臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2008號
98年12月17日辯論終結
原 告 瑞泰水泥製品股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 陳永昌 律師(兼送達代收人)
複代理人 陳柏均 律師
被 告 法務部
代 表 人 乙○○（部長）
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中
華民國98年7 月30日院臺訴字第0980089840號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告以原告為公職人員利益衝突迴避法第3 條第4 款所定高 雄市議會第4 屆至第6 屆市議員楊色玉之關係人，於民國（ 下同）93年12月與高雄巿政府簽訂長達9 年10月之「高雄巿 未開發公有巿場用地租賃契約」，期間因原告擅自變更攤鋪 位分類分區配置圖，並違規增建攤鋪出售牟利，迭經高雄巿 政府建設局巿場管理處發函要求限期改善未果，嗣高雄巿政 府於97年7 月21日依契約條款終止合約，迄終止前，原告支 付租金計新臺幣（以下同）5,202,380 元，違反公職人員利 益衝突迴避法第9 條規定，乃依同法第15條規定，以98年1 月23日法利益罰字第0981100113號處分書處原告罰鍰5,202, 380 元( 下稱原處分) 。原告不服，以系爭採購案係依政府 採購法辦理，應由何廠商得標並非高雄巿議會所得置喙，本 案既未送至議會審議、議決或表決，公職人員無從獲取利益 ，依公職人員利益衝突迴避法第10條規定，自無應否迴避之 問題；況議會為合議制，巿議員僅為議會組成分子，無法單 獨監督高雄巿政府，高雄巿政府自非屬高雄巿議員個人得以 監督之機關。又公職人員利益衝突迴避法第9 條規定之交易 行為，應指機關對外買受、承租或定製財物，不包括機關對 外出賣、出租或承攬，證諸高雄巿政府87年12月23日87高巿 府車船字第42573 號令頒高雄巿公共車船管理處出租要點第 5 條規定之優待收費方式，應認高雄巿議員及相關人得向高 雄巿政府承租財物，否則將產生巿議員不得向巿營金融機構
購買相關金融產品、不得向巿營當鋪購買流當品、不得向巿 營公有巿場承租攤位等怪異現象云云，提起訴願，遭決定駁 回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠按公職人員利益衝突迴避法第5 條規定：「本法所稱利益衝 突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或 間接使本人或其關係人獲取利益者。」是公職人員利益衝突 迴避法所欲規範之對象，並非泛指所有之公職人員及其親屬 一律禁止參與該公職人員任職機關或其所監督機關之採購案 ，而係限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本 人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地，此觀之法文即 明，否則即有侵害憲法保障人民之工作權及財產權。次按該 法第9 條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服 務之機關或受其監督之機閒為買賣、租賃、承攬等交易行為 。」揆諸其立法意旨，即係因公職人員或其關係人如與公職 人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為 ，該公職人員於執行職務時，即有可能以作為或不作為方式 ，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者，為有效遏止貪 污、不當利益輸送特制定此規定，禁止公職人員或其關係人 與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承 攬等交易行為，此由該法第1 條第1 項規定：「為促進廉能 政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範， 有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。」復得佐 證，是該法第9 條規定實與公職人員執行職務應予利益迴避 之情況有關，因之，適用該條文時，仍應回歸該法第5 條之 規定。因之，依上開規定，並非所有之公職人員及關係人一 律禁止參與該公職人員服務機關或其所監督機關之採購案， 而係限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人 或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地。訴願決定認原告 係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、租賃、承攬 等交易行為之義務而受罰，與公職人員執行職務應予利益迴 避之情況無涉云云（見訴願決定書第4 頁，倒數第6 行起） ，與法不合，要無足採。
㈡查本件原告之負責人楊贅嘉與高雄市議會第4 屆至第6 屆議 員楊色玉固為姊弟，然原告於93年12月與高雄市政府簽訂「 高雄市未開發公有市場用地租賃契約」，係參與高雄市政府 之公開招標，經政府採購法相關程序審查通過，得標後始與 高雄市政府簽訂系爭租賃契約，並非未經任何審查程序，即 與高雄市政府簽訂租賃契約，因此，如有違反公職人員利益 衝突迴避之情形，應優先適用政府採購法之規定。又行政程
序法第8 條明定：「應以誠實信用之方法為之，並應保護人 民正當合理之信賴。」該條之所謂信賴保護原則，乃行政法 上之重要原則，亦係憲法上之重要原則，此項原則之內涵乃 指：因國家從事一個使人民產生信賴之行為，人民基此信賴 而展開具體運用財產處置之行為，而使人民遭受不可預計之 負擔或喪失利益，且如國家行為非基於保護或增進公共利益 之必要或對人民損失之利益予以補償後，此種行為即不得為 之（參最高行政法院92年判字第494 號判決）。查原告於93 年12月與高雄市政府簽訂「高雄市未開發公有市場用地租賃 契約」，係參與高雄市政府之公開招標，經高雄市政府依政 府採購法相關程序審查通過，高雄市政府顯已創造一個「同 意原告承租」之「信賴基礎」，原告因不諳繁雜之行政法規 ，自認既已通過審查程序，進而得標取得承租資格，於93年 12月與高雄市政府簽訂系爭租賃契約，而高雄市政府身為行 政機關，亦無任何反對之表示，以致原告善意信賴其具有承 租系爭公有市場用地資格無疑，因而著手進行相關攤位規劃 等後續行為，然被告竟於98年1 月23日，即簽訂系爭租賃契 約近5 年後，始以違反本法第9 條規定為由，以法利益罰字 第0981100113號處分書處原告罰鍰5,202,380 元，顯然違反 「信賴保護原則」，洵屬無理。
㈢何況，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予 處罰，行政罰法第7 條定有明文。原告因不諳繁雜之行政法 規，且系爭行為業經高雄市政府依政府採購法相關法規及程 序審查通過，主觀上自認具有承租系爭為開發公有市場用地 之資格，無違反公職人員利益衝突迴避等違法情事，是縱認 原告有違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，然原告所 為並非出故意或過失，依前揭行政罰法第7 條規定，應不予 處罰，被告自始未舉證證明原告有何違反行政法上義務之故 意或過失，遽對原告為行政處分，顯無理由，應予撤銷。 ㈣綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依 據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲 明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負 擔。
三、被告則以：
㈠被告以原告違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，與受 公職人員監督之機關為買賣交易行為，處罰鍰5,202,380 元 ，應屬合法妥當，合先敘明。
㈡按公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其 監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，違反者處該交 易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰，公職人員利益衝突迴避法第
9 條及第15條分別定有明文。原告雖為上開主張；惟查： ⒈公職人員利益衝突迴避法立法精神即在避免瓜田李下及利 益輸送，此觀之該法立法當時，行政院檢送立法院審議之 該法草案第9 條第1 項原規定：「公職人員或其關係人， 不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為『一定金 額以上』之買賣、租賃、承攬等交易行為」，並於立法理 由敘明：前開交易行為，恐發生利益衝突之可能，惟如全 面禁止，其範圍即過於廣泛（例如與台糖公司直接交易購 買台糖產品），於實務上不可行且不合理，故於第1 項明 定不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為「一定 金額以上」之買賣、租賃、承攬等交易行為等語，詎立法 委員認台糖公司董事長若欲購買糖品，可至超商購買之， 毋庸直接由台糖公司購入，故於朝野協商時，將「一定金 額以上」等文字刪除，足見該法係道德規範極強之法律。 基於前揭立法背景，只要關係人欲與公職人員服務之機關 ，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，即有產生利 益衝突之虞，而非該法所許。原告係因違反不得與受公職 人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務受罰；而 該法第5 條係就「利益衝突」一詞所為定義，與該法第9 條之規範要件無涉，亦即該法第9 條僅關係人欲與公職人 員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為 ，而有利益衝突之虞，即為該法所不許，非必生公職人員 利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益之 結果，方有適用，尚與該法第5 條之規定無涉。原告此部 分所指，容有誤解。
⒉原告雖主張其係經由公開之政府採購程序得標，且政府採 購程序與該法第9 條之交易行為有間云云；惟政府採購行 為，不外乎為買賣、承攬、租賃等型態，與該法第9 條訂 定之交易行為樣態並無二致；次按公職人員利益衝突之迴 避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用該法之規定，該 法第1 條第2 項定有明文。政府採購法就廠商向受公職人 員監督機關採購之行為，並無任何規範，加以該法就違法 行為，尚有裁罰規定，較諸政府採購法之規定更為嚴格， 自無排除該法而優先適用政府採購法規定之理。 ⒊成立該法之責任要件，係指知悉「構成本法處罰或迴避義 務之基礎事實」而言，並非「本法之處罰規定」本身；而 法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不 知法律而免除責任，被告93年5 月4 日法政字第09300063 95號函釋意旨足資參照。況本件並無相關法令規定高雄市 政府於原告投標時，須對投標者有無構成利益衝突之情事
為實質審查，故其事後主張並無違反本法之主觀故意，且 有信賴保護原則之適用，而主張免責云云，亦不足採。 ㈣綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並 聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有原處分書、被告調查局98年1 月7 日調 廉參字第09800001900 號函、楊色玉全戶資料查詢結果、甲 ○○全戶資料查詢結果、原告公司登記資料查詢、原告營業 登記資料公示查詢、高雄市政府與原告租賃契約協議書、高 雄市政府與原告之高雄市未開發公有市場用地租賃契約、高 雄市政府市長96年12月14日會見議員楊色玉談話紀錄、高雄 市政府建設局市場管理處96年1 月29日簽文敘及96年1 月17 日議員楊色玉關切事宜、高雄市政府建設局市場管理處96年 8 月1 日簽文敘及96年1 月23日議員楊色玉關切事宜、高雄 市政府建設局市場管理處96年8 月3 日簽文敘及96年7 月26 日議員楊色玉關切事宜、被告政風司93年12月10日法政決字 第0931121705號函、被告政風司93年4 月12日政財字第0931 105869號函、被告政風司93年11月16日法政決字第09300419 98號函、高雄市灣市38市場用地94年6 月17日至97年7 月21 日租金明細、94年8 月至97年7 月高雄市市庫收入繳款書、 原告98年1 月15日陳述狀、被告98年1 月7 日法政決字第09 81100039號函、公職人員利益衝突迴避案件審議委員會審議 資料等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認 之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 被告以原告違 反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，與受公職人員監督 之機關為租賃交易行為，科處罰鍰，是否適法? 本院判斷如 下：
㈠按公職人員利益衝突迴避法第2 條規定: 「本法所稱公職人 員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。」第 3 條規定「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、 公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等 以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、 公職人員、第1 款及第2 款所列人員擔任負責人、董事、監 察人或經理人之營利事業。」第9 條規定: 「公職人員或其 關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買 賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條規定: 「違反第9 條 規定者，處該交易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰。」次按行為 時公職人員財產申報法第2 條第1 項所定人員計有11款，其 中第9 款規定人員為縣（市）級以上各級民意機關民意代表
。又縣（市）議員得議決縣（市）預算、決算之審核報告， 縣（市）議會之議決案，縣（市）政府應予執行，縣（市） 議員開會時有向縣（市）首長或單位主管，就其主管業務質 詢之權，地方制度法36條、第38條及第48條第2 項定有明文 ，縣（市）議員既依法監督縣政預算及施政作為，縣（市） 政府即係受縣（市）議員監督之機關，復為被告93年11月16 日法政決字第0930041998號函釋有案。 ㈡查高雄市議會議員一職，係行為時公職人員財產申報法第2 條第1 項第9 款所列之公職人員，亦屬公職人員利益衝突迴 避法第2 條規定所稱公職人員。而原告行為時之負責人甲○ ○為高雄市議會第4 屆至第6 屆市議員楊色玉之弟，有戶籍 資料及公司登記資料查詢影本及高雄市議會全球資訊網頁等 件附卷可按，並為原告所是認( 見本院卷第42頁) 。依公職 人員利益衝突迴避法第3 條第4 款規定，原告係公職人員楊 色玉之關係人，高雄市政府係受楊色玉監督之機關，依該法 第9 條規定，原告不得與受楊色玉監督之機關為買賣、租賃 、承攬等交易行為。
㈢次查，原告於93年12月與高雄市政府簽訂「高雄市未開發公 有市場用地租賃契約」，自94年6 月17日起至97年7 月21日 契約終止時止，向高雄市政府支付租金，金額計5,202,380 元，有高雄市巿庫收入繳款書、租賃契約等件影本在卷可稽 。依地方制度法第35條、38條及48條規定，市議會得議決市 預算、決算審核報告，市政府對於市議會之決議案應予執行 ，市議員並有向市首長或單位主管就其主管業務質詢之權， 是市議員依法既有監督市政府預算及施政作為之權，市政府 即係受市議員監督之機關。從而，原告當時負責人甲○○明 知其與高雄市議員楊色玉具有2 親等內親屬關係( 見本院卷 第42頁) ，原告係公職人員楊色玉之關係人，竟與受楊色玉 監督之高雄市政府簽訂「高雄市未開發公有市場用地租賃契 約」之交易行為，即有違公職人員利益突迴避法第9 條規定 ，被告依同法第15條規定，按交易金額處法定最低倍數即1 倍之罰鍰5,202,380 元，於法並無違誤。 ㈣原告雖主張適用公職人員利益突迴避法第9 條時，應回歸該 法第5 條之規定。因之，並非所有之公職人員及關係人一律 禁止參與該公職人員服務機關或其所監督機關之採購案，而 係限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人或 其關係人獲取利益時，方有適用之餘地云云。惟按公職人員 利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風 氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，以有效遏阻貪污腐 化暨不當利益輸送，此觀該法第1 條規定自明。參以行政院
檢送立法院之公職人員利益衝突迴避法第9 條草案條文，原 訂「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受 其監督之機關為一定金額以上之買賣、租賃、承攬等交易行 為」立法理由即敘明，如全面禁止前開交易行為，則其範圍 過於廣泛（例如與台糖公司直接交易購買台糖出產品），實 務上恐有不可行且不合理情形，然該條文經立法委員審議後 ，將「一定金額以上」文字刪除，理由係以公職人員或其關 係人如有需要購買糖品，毋需一定須向台糖公司購入，以避 免瓜田李下之嫌，是該條規定，並不限於機關買入、承租或 定製等交易行為。原告係因違反不得與受公職人員監督之機 關為買賣、承攬等交易行為之義務受罰；而該法第5 條係就 「利益衝突」一詞所為定義，與該法第9 條之規範要件無涉 ，亦即該法第9 條僅關係人欲與公職人員服務之機關，或受 公職人員監督之機關為特定交易行為，而有利益衝突之虞， 即為該法所不許，非必生公職人員利用職務之便，直接或間 接使本人或其關係人獲取利益之結果，方有適用。是原告此 部分之主張，尚非可採。
㈤原告另主張其係參與高雄市政府之公開招標，經審查通過， 高雄市政府顯已創造一個「同意原告承租」之「信賴基礎」 ，原告善意信賴其具有承租系爭公有市場用地資格，因而著 手進行相關攤位規劃等後續行為，被告竟以原告違反公職人 員利益突迴避法第9 條處原告罰鍰，顯然違反「信賴保護原 則」云云。惟按行政程序法第八條規定行政行為，應保護人 民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件， 須：（一）有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示 國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。（二）有信賴 表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上 之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。（三）行政 機關欲去除信賴基礎。查本件交易行為係原告經由依政府採 購法所定程序辦理之招標而成，而於93年12月與高雄市政府 簽訂「高雄市未開發公有市場用地租賃契約」，原告著手進 行相關攤位規劃等後續行為，自係依據原告與高雄市政府「 高雄市未開發公有市場用地租賃契約」之約定，原告於本院 審理時亦陳稱: 「( 問: 起訴狀第6 頁第7 行所謂相關後續 動作為何？) 即攤位規畫等行為。在93年12月簽約之後。( 問: 為何要攤位規畫？) 因為是市場租用，故後續的動作要 做市場攤位的規畫。」等語在卷( 見本院卷第42頁) ，並非 源於高雄市政府所為之行政行為。又政府採購法係為建立政 府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功 能，確保採購品質而制訂，此觀政府採購法第1 條之規定即
明，是政府採購法旨在建立公開、公平之採購程序及制度， 以使政府採購合法、透明、有效，與公職人員利益衝突迴避 法制定之目的係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污 腐化及不當利益輸送，因而規範公職人員及其關係人不得為 一定之行為，以避免瓜田李下及不當利益輸送，二者立法目 的及規範意旨截然不同，自不因公職人員利益衝突法所禁止 之交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可阻卻其違法性 ，而被告與高雄市政府係屬不同之行政機關，原告不能以高 雄市政府之行為對被告主張應受信賴保護。是原告此部分之 主張，亦無可採。
㈥又公職人員利益衝突迴避法於89年7 月12日即經總統以（89 ）華總一義字第8900170290號令公布，並自公布之日起施行 ，原告於93年12月間與高雄市政府為上開交易行為時，該法 業已施行4 年，且原告為資本總額20,000,000元之公司( 見 本院卷第5 頁) ，規模非小，應有法律專業人士或法務人員 可供諮詢，難謂對於施行經年之公職人員利益衝突迴避法上 開相關規定毫無所知，況法律經總統公布施行後，人民即有 遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，原告徒以其因不 諳繁雜之行政法規，且系爭行為業經高雄市政府依政府採購 法相關法規及程序審查通過，主觀上自認具有承租系爭為開 發公有市場用地之資格，欠缺故意或過失，不應處罰云云， 洵非可採。
六、綜上，被告依首揭規定處以原告之交易金額1 倍之罰鍰5,20 2,380 元，認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不 合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由 ，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影 響，無庸一一論列。原告請求向高雄市政府建設局市場管理 處函調高雄市灣市38市場用地標租民間開發經營案之公開招 標、決標過程之全部資料，核無必要，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 陳心弘
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 12 月 24 日 書記官 劉道文
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