花蓮縣山坡地違規使用案件現場會勘記錄，上載「各單位意 見：經行為人指界表示……案地施作面積約0.05公頃，並有 人工砌石，駁嵌高約1 公尺，長20公尺，經詢行為人表示案 地係為辦理農業使用證明，始將原地被清除後配合鄉公所辦 理會勘。當事人陳述意見：本土地原係依規定申請農業用地 證明，以取得無農舍證明，且本土地係本人以人工方式處理 ，並做成簡易水土保持設施，人工砌石等，將造成地貌之裸 露，本人將立刻綠化植草」，原告並於陳述意見後簽名，故 原告陳稱被告未給予陳述意見委不足取，亦見原告確有興設 人工砌石駁崁之開挖整地行為，面積約500 平方公尺。原告 雖爭執會議記錄非真正，惟其不否認其上原告之簽名為真正 ，原告既未舉證以實其說，其空言主張自難採信。至於原告 稱於行政處分做成前未給予其陳述意見機會，經查被告97年 7 月7 日府原地字第0970101576號函係針對原告97年6 月17 日陳述書答覆（被告答辯卷宗頁85）、被告97年8 月6 日府 原地字第0970118584號函係針對原告97年7 月11日陳述書答 覆（被告答辯卷宗頁99）、訴外人花蓮縣卓溪鄉公所97年9 月4 日以卓鄉農字第0970008275號函（被告答辯卷宗頁119 ）回覆原告於97年8 月11日再提出第三次陳述意見（被告答 辯卷宗頁101 ），而97年7 月24日在花蓮縣卓溪鄉公所所舉 行之花蓮縣政府違規案件會議，原告亦有參加，是原告主張
被告於做成處分前未給予原告陳述意見之機會，尚難採信。 又原告主張被告未給予原告與承包商對質，惟不論廢土究竟 為誰所傾倒，原告確實有在系爭土地上為開挖整地並且變更 地貌之行為，已如上述，自無對質之必要。
六、從而，被告以原告違反水土保持法第12條規定，違規面積未 逾1,000 平方公尺，遂依同法第23條第2 項、第33條第1 項 第2 款規定，及「花蓮縣違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準 」，於法定裁量範圍內裁處原告最低額度6 萬元罰鍰，既無 不當，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分 、訴願決定，為無理由，應予駁回。至於兩造其餘攻擊防禦 經審酌不影響本件判決結果，即毋庸一一論述。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第233條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭法 官 林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
書記官 蔡 逸 萱