最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1313號
上 訴 人 甲○○
送達代收人 乙○○
被 上訴 人 福建省連江縣地政事務所
代 表 人 丙○○
上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國96年
9月6日臺北高等行政法院95年度訴字第3944號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人檢具印鑑證明、土地四鄰證明書、戶籍謄本等相關文 件，於民國（下同）93年9月2日，以被上訴人同日收件連地 登一字第001830號登記申請書，就福建省連江縣莒光鄉○○ 段3地號土地（下稱系爭土地）向被上訴人申請為時效取得 所有權登記。經被上訴人派員赴現場地會勘結果，系爭土地 現況為福建省連江縣自來水廠東莒淨水場（下稱東莒淨水場 ）辦公用地，與上訴人土地四鄰證明書所填使用狀況不符， 遂以其不合民法第769條、第771條及第940條等規定要件， 依土地登記規則第57條第1項第2款規定，作成95年6月21日 連地所登駁字第000018號土地登記案件駁回通知（下稱原處 分），駁回申請。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提 起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：土地法第55條規定所稱「審查」，乃指受 理聲請之地政機關應就占有人所提證明為形式審查之謂，至 實體上事項，則屬司法機關審理之範疇，尚非受理聲請登記 之地政機關所得審究。本件上訴人依連江縣無主土地代管自 治條例（下稱自治條例）第6條規定，與需地機關自來水廠 訂定行政契約，就系爭土地5分之2部分，依土地原權利人之 同意為借貸使用，非為侵奪，屬輔助占有人法律關係，自有 信賴保護原則之適用。本件時效取得占有期間長達40年，僅 憑被上訴人93年5月17日一天到場現地之地籍調查查註，不 足以反映過去近40年之管領占有使用情況，上訴人在臺期間 系爭土地由輔助占有人劉清官及親戚鄭貴俤看管及使用，占 有時效不中斷。同性質事件之福建省連江縣南竿鄉○○段59 9地號及同段1132地號土地（地上有消防局建築物），相對 人依土地法第55條及第60條之形式審查原則，准予所有權登 記，原處分竟否准上訴人申請，有違平等原則云云。三、被上訴人則以：上訴人以時效取得為由，於93年9月2日申請
登記為系爭土地所有人。經被上訴人派員赴系爭土地會勘結 果，確認系爭土地現況為東莒淨水場占用，上訴人並無任何 經營管理之跡，系爭土地現況與上訴人提出申請時檢附土地 四鄰證明書所記載之使用狀態不符，認上訴人不具民法第76 9條、第771條及第940條等規定要件，否准上訴人之登記申 請，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：系爭土地現係東 莒淨水場使用，業經被上訴人勘查明確，並有現場勘查照片 及訪查紀錄表等件可按。被上訴人代表人到庭陳稱:「經現 場勘查及拍照，系爭土地沒有耕種的事實，上訴人主張有種 瓜果，也是訴願決定後打行政訴訟時才種的，之前都沒有種 ，有照片可證，被上訴人也有檢附地形圖套繪的資料，如果 有耕種，從地形圖套繪的資料上都可以看得出來。」等語。 上訴人提出之土地四鄰證明書亦記載:「...該土地被連江縣 自來水場東莒淨水廠作為辦公室用地迄今」等語。則系爭土 地現為東莒淨水場所占用，於被上訴人到現場勘查時，並無 栽種瓜果之情事，核與土地四鄰證明書記載作種菜種地瓜使 用情形不符，尚難認上訴人自提出申請時迄今，仍和平繼續 占有系爭土地，為系爭土地之占有人至明。上訴人雖主張在 系爭土地種地瓜種菜及瓜果等，並提出土地四鄰證明書為憑 。惟查，訴外人曹坤金及鄭貴俤出具之土地四鄰證明書載明 ：「一、茲證明莒光鄉大坪村甲○○君（即上訴人），於民 國55年開始至民國91年止，以所有之意思和平占有未登記土 地，坐落大坪段3、4地號土地，而其占有之始為善意並無過 失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上一 切責任。二、申請人甲○○（即上訴人）確實在上列土地用 作種地瓜、種菜使用。中華民國91年8月1日」等語。原審法 院問上訴人是否出生在連江及如何占有系爭土地之情形，答 稱:「是，我是35年8月出生，因為我工作的關係，在71年時 來到臺灣，因為土地是祖傳的，到我父親52年過世後，我就 獨立占有系爭土地，這是我們家必須耕作的土地，依民法第 770條，從民國52年到62年就完成時效取得了。我90年6月又 回馬祖，繼續占有系爭土地，我現在住馬祖。71年因為工作 關係我來臺灣，不得已只好將土地交給劉清官、我叔叔鄭貴 俤等人來占有使用。我現在住在馬祖，瓜果都是我種的」等 語可知，上訴人於71年間，因工作關係，離開馬祖到臺灣， 至90年6月間，始返回馬祖，則上開土地四鄰證明書記載上 訴人於55年至91年間，在系爭土地種地瓜、種菜使用乙節， 即有虛偽不實，不可採信。訴外人曹碧霞出具之之土地四鄰 證明書載明：「一、茲證明莒光鄉大坪村甲○○君（即上訴
人），於民國57年開始至民國92年止，以所有之意思和平占 有未登記土地，坐落大坪段3、4地號土地，而其占有之始為 善意並無過失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願 負法律上一切責任。二、申請人甲○○（即上訴人）確實在 上列土地用作種地瓜、種菜使用。備註：戶籍遷臺期間土地 由親戚代為管理及使用。中華民國92年8月13日」等語。惟 訴外人曹坤金及鄭貴俤於91年8月1日及訴外人王喜官於94年 3月4日所出具之土地四鄰證明書均未記載系爭土地在上訴人 戶籍遷臺期間土地由親戚代為管理及使用，則其嗣後加註， 可信度即有可議之處。嗣曹碧霞於94年4月13日上午10時許 ，接受被上訴人承辦人員黃秀春訪查時表示：「（問：有關 甲○○君申請大坪段3地號，可否說明?）答：甲○○君與其 母親於50幾年開始使用（種菜及種地瓜），後來於70（約） 年時全家遷臺後即不知道情形了。（問：為何保證至92年呢 ?）答：因為只知道土地是他們使用過」等語，有被上訴人 登記案件訪查紀錄表可稽。是故，證明人曹碧霞就上訴人於 70年時全家遷臺後，系爭土地之使用情形並不知悉，則其於 土地四鄰證明書載明：「備註：戶籍遷臺期間土地由親戚代 為管理及使用」乙節，即難憑信，不可採信。上訴人另主張 其與東莒淨水場訂有行政契約，以所有的意思暫借給自來水 廠用，並提出土地使用權證明書、申請書及福建省連江縣自 來水廠94年5月13日連水工字第0940001024號函（下稱連江 縣自來水廠94年5月13日函）等文件為憑。惟查，連江縣自 來水廠94年5月13日函復略以:「一、該段土地權屬未定無法 提供所須地籍資料...三、甲○○君（即上訴人）所述加註 該段土地所有權人部分，其初鄭君有將意思表示，為考量仍 有其他所有人及實際土地面積範圍本廠無法確認，故未將其 所表示意見加註在內。四、鄭先生在本廠推動該項工作之初 ，同意本廠先行施工之配合，本廠深表謝意，如加註土地所 有權後，仍有土地其他所有權人再提出，易造成本廠為背書 該段土地所有權為鄭君所屬，為避免土地糾紛，無法同意加 註，尚請見諒，唯請鄭君取得所有權證明後再行與本廠辦理 徵收價購事宜」等語，有連江縣自來水廠94年5月13日函可 按。足見，該廠無法確認上訴人為系爭土地所有權人，為免 造成該廠背書及土地糾紛，故未於土地使用權證明書加註上 訴人為系爭土地所有權人，而請上訴人於取得所有權證明後 再行辦理徵收價購事宜。且上訴人迄本件言詞辯論終結時止 ，就其與福建省連江縣自來水廠訂有行政契約乙事，未能舉 證以實其說，則上訴人與福建省連江縣自來水廠間就系爭土 地係基於何種法律關係為占有，亦無從認定。上訴人此部分
之主張，並非可採。再者，上訴人主張訴外人福建省連江縣 自來水廠出具土地使用權證明書，證明上訴人為所有權人， 有信賴保護原則之適用云云。惟該證明書係由福建省連江縣 自來水廠作成，並非被上訴人所作，上訴人要難執此對被上 訴人主張信賴保護之利益。至上訴人主張坐落福建省連江縣 南竿鄉○○段599地號及1132地號土地（地上有消防局建築 物），登記機關准予所有權登記，本件上訴人卻遭否准，有 違平等原則云云。惟前開土地可否准予所有權登記，係另一 問題，且被上訴人陳稱其與本案情形不盡相同（參見原審卷 第142頁），上訴人以被上訴人違反平等原則云云，亦無足 取等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠土地使用權證明書為公文書 ，而證明人劉榮華（議員）及曹天金（村長）均為具有公信 力之人，若上訴人與系爭土地無涉，何以會簽名於前開證明 書上？且占有為事實，重點在於事實上之管領能力，福建省 連江縣自來水廠94年5月13日連水工字第0940001024號函中 ，亦證明上訴人對系爭土地有事實上管理能力。況系爭土地 所有權人若為另有爭執之第三人，何以政府開放無主土地登 記時，甚至自來水廠完竣後，均未有第三人出面主張權利？ 又上訴人聲請傳喚之第三人劉清官、曹坤金、曹碧霞、鄭貴 俤、王秀金，或為上訴人託以管領土地之人，或出具四鄰證 明書之人，均為上訴人是否符合民法時效取得構成要件之重 要證人，依行政訴訟法第133條規定，原審法院有依職權調 查之責任；且福建省連江縣南竿鄉○○段599、1132地號土 地之所有權人，係如何取得該土地，是否如上訴人所稱，實 有調查之必要，惟原審法院就上開有利於上訴人之事實均未 調查審究，顯有誤。㈡依土地法第54條規定，土地四鄰證明 書為法定證明文件，被上訴人應依土地法第55條規定，以該 證明文件為土地登記實質審查，惟原判決棄採該法定證明文 件，竟以無證據能力之傳聞資料—「訪查紀錄表」為判決論 斷基礎，顯違反證據法則。再者，訴外人曹碧霞出具之土地 四鄰證明書備註事項，與訪查紀錄表內容核對，原審既認為 有可議之處，自應傳喚曹碧霞證明其真意為何，惟原審未予 傳喚，亦未作成調查證據筆錄，顯有應行調查之證據未予調 查之違法。㈢參照土地法第55、57、59、60、62條規定，並 參酌臺中高等行政法院92年度訴字第898號判決、內政部95 年7月6日內授中辦地字第0950047983號函暨內政部90年1月 16日台（90）內地字第8918054號函，並土地法就審查時效 取得土地所有權登記相關事項，為特別法，應優先適用，本 件既由上訴人提出申請登記為系爭土地之所有權人，被上訴
人即應依上訴人提出之證明文件內容，為實質之形式審查， 不為實體上實質之確認，並於權利公告時，同時通知國有財 產局，公告期間如國有財產局提出異議，則依土地法第59條 第2項規定之程序辦理，並無被上訴人所稱就時效取得土地 所有權，應先依行政程序法第36條至第43條現地實體調查勘 驗審查之程序，上訴人上開主張，為言詞辯論時當事人提出 之攻擊防禦方法，惟原判決未於判決理由項下表達法律之意 見，顯有判決理由不備及不適用法規之違法。㈣連江縣自來 水廠94年5月13日函中「該段土地權屬未定」等語，係指上 訴人尚未完成土地所有權登記，並未否定上訴人為系爭土地 所有權人；而該函中「鄭先生（即上訴人）在本廠推動該項 工作之立初，同意本廠先行施工之配合，本廠深表謝意…」 等語，即為肯認系爭土地為上訴人所有；至於該函中「如加 註土地所有權後，仍有土地其他所有權人再提出，易造成本 廠為背書該段土地所有權為鄭君所屬，為避免土地糾紛，無 法同意加註…」等語，僅為說明應依土地法登記程序，完成 土地所有權登記，並無否定上訴人為系爭土地所有權人之意 ；該函中「請鄭君取得所有權證明後再行與本廠辦理徵收價 購事宜…」等語，為再度肯認該未登記之系爭土地為上訴人 所有，在未完成登記、辦理徵收價購前，屬借貸之輔助占有 關係。況且，原審之審判長並未闡明土地使用權證明書為何 不能視同行政契約？亦未闡明「無償借用」何以不屬於輔助 占有關係？上訴人信賴自治條例第3、6條及土地法第208、5 4、55、60條規定，而為時效取得測量及登記申請，將系爭 土地交由需地機關使用，如何沒有信賴表現？原判決顯違反 闡明義務，亦有消極不適用法律及認定事實違反採證原則之 違誤。另原判決稱有關福建省連江縣南竿鄉○○段599、113 2地號土地，係屬另一問題，惟查事務本質相同案件何以為 另一問題？與本案情形如何不盡相同？原判決均未予說明， 亦有判決理由不備之違法云云。
六、本院按：㈠行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主 張之拘束，行政訴訟法第125條第1項定有明文，是行政法院 在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實之能事， 並盡職權調查義務，就行政機關所應適用法令之構成要件事 實之調查與認定是否合法為調查，以查明事實真相。又「以 所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者， 得請求登記為所有人。」民法第769條定有明文。而占有有 直接占有與間接占有之分，凡直接對物有事實上之管領力者 ，為直接占有；自己不直接占有其物，而對於直接占有其物 之人，本於一定之法律關係有返還請求權，因而對其物有間
接管領力之占有，為間接占有，民法第941條規定：「質權 人、承租人、受寄人或基於其他類似之法律關係，對於他人 之物為占有者，該他人為間接占有人」即是。㈡經查，上訴 人於71年間來臺，至90年6月間返回馬祖，固為原審所確定 之事實，然上訴人於原審即主張其在臺期間，系爭土地交給 劉清官、鄭貴俤占有使用，並提出劉清官於95年7月1日所出 具之證明書為據，此關係上訴人是否符合民法時效取得之要 件，原審本應依職權查明是否屬實，詎僅以訴外人曹坤金及 鄭貴俤於91年8月1日及訴外人王喜官於94年3月4日所出具之 土地四鄰證明書並未記載系爭土地在上訴人戶籍遷臺期間土 地由親戚代為管理及使用，及曹碧霞於92年8月13日出具之 土地四鄰證明書雖載明：「備註：戶籍遷臺期間土地由親戚 代為管理及使用」，然參酌曹碧霞於94年4月13日在被上訴 人承辦人員訪查時表示：「甲○○君與其母親於50幾年開始 使用（種菜及種地瓜），後來於70（約）年時全家遷臺後即 不知道情形了」等語，遽予認定曹碧霞出具之土地四鄰證明 書上該備註之記載為虛，而就上訴人所提出之上揭事證恝置 不論，即認上訴人上該主張不足採，自有疏略。㈢又占有除 間接占有外，另有所謂「輔助占有」，民法第943條規定： 「受僱人、學徒或基於其他類似之關係，受他人之指示，而 對於物有管領之力者，僅該他人為占有人。」即屬之。本件 上訴人於71年間至90年6月間固未住於馬祖，然非不得指示 他人為占有輔助人，倘有此情形，即難謂上訴人非為占有人 ，則尚不能以上訴人於71年間至90年6月間未住於馬祖之事 實，即認訴外人曹坤金及鄭貴俤於91年8月1日出具之土地四 鄰證明書所載：「上訴人於民國55年開始至民國91年止，在 上列土地用作種地瓜、種菜使用。」一事，即不足採信。原 審以上訴人於上該時間住於臺灣，逕認訴外人曹坤金及鄭貴 俤出具之土地四鄰證明書所載不足採，尚嫌速斷。㈣復查， 上訴人於93年9月2日以時效取得為由，向被上訴人申請將系 爭土地登記為所有人，而系爭土地於上訴人申請時，為東莒 淨水場所占用，為原審所確定之事實。惟上訴人主張其以所 有之意思將系爭土地暫借給東莒淨水場使用等情，業據其提 出連江縣自來水廠91年1月8日出具之土地使用權證明書、上 訴人94年4月29日向連江縣自來水廠申請開具上揭「土地使 用權證明書」內有加註「甲○○先生聲明為土地所有權人」 證明書之申請書及連江縣自來水廠94年5月13日函等件為憑 ，參酌上該「土地使用權證明書」內確有上訴人之簽名蓋章 ，而連江縣自來水廠94年5月13日函針對上訴人之申請，於 說明欄記載：「一、經查本廠於91年間為改善東莒地區用水
品質，興建東莒淨水場管理大樓所需用地（莒光鄉○○段3 、4號土地），該段土地本廠函請地政事務所提供所須地籍 資料，地政事務所函復該段土地權屬未定無法提供所須地籍 資料，為順利推展該工程興建工作，避免爾後本廠與土地所 有權人造成訴訟事件，故請東莒供水站李加庚詢查東莒大坪 地方人士該段土地所有人為何人，經詢後得知為甲○○君及 土地公廟宇委員會所有。……三、甲○○君所述加註該段土 地所有權人部分，其初鄭君有將意思表示，為考量仍有其他 所有人及實際土地面積範圍本廠無法確認，故未將其所表示 意見加註在內。四、鄭先生在本廠推動該項工作之初，同意 本廠先行施工之配合，本廠深表謝意，……。」等語。由上 揭文義，可知連江縣自來水廠為興建東莒淨水場管理大樓所 需用地，乃徵詢其認知之系爭土地所有權人即上訴人，同意 其先行使用系爭土地，待上訴人取得系爭土地之所有權後， 再行辦理徵收價購事宜，則上訴人主張其係以所有之意思， 基於所有權人之地位，同意連江縣自來水廠使用系爭土地， 似非全然無據，原審亦應依職權調查連江縣自來水廠係基於 何法律關係使用系爭土地，此事關上訴人是否屬民法第941 條之間接占有人，而仍繼續占有系爭土地之部分，詎仍未完 盡職權調查義務，逕以上訴人所提出之事證，無法認定其與 連江縣自來水廠間就系爭土地係基於何種法律關係為占有， 仍嫌速斷。㈤綜上所述，原判決駁回上訴人申請就系爭土地 為所有權登記，尚嫌速斷，上訴人執詞指摘，求予廢棄，為 有理由，因上訴人是否占有系爭土地及連江縣自來水廠係基 於何法律關係占用上該土地，事實尚未臻明確，本院無從自 為判決，爰將原判決廢棄，發回原審詳為調查後重為妥適之 判決。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項 、260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 11 月 5 日 最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 小 康
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 黃 秋 鴻
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 11 月 6 日 書記官 葛 雅 慎