臺灣嘉義地方法院民事判決 98年度重訴字第75號
原 告 林逸工程有限公司
之19
法定代理人 甲○○
訴訟代理人 林琦勝律師
被 告 台灣電力股份有限公司
法定代理人 乙○○
訴訟代理人 陳君漢律師
上列當事人間請求返還押標金事件，經本院於民國98年12月11日
言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按訴訟事件不屬普通法院之權限者，依民事訴訟法第249條 第1項第1款規定，法院固應以裁定駁回之。惟是否屬民事訴 訟之範疇，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷， 而非以法院調查之結果為依歸。至法院調查之結果，認原告 請求者不符法律規定之要件時，則屬其訴有無理由之問題， 自與法院有否審判權無涉（最高法院88年度臺抗字第168號 、85年度臺抗字第19號裁定意旨可資參照）。本件被告雖抗 辯原告因有借用他人名義投標事實，違反政府採購法第31條 第2項第2款、第8款及系爭標案工程採購投標須知（下簡稱 系爭投標須知）第22條第2款、第8款規定，此關於決標前事 由追繳沒收押標金，屬公法事件，原告不得依民事訴訟程序 向普通法院訴請裁判等情，然原告主張被告追繳押標金係依 據雙方契約行為，原告無違反契約情事，依雙方契約所附系 爭投標須知第11條第6項規定應返還押標金，並適用或類推 適用民法第252條違約金酌減規定等情，有原告起訴狀、準 備程序書狀及本院民國98年11月13日言詞辯論筆錄在卷可稽 ，原告起訴主張之訴訟標的乃私法上法律關係，依前揭說明 ，普通法院自有審判權限，先予敘明。
二、原告起訴主張：
㈠被告台灣電力公司嘉義區營業處於93年間辦理「嘉義區處94 年度竹崎工區配電外線工程帶料發包」（下稱系爭標案）， 於93年10月21日上網公告，原訂同年11月2日上午10時開標 ，因公告資料錯誤，於同年10月28日上網更正並重新公告更 改開標日期為同年11月3日上午10時。原告係在同年11月1日 投遞標封，同月2日原告公司之法定代理人甲○○前往被告 公司欲參與開標，承辦人陳萌芬表示停止開標且延期，並未
說明原告依更正前公告之投標如何處理，原告認為依政府採 購法第50條第1項第1款、第2款規定，該次投標將因停止開 標而無效，故於同年11月2日再以關係企業羅坤茂即森義工 程行（下簡稱森義工程行）名義另領第2次公告之招標文件 投標，同年月3日開標被告卻認為原告於同月1日所投之標封 非無效標，開標結果原告為最低標而得標，系爭標案工程並 已順利完成履約程序。嗣因被告認原告借牌投標，依系爭投 標須知第22條第2款、第8款規定，向原告追繳押標金新臺幣 （下同）700萬元。原告起初拒繳，但被告以扣押原告其他 工程款要脅，原告不得已乃自行繳納700萬元押標金。 ㈡森義工程行之辦公處所、人員、資金均由原告管控與支援， 與原告間屬關係企業，原告所為投標因停止開標而應無效， 原告再以森義工程行名義投標，並不該當投標廠商另行借用 他人名義或證件投標，本件無系爭投標須知第22條第2款情 形。又被告未經行政院公共工程委員會（下簡稱工程會）認 定，僅以臺灣嘉義地方法院檢察署97年度偵字第1482號起訴 書為追繳押標金依據，顯然違背政府採購法第31條第2項立 法意旨及同條第8款之法條文義、授權本旨，且系爭招標案 尚有其他4家廠商參與投標，原告無需浪費時間及押標金借 牌參與投標，以原告得標價與公告底價差距達2,100萬元， 原告為正當競標而無影響採購公平之行為，本件亦無系爭投 標須知第22條第8款情形。且被告審標人員疏未判定原告投 標無效，逕將原告標封與第2次公告後廠商之標封一併開標 ，並由原告以最低價得標，被告就系爭標案之處理有嚴重疏 失。
㈢押標金乃機關與廠商合意用以權充擔保廠商依招標文件規定 投標之保證金，雖係發生債務不履行前即已預先給付，然必 待有債務不履行時，始得終局取得該金額，與履約保證金同 屬違約金性質，不因其為預付即否定其違約金性質。日本學 者碓井光明亦認押標金屬損害賠償預定之違約金，最高法院 59年度臺上字第1663號民事判例提及「不以是否有實際損害 為要件」亦為違約金之特性，該判例認押標金為違約金始為 正解。再依政府採購法第31條第2項及系爭採購須知使用「 不予發還」字句，具有違約代價之違約金性質，而民法對於 違約請求範圍，係以填補損害為原則，並從當事人約定之範 圍及方法定之，押標金之效果相當於機關對於投標廠商有一 違約損害賠償之債權，因金額與押標金相同，機關可主張不 予發還，又因未明示約定為懲罰性違約金，再依政府採購法 及系爭投標須知使用「不予發還」字句及損害賠償額計算舉 證不易之立法考量，宜類推民法第250條第2項，視為因不履
行而生損害之賠償總額，不予發還之押標金既有損害賠償總 額預定之違約金性質，可認有民法第252條之適用或類推適 用。
㈣並為聲明：被告應給付原告700萬元，及自起訴狀繕本送達 翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息；請准供擔 保宣告假執行。
三、被告答辯以：
㈠被告於93年間辦理系爭標案之公開招標，由原告得標。然因 原告有借用他人名義投標之事實，違反政府採購法第31條第 2項第2款、第8款以及系爭投標須知第22條第2款、第8款規 定，乃於97年6月20日函知原告追繳前已發還之押標金700萬 元。原告曾就被告追繳押標金乙事不服提出異議，經被告於 同年7月11日函覆駁回原告異議，原告復向工程會提起申訴 ，經工程會以訴0000000號採購申訴審議判斷駁回原告之申 訴，本件追繳押標金之行政處分因原告未向臺北高等行政法 院提起行政爭訟而告確定。
㈡押標金乃投標廠商為擔保其願遵守投標須知向招標單位繳交 之保證金，旨在督促投標廠商於得標後必然履行契約外，兼 有防範投標人圍標或妨礙標售程序公平、公正之作用。原告 負責人甲○○以原告公司資金，購買支票充作押標金，再連 同森義工程行執照、營利事業登記證及公司大、小章等資料 ，辦理森義工程行參與系爭標案投標事項，事後森義工程行 經退還之押標金700萬元，亦回流至林逸公司帳戶兌領，確 有借牌情事，經嘉義地方法院檢察署檢察官以96年度偵瀆字 第10號、97年度偵字第1482號提起公訴，於鈞院97年度易字 第126號刑事案件審理時，原告負責人甲○○當庭認罪，並 經鈞院刑事判決認定原告暨其負責人甲○○有借用森義工程 行名義參加投標之事實，犯有政府採購法第87條第5項「意 圖影響採購結果，而借用他人名義投標」之罪，判決原告因 其代表人執行業務犯政府採購之罪，科罰金16萬元減為罰金 8萬元，甲○○共同意圖影響結果，而借用他人名義投標， 處有期徒刑7月，減為有期徒刑3月又15日，並經確定在案。 由於原告借牌事實明確，被告發函通知原告追繳押標金，於 法並無違誤，被告要脅之說顯屬無稽，且被告早於原告93年 11月1日投標前之同年10月28日更正開標日期，原告認其投 標無效僅屬個人見解，與本件爭議無涉，原告自動繳納後提 起本件訴訟請求返還，實無理由。
㈢本件押標金事件屬公法性質，政府採購法就被告追繳押標金 之處分，並未予被告有行使裁量權之空間，且工程投標者所 繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知
而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後， 必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作 用，與違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付之 金錢或其他給付，必待債務不履行時始有支付之義務，旨在 確保債務之履行有所不同，投標廠商所繳交之押標金如何退 還，悉依投標須知有關規定辦理，本件追繳押標金無民法25 2條違約金酌減適用餘地，亦無行政法比例原則適用之問題 ，原告主張酌減，於法無據。
㈣並為聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准免 予假執行。
四、原告主張系爭標案由原告以最低價得標並已完成履約程序， 被告以原告有借牌投標情事，依系爭投標須知第22條第2款 、第8款規定追繳押標金700萬元，原告已自行繳納完畢等情 ，被告不爭執，並有被告網路中文公開招標公告資料、收款 收據等影本在卷可稽，堪信為真。
五、原告主張系爭標案係因被告變更招標公告，原告始以關係企 業森義工程行名義再次投標，無借牌投標可言，且原告正當 競標工程，亦無影響採購公正違法行為，被告未就原告無效 之投標妥為處理，將自身行政疏失加諸原告，追繳押標金， 為無理由，又押標金為損害賠償總額之違約金性質，應有民 法第252條酌減規定之適用或類推適用等情，為被告否認並 辯稱：原告借牌投標事實明確，違反政府採購法第31條第2 項第2款、第8款及系爭投標須知第22條第2款、第8款規定， 本應追繳押標金，又押標金非屬違約金性質，無民法第252 條規定適用餘地等情置辯。是本件爭點在於原告得否請求返 還系爭押標金，得否適用或類推適用民法第252條規定請求 酌減違約金。經查：
㈠依系爭投標須知第22條第2款及第8款規定：凡投標廠商另行 借用他人名義或證件投標、其他經主管機關認定有影響採購 公正之違反法令行為者，除違法部分送請主管機關依法辦理 外，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳 。被告抗辯於本院刑事庭97年度易字第126號案件審理時， 原告負責人甲○○對於借用森義工程行名義投標乙節當庭認 罪，甲○○共同意圖影響採購結果借用他人名義投標，處有 期徒刑7月，減為有期徒刑3月又15日，原告因其代表人執行 業務犯政府採購法之罪，科罰金16萬元，減為罰金8萬元， 並經判決確定在案，因系爭採購案押標金已發還原告，被告 依據政府採購法第31條第2項第2款、第8款及系爭採購招標 須知第22條第2款、第8款規定追繳押標金，原告曾對此向被 告提出異議，經被告駁回異議後，原告復向工程會提起申訴
，經工程會以原告有政府採購法第31條第2項第2款及系爭投 標須知第22條第2款情事，駁回原告申訴確定在案等情，有 被告函文、原告聲明異議函文、被告駁回異議函文、工程會 訴0000000號申訴審議判斷書等影本在卷可稽，並經本院調 取上開刑事案卷核閱屬實，原告以森義工程行為關係企業否 認借牌事實，顯屬無據。又被告因系爭標案誤植「預估總工 程款在公告金額以上，查核金額二分之一以下」，於93年10 月28日更正為「預估總工程款在查核金額以上」，並公告「 領標及投標期限展延至93年11月2日17時止。開標日期限展 延至93年11月3日10時整。」乙節，有原告提出之變更前、 後之中文公開招標公告資料影本在卷可稽，是依變更後招標 公告僅更正總工程查核金額部分，且明示領標、投標及開標 期限延展等招標內容，並無因故停止開標另行公告招標情事 ，亦非原告所指有政府採購法第50條第1項第1款、第2款情 節，且依被告於上開刑案審理時提供之系爭標案投標廠商投 標文件綜合封所示，原告與森義工程行均係以快捷綜合封投 遞，分別於93年11月2日下午4時1分及同日下午3時50分送達 ，有上開綜合封附卷可稽（見上開刑事案卷一第136頁至141 之1頁），以原告與森義工程行投標均係在變更公告後所為 ，均係同日下午送達，且原告對於以最低標標得系爭標案時 並未提出異議且完成履約程序等情觀之，原告主張其認投標 無效，始再以義森工程行名義投標乙節，顯與實情不符，原 告於被告追繳押標金後空言指摘被告未認定其投標無效有行 政疏失云云，自難採憑。本件被告依系爭投標須知第22條第 2款規定向原告追繳押標金，於法有據，並無違誤，原告主 張被告應返還押標金，為無理由。
㈡按押標金除督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防 範投標人故將標價低於業經公開之底價，以達圍標或妨礙標 售程序之作用；工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為 擔保其踐行投標程序時願遵守投標須知而向招標單位所繳交 之保證金，必須於投標以前支付，旨在督促投標人於得標後 ，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之 作用。與違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付 之金錢或其他給付，必待債務不履行時始有支付之義務，旨 在確保債務之履行有所不同，投標廠商所繳交之押標金應如 何退還，悉依投標須知有關規定辦理，既非於債務不履行時 始行支付，而係在履行契約以前，已經交付，即非屬違約金 之性質，自無從依民法第252條規定由法院予以核減（最高 法院59年臺上字第1663號判例、同院81年臺上字第2963號裁 判要旨可資參照）。本件原告在系爭標案經認定為其代表人
有意圖影響採購結果借用他人名義投標之妨害投標行為，由 本院刑事判決依政府採購法第92條規定科處罰金確定，且原 告就被告追繳押標金向工程會所提申訴亦經駁回確定在案， 已如前述，被告依系爭投標須知第22條第2款規定，自得追 繳已發還之押標金。又本件追繳押標金係因原告借用他人名 義投標而非基於決標後履約爭議之債務不履行損害賠償，顯 非屬違約金之性質，依上揭說明，本院無從適用或類推適用 民法第252條規定予以核減，原告主張押標金屬損害賠償總 額預定性質，被告追繳押標金額過高，應適用或類推適用民 法第252條規定酌減等語，於法無據，自難採憑。六、綜上，原告有借用他人名義投標之違反法令行為，被告依系 爭投標須知第22條第2款規定，向原告追繳已發還之押標金 700萬元，於法並無不合，又本件押標金追繳並非基於履約 爭議之損害賠償，非屬違約金性質，原告主張適用或類推適 用民法第252條規定酌減押標金，於法無據，原告之訴無理 由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失 所附麗，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，及未經援用之 證據，經本院斟酌後，認均不足以影響本判決之結果，自無 逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決 如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 25 日 民事第三庭 法 官 陳端宜
上為正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。中 華 民 國 98 年 12 月 25 日 書記官 王美珍
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