高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一七０二號
原 告 甲○○
被 告 台南市政府
代 表 人 乙○○ ○○
訴訟代理人 丙○
右當事人間因有關人民團體事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣被告依據民國（下同）六十六年六月四日內政部台（六六）內地字第七三四二一六號函訂定發布之「日據時期會社土地清理要點」第五條規定及內政部八十九年十二月二十八日台（八九）內地字第八九七四二四七號函釋，作成九十年四月十二日九十南市地權字第二一一四一六號公告，將國有財產局清理審定之台南集義株式會社股東名冊及股權公告三個月，憑以作為日後發放徵收補償費之依據，原告就此公告向被告請求確認公告無效，未被允許，原告對之猶表不服，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）確認被告九十年四月十二日九十南市地權字第二一一四一六號公告無效。（二）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略謂：
（一）按行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分 機關應確認其為有效或無效，此為行政程序法第一百十三條所明定。次按行政 處分有未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，無效，行 政程序法第一百十一條第六款亦定有明文。本件被告九十年四月十二日九十南 市地權字第二一一四一六號行政公告之法律性質為行政處分，本件原告曾就此 事項向公告主管機關確認公告無效，經遭拒絕，爰依行政訴訟法第六條規定提 起本件確認行政處分無效之訴。
（二）被告九十年四月十二日九十南市地權字第二一一四一六號之行政公告，係就「 台南集義株式會社」股東名冊作一公告，並載明如自認為該會社股東，應檢附 之證件。而公司股東或人民團體成員身分之實質審核，並非縣市政府地政局之 職權，應由市政府之民政局或建設局來公告，不能由地政局來公告，系爭公告 其發文字號為「南市地權字」，顧名思義其承辦單位為地政局，而地政局並非 審查人民團體之主管科室，是不能以系爭公告蓋印市長名銜即代表函蓋該府任 何科室均有製發之權限，是如審酌行政處分有無經授權而違背法令時，實應審
究該行政處分實際處分人之身分而非以形式觀之，故本件公告處分依據行政程 序法第一百十一條第六款之行政處分無效之事由存在。（三）按同一行政機關對同一事實所作之行政處分應相接續其法律效力，而被告於七 十三年三月十七日南市地所字第一八七八號行政公告亦為行政處分，且該公告 期滿無人異議在案，該公告所載「原台南集義株式會社原有股東死亡者，其繼 承人應向台南集義股份有限公司辦理繼承手續」、「台南集義株式會社原有股 東行蹤不明者，應由台南集義股份有限公司保護其權益」及「台南集義株式會 社之原有股東萼記物產株式會社、陳來記公司、永森商行株式會社之股東應自 行向台南集義股份有限公司辦理繼承股份」，此公告既已確定，豈有再重新公 告審核台南集義株式會社股權之理？
（四）系爭公告內容包括審核土地徵收補償費之發放方式及領取人資格，然有關發放 方式，被告於本件起訴後之九十年九月六日又向主管機關內政部函請變更公告 方式發放，經內政部九十年十月二十五日台（九十）內地字第九０一三七００ 號函予以要求敘明並研擬具體意見報部，顯見被告本身已動搖發放方式，此系 爭公告當然無效。
（五）茲被告答辯謂系爭公告僅「係將國有財產局審查確定之原權利人名冊及股權公 告三個月以確定原權利人之權益及確定日後依法發放補償費依據，並未涉及對 合夥事業或社團成員股份之審查。」云云，然查被告竟於本件起訴後之九十年 十一月五日九十南市地權字第０七七四七二號函更改被告自己所憑依據之「國 有財產局」審核各股東名下股份，足認被告前揭辯詞委無可採。（六）退步言之，被告已就系爭行政公告於九十一年四月九日重新公告系爭補償費為 各股東所「公同共有」，則系爭補償費為各股東所公同共有，依民法公同共有 法律關係，該補償費即非屬單一股東所能獨自領取，本件被告竟對無領取權源 之個人作實質審核，依法實屬無據。抑且，民法「公同共有」之法律關係應如 何分配，即分配主導審核權在該團體內部決定，尚非被告所能過問，故被告所 為之公告處分有行政程序法第一百十一條第三款規定「內容對任何人均屬不能 實現」之適用。
（七）現行行政訴訟法頒佈後，增加訴訟類型。而人民為保障其公法上之權利，亦可 多元化選擇訴訟類型。本件原告對系爭行政公告除有提起本件行政訴訟外，亦 與曾俊仁、孫滄波、林凱雄等人對被告提起撤銷及給付等訴願與行政訴訟，而 此兩案間並無重複或扞格之處。
（八）又「行政程序法」雖於八十八年二月三日始公布，惟在公布前行政機關授權他 機關或民間團體辦理之「行政委託」（即現行行政程序法第十六條意旨）態樣 比比皆是。基於法律安定及信賴原則之法理，則對於斯時行政委託之合法效力 亦不容否決或變更。準此，就本件而言，被告對系爭名冊早於七十三年三月十 七日委請本件原告處理審核並經公告無人異議在案，基於法律安定及信賴原則 ，豈有於近二十年後再重行公告審核之理由？
（九）又依七十四年六月三日公布民法親屬編施行法第一條規定：「關於親屬之事件 在民法親屬編施行前發生者，除本施行法有特別規定外不適用民法親屬編之規 定，其在修正前發生者，除本施行法有特別規定外亦不適用修正後之規定。」
明揭親屬編修正後之法律仍適用不溯既往之原則，如認其事項有溯及既往適用 之必要者，即應於施行法中定有明文，方能有所依據，此乃基於法治國家安定 性及既得權益信賴保護之要求（參閱最高行政法院九十一年度三月份庭長法官 聯席會議決議）。以此觀之，本件被告早在七十三年三月十七日公告授權台南 集義股份有限公司，對原台南集義株式會社原有股東死亡者應向該公司登記辦 理繼承股份，其行蹤不明者亦委請該公司確保權益。經公告後至今無人有異議 。從而被告已於斯時授權台南集義股份有限公司審核公告無訛，如今再由被告 否認先前各股東家族間之繼承關係，即有違前揭最高行政法院之會議決議內容 ，爰訴請判決如聲明所示等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
（一）緣被告為開闢體育公園工程用地，於八十年間徵收日據時期依日本法律所成立 之法人「台南集義株式會社」所有之台南市○○段六五三號土地，惟「台南集 義株式會社」未領取補償費，被告爰依土地法第二三七條及民法第三二六條規 定將補償費提存於台灣台南地方法院提存所（提存字號：八十三年度存字第三 二二四號），後因行政法院七十五年四月二十二日判字第六八０號確定判決， 其內容略為：「．．．查台南集義株式會社乃於日據時期依日本法令所設立之 法人，於台灣光復後，未於一定期間內依我國公司法規定辦竣公司登記為不爭 事實，則依上揭說明，其原設立會社應視為合夥組織，該會社所有之土地應視 為原權利人即原株式會社各股東所公同共有。至嗣後所成立之台南集義股份有 限公司雖由原台南集義株式會社之國人股東所組成，然既為新設立登記之另一 公司，與台南集義株式會社其權利主體已失登記之同一性，即非日據時期會社 土地清理要點所指之原權利人。」，準此，該會社所有土地屬原股東所公同共 有，該筆徵收地價補償費應視為該會社各股東所公同共有，故被告乃依提存法 第十五條第一項規定取回提存物，並存放於「台南市土地徵收補償費保管專戶 」（九十年度保字第八七號），合先敘明。
（二）按內政部六十六年六月四日台（六六）台內地字第七三四二一六號函訂頒之「 日據時期會社土地清理要點」第五點規定：「五、會社土地已以會社名義辦竣 總登記者，依左列情形辦理：（１）會社土地經國有財產局清理審查確定並通 知申請人後，其經查確定之原權利人部份或全體，得檢附審定及有關文件，申 請更正登記。（２）地政機關受理前項更正登記申請，案件經審查無誤後，即 予公告三個月，期滿無人提出異議者，依公告結果辦理更正登記，如有異議者 ，比照土地法第五十九條第二項規定處理。．．．」。（三）綜上所述，被告依據前行政法院（即現最高行政法院）七十五年度判字第六八 ０號確定判決及內政部訂頒之「日據時期會社土地清理要點」所為之九十年四 月十二日九十南市地權字第二一一四一六號公告，係將國有財產局審查確定之 原權利人（原股東）名冊及股權，公告三個月，以確定原權利人之權益及確定 日後依土地徵收條例第二十五條規定發放徵收補償費對象無訛，並未涉及對人 民團體之審查亦未對合夥事業或社團成員股份審查，而據以公告確認之股東名 冊及股權，乃係財政部國有財產局依據原台南集義株式會社代表人盧秀峰於五 十七年間檢據之會社資本證件及有關資料所審定，並非如原告所言該股東名冊
及股權係被告所自認，原告主張顯屬無據。（四）被告九十年四月十二日九十南市地權字第二一一四一六號公告，係為保全原權 利人之權益並依據土地徵收條例第二十五條規定將補償費發給其繼承人，按行 政處分必須符合所有之法律要求，始為合法。而行政處分是否合法，原則上應 依作成時之法律及事實狀況為斷。最高行政法院（改制前行政法院）六十年判 字第三七四號著有判例；司法院釋字第三六八號解釋意旨謂：「．．．若行政 法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有誤時，該管 機關即應受行政法院判決之拘束」等語，是被告於九十年四月十二日作成系爭 公告時，即受現最高行政法院七十五年度判字第六八０號確定判決之拘束，始 為合法。職故，被告作成之公告，洵無不合，原告請求確認系爭行政公告無效 ，為無理由，請予駁回等語。
理 由
一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯 論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項規定甚明。又「行政處 分有下列各款情形之一者，無效：．．．三、內容對任何人均屬不能實現者。． ．．六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他 具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第一百十一條第三款、第六款及第七款亦 定有明文。而所謂「內容對任何人均屬不能實現者」，係指行政處分內容之實現 屬客觀不能者，亦即依當前科學及技術之水準，任何人皆無法實現行政處分之內 容，包括該內容之實現雖技術可能，但須耗費巨大支出或其困難度極高，以致在 合乎理性之情況下，任何人均不會為之；至於「未經授權而違背法規有關專屬管 轄之規定或缺乏事務權限者」一款中所稱之「欠缺事務權限者」，係指行政處分 作成之機關欠缺事務管轄而言。又關於行政處分之無效採重大明顯說，該規定一 至六款是重大明顯之列示，故對行政程序法第一百十一條第六款「缺乏事務權限 」須作體系解釋，亦即欠缺事務管轄權限應限縮於重大明顯之情事方得認該行政 處分為無效，蓋非欠缺重大明顯事務管轄權限之行政處分，充其量僅為違法而得 予撤銷，並非無效之行政處分；是如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原 則：由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛 生行政機關發給駕駛執照，這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已 達重大明顯程度，方屬無效（學者吳庚著「行政法理論與實用」增訂七版第三七 四頁至三七五頁參照）。是除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯欠缺事務 權限之瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然 無效，自不得以確認之訴之訴訟型態，訴請確認行政處分無效，合先敘明。二、經查，本件被告為闢建台南市體育公園，乃以八十年二月二十八日南市地權字第 四五三三號公告，徵收台南集義株式會社所有之台南市○○段六五三地號土地， 因逾期未領取地價補償費，被告乃於八十三年十二月三十一日將補償費提存台灣 台南地方法院提存所。嗣台南集義股份有限公司於八十六年十一月間以該公司與 日據時期之台南集義株式會社為同一權利主體為由，請求更正系爭土地提存物姓 名及地址，經被告函復歉難辦理，該公司不服提起行政爭訟，案經最高行政法院 （改制前行政法院）八十九年度判字第三六一三號判決駁回確定，故被告乃依提
存法第十五條第一項規定取回提存物，並存放於「台南市土地徵收補償費保管專 戶」。被告為求慎重，經函報內政部後，以九十年四月十二日南市地權字第二一 一四一六號公告：「為確定日據時據台南集義株式會社個人股份，依據財政部國 有財產局審定之原權利人名冊及股份，依法公告三個月。」，公告日期為自九十 年四月十三日起至九十年七月十二日止，原告為台南集義股份公司董事長，因不 服系爭公告，乃於九十年八月七日向被告請求確認該公告為無效，經被告以九十 南地權字第０五五六六五號函拒絕，遂提起本件確認行政處分無效之行政訴訟， 上開事實為兩造所不爭執，並有相關之公告、最高行政法院八十九年度判字第三 六一三號判決及被告拒絕確認之函文（均影本）附卷可稽，足堪認定。三、本件原告起訴主張：系爭公告之發文字號載為「南市地權字」，而台南市地政局 對本案並無事務權限，是原處分由「欠缺事務權限者」作成，而有行政程序法第 一百十一條第六款之無效事由適用云云。惟查，所謂之「缺乏事務權限者」係指 行政處分作成之機關欠缺重大明顯之事務管轄權限而言，業如前述。至行政機關 內部，基於分工原則，而劃分出之若干小規模之分支組織（即內部單位），並無 單獨法定地位，僅分擔機關一部分之職掌，一切對外行為原則上均應以機關名義 為之，始生效力，從而機關內部單位間就行政事務如何分配、處理，並非「缺乏 事務權限」，行政處分僅須具備作成機關之公文書形式而對外發生法規範效力， 尚不得認定為重大明顯之瑕疵。觀諸本件系爭公告所涉者，乃有關土地徵收補償 事項，依土地徵收條例第二條規定，係以被告台南市政府為主管權責機關，而公 告中發文機關既已載明為「台南市政府」，其公告處分即無原告所指「缺乏事務 管轄權限」之瑕疵，遑論欠缺重大明顯事務管轄權限之可言。且縱使系爭公告之 發文字號載為「南市地權字」，亦屬於被告所屬內部單位間之事務分配事項，並 無重大且一目了然之明顯瑕疵存在，亦與系爭公告處分對外發生之效力無影響。 從而，原告執詞主張被告所屬地政局地權課並無承辦系爭公告之職權，故系爭公 告為具有重大明顯瑕疵之行政處分而無效云云，揆諸前揭說明，殊難採據。四、原告復主張：被告已闡明本件補償費之法律關係為「公同共有」，則有關補償費 應如何分配及分配主導審核權應由該團體內部自由決定，被告實無從過問，故原 處分有行政程序法第一百十一條第三款所定「對任何人均屬不能實現者」之無效 事由云云。然查，該條款之規定係指行政處分內容之實現屬客觀不能者，亦即依 當前科學及技術之水準，任何人皆無法實現行政處分之內容，包括該內容之實現 雖技術可能，但須耗費巨大支出或其困難度極高，以致在合乎理性之情況下，任 何人均不會為之而言，原告主張之上開事由，與該規定意旨顯不相涉。再者，被 告乃係依據改制前行政法院七十五年判字第六八０號確定判決及內政部訂頒之「 日據時期土地清理要點」第五條規定，將國有財產局依據台南集義株式會社代表 人盧秀峰於民國五十七年間檢具會社資本證件及有關資料，憑以審定之台南集義 株式會社股東（原權利人）名冊及股權，予以公告三個月，俾為日後依土地徵收 條例第二十五條規定發放徵收補償費之依據，尚不涉及對人民團體或合夥事業或 社團成員之股份審查之實體事項。易言之，徵收補償費發放完畢後，原權利人本 於公同共有關係，其相互間如何分配，並非系爭公告所欲確定之事項，即難謂其 處分內容對任何人均屬不能實現，故原告主張系爭公告有行政程序法第一百十一
條第三款之無效事由存在，顯係誤解法令，亦不足採。五、至原告雖又主張：被告於七十三年三月十七日南市地所字第一八七八號行政公告 ，公告期滿無人異議，已告確定，被告自無再重新公告審核台南集義株式會社股 權之理，否則有違信賴保護原則及安定性；以及系爭公告內容包括審核土地徵收 補償費之發放方式及領取人資格，然有關發放方式，被告業於九十年九月六日復 向主管機關內政部函請變更公告發放方式，並經內政部九十年十月二十五日台（ 九十）內地字第九０一三七００號函令要求敘明並研擬具體意見報部，顯見被告 本身已動搖發放方式云云。惟系爭公告之行政處分，是否有原告此部分爭執之事 由，充其量僅為公告是否違法，而得予撤銷之問題，尚與行政處分是否無效顯不 相關，原告以之為由，訴請確認系爭行政處分無效，即無可採。六、綜上所述，原告主張被告所為原處分有行政程序法第一百十一條第三款及第六款 無效事由，洵難採據。職是，原告提起本件訴訟，請求確認被告九十年四月十二 日九十南市地權字第二一一四一六號公告為無效，依其所訴之事實，在法律上顯 無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十 日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官 呂佳徵 法 官 林勇奮 法 官 蘇秋津
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十一 年 九 月 十 日 法院書記官 陳嬿如
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