高雄高等行政法院判決
105年度訴字第95號
民國106年4月6日辯論終結
原 告 臺東縣太麻里鄉公所
代 表 人 程正俊
訴訟代理人 張靜 律師
被 告 臺東縣政府
代 表 人 黃健庭
訴訟代理人 傅爾洵 律師
上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告因臺東縣太麻里鄉（下稱太麻里鄉）與金峰鄉（下稱 金峰鄉）之行政區域未確定界線，致生未定界址範圍內之土 地，包括金峰鄉金山段及比魯段土地、太麻里鄉金星段土地 （下稱系爭土地）有地籍與戶籍、行政管轄權不一致之紛爭 ，前以103年3月13日東麻鄉民字第1030003878號函請被告依 地方制度法第77條第2項規定予以調處。經被告以103年3月2 0日府民自字第1030050148號函復：「本案歷經多次協調會 議及現場履勘，確有土地地籍及戶籍管轄與行政區域不一致 情形，惟貴鄉與金峰鄉對於旨揭行政區域界線尚有爭議，宜 俟本府協調兩鄉達成調整共識後，再依臺灣省鄉鎮縣轄市區 及村里區域調整辦法第4條規定辦理。」原告以系爭土地應 歸原告管理始符合實際，認有調整行政區域之急迫性與必要 性，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按地方制度法第7條第1項規定，行政區城之新設、廢止或調 整，依法律規定行之。而行政院早行政院早於98年10月7日 即將「行政區劃法草案」送立法院審議，惟迄今尚未完成立 法程序。故在立法院制定法律前，現今有關「鄉」之行政區 域調整，應適用現仍有效之臺灣省鄉鎮縣轄市區及村里區域 調整辦法（下稱省區域調整辦法）辦理。依省區域調整辦法 第2條第1款規定，鄉鎮縣轄市區之間，界域有爭議者，得調 整區域；第4條第1項規定鄉鎮縣轄市區域之調整，由縣市政 府擬訂，送經縣市議會通過後，連同圖說報經臺灣省政府核 定。又依內政部99年7月5日台內地字第0990131709號函（下
稱內政部99年7月5日函）意旨，於行政區劃法草案尚未完成 立法程序前，現行鄉鎮市區行政區之調整，仍得依省區域調 整辦法。倘土地行政區域之調整，具有急迫性及必要性，得 依省區域調整辦法第4條規定，擬定計畫送經縣議會通過後 ，連同圖說報本部核定。然因太麻里鄉與金峰鄉之行政區域 尚屬未定界，於行政區域圖上係以虛線表示，致生兩鄉於行 政區域管轄之紛爭。兩鄉未定之界址，自北里南線產業道路 至太麻里溪與庫拉溪交會處範圍間，其中土地地籍為金峰鄉 金山段、比魯段，但居民的戶籍與行政區域卻屬太麻里鄉， 土地地籍為太麻里鄉金星段，居民戶籍雖同屬太麻里鄉，但 行政管轄卻歸金峰鄉，造成兩鄉行政管轄之困擾。原告多次 陳請被告本於共同監督機關之立場，依省區域調整辦法第2 條及第4條第1項規定辦理行政區域調整，然被告皆以兩鄉未 獲共識為由而遲未辦理。
㈡、依據104年12月31日之統計，屬太麻里鄉之門牌房屋座落金 峰鄉金山段之土地上，總共有49戶，牽涉人口數為96人；屬 太麻里鄉之門牌房屋座落金峰鄉比魯段之土地上，總共有47 戶，牽涉人口數為129人；另屬太麻里鄉之門牌房屋且座落 太麻里金峰鄉金星段，卻歸金峰鄉管理之土地上，總共有13 戶，牽涉人口數為28人。此三地段都位在金針山上，原告每 年花在金針山之硬體投資經費都在新台幣（下同）1,800萬 元以上，金針山上的居民戶籍均屬太麻里鄉，上開地區所選 出之鄉長及鄉民代表、村長亦屬太麻里鄉，而從警政、消防 、戶政、民政、學區到道路、路燈維護亦均由原告支出，但 就系爭土地上原住民保留地租金收入卻由金峰鄉公所獨享， 對原告並不公平，故本件原告實有起訴之利益存在。㈢、金峰鄉公所於曾德明鄉長任內，曾以87年5月20日87金鄉財 字第1824號函向被告表明金峰鄉比魯段、金星段於53年地籍 測量以前，本屬平地人耕作地，宜劃歸太麻里鄉行政區域， 為避免土地管理之困擾，建請交由原告管理，惜後繼之金峰 鄉長未能依前任鄉長之決策辦理，致兩鄉間就區域調整乙事 ，遷延迄今，鄉民之權益長期處於不確定之狀況。再者，無 法預期「行政區劃法草案」之立法何時完成，而太麻里鄉民 之權益實已無法再等，而有區域調整之急迫性與必要性，參 照內政部99年7月5日函意旨，原告自得依省區域調整辦法第 2條及第4條規定，請求被告擬定將系爭土地調整為原告行政 管轄區域之調整計畫送經縣議會通過後，連同圖說報內政部 核定，期能早日劃歸原告行政管轄，並由地政機關依內政部 核定內容，配合將金峰鄉金山段、比魯段土地之地籍更改為 太麻里鄉金山段、比魯段土地，以符合地方實情，減少行政
區域管轄之紛爭等情。並聲明求為判決：被告應就系爭土地 擬定劃歸原告之行政區域調整計畫，送請臺東縣議會通過後 ，連同圖說報由內政部核定。
三、被告則以︰
㈠、省區域調整辦法係於63年2月21日依據臺灣省政府府民一字 第7974號令公布施行，而凍省前之臺灣省政府曾於25年10月 24日制定發布「臺灣省政府合署辦公暫行規程」，並於37年 8月31日，依據上開暫行規程第11條之規定，制定發布「臺 灣省政府合署辦公施行細則」，然因「省縣自治法」已於83 年7月29日公布施行，故該「臺灣省政府合署辦公暫行規程 」及「臺灣省政府合署辦公施行細則」已分別於84年10月4 日及83年12月17日廢止；而「省縣自治法」又因86年間修憲 而將省虛級化(凍省)，並於88年1月25日公布施行「地方制 度法」，而過渡期間所制定之「臺灣省政府功能業務與組織 調整暫行條例」，至遲亦於95年10月20日內政部公告後，於 94年12月31日當然廢止。是以，基於「臺灣省政府合署辦公 暫行規程」、「臺灣省政府合署辦公施行細則」、「省縣自 治法」及「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」所授 權制定之省區域調整辦法，亦因上開法規廢止而失所附麗， 不應繼續適用。況且，省區域調整辦法亦與憲法第108條第1 項第2款及「地方制度法」第7條第1項、第30條第1、2項有 所牴觸，而應屬無效，自不得作為命被告為區段調整之依據 。
㈡、依原告起訴聲明所載之內容，可知本件訴訟未涉及行政處分 之爭議，是本件訴訟之性質應屬行政訴訟法第8條之一般給 付之訴，而提起一般給付之訴亦應具有權利保護要件始為合 法。縱認被告就系爭土地有擬定調整計畫並將計畫送台東縣 議會審議之作為義務，然此不作為並未損害原告之權利，因 此原告之訴，應欠缺權利保護要件。
㈢、依內政部99年7月5日函可知被告就太麻里鄉及金峰二鄉間未 定界問題，於「行政區劃法（草案）」正式立法通過前，針 對是否應先行確定一事有裁量權，自難認被告未擬定計畫併 送台東縣議會審議之不作為，有何違法之處。況本件行政區 域調整案究竟有何「急迫性」及「必要性」，原告並未舉證 以實其說。故除非被告之裁量空間已減縮至零，否則縱認本 案鄉界之確定確有「急迫性」或「必要性」，被告仍應有裁 量之空間。又行政區域之劃分需考量行政資源、政治因素、 歷史文化、地理條件、生活圈或其綜合性因素，如何調整或 確定該行政區域之界線，仍應由被告綜合考量上開因素後予 以決定，此部分實屬被告裁量之範圍，並非原告所得單方片
面決定，亦非司法審查之範圍等語資為抗辯。並聲明求為判 決駁回原告之訴。
四、上揭如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並 有原告103年3月13日東麻鄉民字第1030003878號函（第25頁 ）、被告103年3月20日府民自字第1030050148號函（第27頁 ）附本院卷可稽。本件之爭點為：①省區域調整辦法是否仍 屬有效之法規？②倘仍屬有效，原告得否依省區域調整辦法 第4條第1項規定提起給付訴訟，請求被告就系爭土地擬定劃 歸原告行政區域之調整計畫送經縣議會通過、報請內政部核 定？茲分述如下：
㈠、省區域調整辦法仍屬有效法規之判斷：
1、按地方制度法第7條第1項規定：「省、直轄市、縣（市）、 鄉（鎮、市）及區〕之新設、廢止或調整，依法律規定行之 。」意旨及其立法理由謂：「……鄉（鎮、市、區）行政區 域之劃分、調整，行政區劃分法（草案）業有規定，爰明定 其劃分、調整應依該法律之規定辦理。」可知有關鄉（鎮、 市）行政區域之劃分、調整，業已於行政區劃法（草案）納 入規範，惟尚待立法機關審議通過。又參照同法第87條規定 ：「本法公布施行後，相關法規應配合制（訂）定、修正。 未制（訂）定、修正前，現行法規不牴觸本法規定部分，仍 繼續適用……。」意旨及其立法理由謂：「本法公布施行後 ，相關法規應配合制（訂）定、修正。未制（訂）定、修正 前，現行法規不牴觸本法規定部分，仍繼續適用」可知地方 制度法公布施行後，同時配合實施省虛級化政策，為防免於 地方制度法實施之過渡時期，發生規範地方自治之舊法規失 效而新法規尚未制定之法制空窗期，乃例外明定承認舊法規 之效力。而省區域調整辦法係臺灣省政府為統一鄉鎮縣轄市 區及村里區域之調整所訂定，於63年2月21日公布施行，於7 2年1月24日修正公布，迄今仍未廢止。惟行政區劃法（草案 ）仍在立法院審議中，迄未通過制定，則省區域調整辦法中 ，有關行政區域調整之條文，揆諸前揭說明，在行政區劃法 尚未制定通過前，自仍有繼續適用之效力。再者，參諸內政 部99年7月5日函釋：「為建構完整的行政區劃法律機制，以 及建立公平合理的行政區劃制度，本部業依據憲法第108條 第1項第2款規定，擬具『行政區劃法』（草案），規範辦理 行政區劃之程序及原則等相關事項，俾今後行政區劃有所依 據；該草案業經行政院於98年10月7日函送立法院審議；然 於上開草案尚未完成立法程序前，現行鄉（鎮、市、區）行 政區域之調整仍得依『臺灣省鄉鎮縣轄市區及村里區域調整 辦法』規定辦理。本案臺東縣政府若認為目前確有調整旨揭
土地行政區域之急迫性及必要性，得先行依上開辦法第4條 規定，擬訂計晝送經縣議會通過後，連同圖說報本部核定」 等語（本院卷第23頁），亦肯認省區域調整辦法之效力，核 與上開所述見解相符，可資參照。
2、臺灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函雖謂：「本府 及前所屬各廳處會原訂之行政規定（如要點、須知、注意事 項等），溯自88年7月1日起停止適用。」然觀其所列舉之行 政規定，僅有要點、須知、注意事項，而未包括辦法。再者 ，參諸臺灣省政府因省虛級化而調整其功能業務與組織後， 陸續發布若干行政規定之廢止命令，然迄今仍未發布命令廢 止省區域調整辦法，益徵上開函釋所指應予停止適用之規定 ，不包括省區域調整辦法在內。又依上開省區域調整辦法第 1條規定：「臺灣省政府為統一鄉鎮縣轄市區及村里區域之 調整，特訂定本辦法」之意旨，可知該辦法係臺灣省政府依 職權訂定之行政命令，並非依其他法規之授權而訂定，故被 告主張省區域調整辦法有因其授權之母法業經廢止而失其效 力之情形云云，尚無可採。
㈡、省區域調整辦法第4條第1項規定並非公法上請求權依據之判 斷：
1、按省區域調整辦法第2條規定：「鄉鎮縣轄市區及村里有左 列情形之一者，得調整區域：一界域有爭議者。二區域參差 交錯或地形狹長推行自治業務不便者。三地方經濟及戶口情 形與區域面積不相配合者。四區域與天然形勢牴觸過甚，交 通困難者。五其他特殊情形者。」第4條第1項規定：「鄉鎮 縣轄市區區域之調整，由縣市政府擬訂，送經縣市議會通過 後，連同圖說報本府核定。」綜合上開規定可知，就鄉（鎮 、市）等地方自治團體間有界域爭議等情形者，為使行政區 域內之地方經濟、戶政及地政相配合，以利自治業務之推行 ，具有監督權責之縣政府得擬定區域調整計畫，循序送請縣 議會通過、報請內政部核定。準此，縣政府依法定程序擬定 行政區域之調整計畫，送請縣議會審議、進而報請內政部核 定之行政行為，係為發動內政部核定行政區域調整計畫之行 政事實行為，則原告據以提起一般給付訴訟，應屬正確之訴 訟類型，核先敘明。
2、又衡諸省區域調整辦法第2條、第4條規定意旨，乃關於縣政 府倘認為有調整鄉（鎮、市）行政區域之必要，且已擬具適 切之調整計畫案時，應如何辦理行政區域調整之程序規定。 又依同辦法第4條之文義，並無以鄉（鎮、市）為請求權主 體之規範意涵，應認僅賦與縣政府享有擬定行政區域調整計 畫案送請審議、核定之職權，而非賦予鄉（鎮、市）有請求
縣政府擬定調整計畫送請審議、核定之公法上請求權。此參 諸地方制度法第77條第2項後段規定：「鄉（鎮、市）間， 事權發生爭議時，由縣政府解決之。」衡其規範意旨，亦僅 宣示鄉（鎮、市）間所生事權爭議解決之權限歸屬於縣政府 ，而未及於鄉（鎮、市）解決享有任何公法上請求權。是以 ，縣政府就鄉（鎮、市）行政區域之調整，是否擬定調整計 畫案送請議會審議、內政部核定，依現行有效之法規，純屬 縣政府之職權行使範圍；縱鄉（鎮、市）向縣政府有所請求 ，亦僅係促使縣政府為該權限之發動而已，尚難謂一經鄉（ 鎮、市）提出請求，縣政府即負有擬定行政區域調整計畫案 送請審議、核定之義務。經查，太麻里鄉與金峰鄉就系爭土 地有界址未確定、地籍戶籍與行政區域不一致情形，此為兩 造所不爭，並有被告於103年7月21日召開「本縣太麻里鄉與 金峰鄉行政區域界線爭議」協調會之開會通知單及會議紀錄 乙份在卷（本院卷第31-43頁）可稽，固可信為真實。惟揆 諸前揭說明，省區域調整辦法第4條第1項規定並非公法上請 求權之依據，原告於現行實定法制下，尚無得提起給付訴訟 ，請求被告為如聲明所示事實行為之公法上請求權。 3、原告雖另主張以內政部99年7月5日函為其請求權之依據，惟 審視該函上開揭示內容，僅謂於行政區劃法制定通過前，倘 鄉（鎮、市）行政區域有調整之急迫性及必要性時，縣政府 仍得依省區域調整辦法第4條規定辦理，擬訂區域調整計晝 ，循序送請審議、核定，核係就省區域調整辦法之適用效力 予以闡釋，文義上並無諭知鄉（鎮、市）得向縣政府請求辦 理之內涵，故不能以此函作為授與公法上請求權之依據。又 行政區域調整之紛爭處理，於地方自治團體間，固有重大利 益之衝突，惟依現行有效之法規，就紛爭調處組織、調處程 序、調處決定不服之救濟程序，並未建構特別之紛爭解決機 制，故無特別之訴訟種類可資適用。而本件並無行政區域調 整之核定處分存在，原告自不能主張因違法處分致損害其權 利或法律上利益，亦無從循序提出訴願、撤銷訴訟以資救濟 ，故原告主張系爭土地界域未確定之紛爭遲未解決，致原告 及其鄉民之權利受有侵害云云，核不影響本件結果之判斷。㈢、綜上所述，本件原告並無請求被告擬定行政區域調整計畫送 請審議、核定之公法上請求權。從而，原告訴請被告應依省 區域調整辦法第4條規定或依內政部99年7月5日函意旨，就 系爭土地擬定劃歸原告行政區域之調整計畫，送臺東縣議會 通過後，連同圖說報由內政部核定，即非有理，應予駁回。 又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料， 經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併
予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 20 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
書記官 宋 鑠 瑾