高雄高等行政法院判決
105年度訴字第561號
民國106年3月21日辯論終結
原 告 徐仁和即源慶畜牧場
被 告 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安 縣長
訴訟代理人 李禎祥
張正和
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中
華民國105年10月12日環署訴字第1050060463號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告於屏東縣○○鄉○○村○○巷000號（下稱系爭畜牧 場）從事畜牧業，飼養豬隻約600頭，領有被告核發畜牧場 登記證書（農畜牧登字第21559號），屬行政院環境保護署 （下稱環保署）依水污染防治法公告指定之事業。被告所屬 環境保護局（下稱環保局）依據民眾陳情，於民國104年8月 17日15時3分許派員前往稽查，發現系爭畜牧場由未經許可 放流口排放廢水至場外公共排水溝，經稽查人員於該排放處 採樣送驗，檢測結果生化需氧量1,470mg/L（標準限值為80m g/L）、化學需氧量2,780mg/L（標準限值為600mg/L）、懸 浮固體997毫克/公升（標準限值為150mg/L），已違反放流 水標準第2條之規定，前經被告以原告違反水污染防治法第7 條第1項、第18條暨行為時水污染防治措施及檢測申報管理 辦法第52條第1項前段規定，從一重而依水污染防治法第46 條暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則） 規定，以104年10月10日屏府環查字第10433093000號函（下 稱被告104年10月10日函）附屏府環查水處字第104102號裁 處書、第000000-0號限期改善通知書裁處原告新臺幣（下同 ）18萬元罰鍰，並命立即封閉繞流排放口停止繞流排放。原 告不服，提起訴願，經訴願機關環保署審議結果，認為「（ 展延）廢（污）水排放地面水體簡易許可文件之負責人仍登 載為原告之父『徐樹郎』，而徐樹郎業於102年11月28日死 亡，是系爭畜牧場廢（污）水排放許可文件登記之負責人既 已死亡，且原告遲未向主管機關辦理排放許可證之變更登記 ，並不當然繼承取得污染排放許可之權利，何來核准登記之
放流口，從而，自無從構成由未經許可放流口繞流排放之情 事」，而以105年4月19日環署訴字第1040103452號訴願決定 ：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之 處分。」嗣被告依訴願決定意旨重為處分，核認原告未取得 主管機關核發之廢（污）水排放許可文件，逕將廢（污）水 排放至地面水體，且未符合放流水標準為由，違反水污染防 治法第7條第1項、第14條第1項之規定，從一重（原處分漏 載從一重意旨）而依同法第45條第1項暨最初裁處時裁罰準 則規定，以105年5月16日屏府環查字第10531406200號裁處 書及同日屏府環查字第00000000000-0號限期改善或補正通 知書（下合稱原處分），裁處原告10萬元罰鍰，環境講習2 小時，並命原告自文到日立即停止排放廢（污）水，且通知 於105年8月30日前取得廢（污）水排放許可文件。原告不服 ，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張︰
㈠系爭畜牧場係經營30餘年養豬場，未設雨水廢水分開遇暴雨 會同時流向原水池一併處理，104年8月17日適逢颱風過境， 當日下午3點仍有大量之雨，廢水無法處理而從畜牧場空地 溢出，並非故意排放廢水，屬天災不可抗力，為不可歸責於 原告。系爭畜牧場之水污染防治許可證於102年10月23日起 至107年10月22日有效期間，負責人徐樹郎於102年11月28日 死亡，原告為繼承人，可承受其水污染防治許可證之效力無 庸受罰。
㈡104年8月17日上午10時30分許即下暴雨又有雷擊，致系爭畜 牧場水量暴增無法一時即時處理完畢，以致外流到畜牧場內 之空地，而外流至畜牧場外之水溝，為環保局查獲雨、廢水 有外流之情，而告發本案。被告訴訟代理人稱稽查當日早上 9時多即有民眾檢舉該場有偷排廢水之情，其即率員前往搜 查，惟未查獲，因系爭畜牧場未排放廢污水，而其一夥人員 即轉往內埔其地區繼續查，又於下午1點多時又接獲2、3位 民眾檢舉該場排放廢污水之情，而又折回系爭畜牧場並於下 午3時3分採系爭畜牧場之空地溢流外水溝之廢污水，告發系 爭畜牧場非法排放廢污水。惟本件廢污水係由天候所造成， 而環保局未予查明當日是否下暴雨之情，而逕行告發實屬不 當，且其稱系爭畜牧場確有故意排放之情，未顧及如非當日 下暴雨，即無此情況發生之虞，故所言不足採信。另環保局 前往稽查時，系爭畜牧場之曝氣池仍續在運作中，故其所稱 故意排放之詞，亦不足採。
㈢另查系爭畜牧場負責人於102年8月26日即委請訴外人東昌環 保公司代為申請排放許可證，因期限至102年10月23日即到
期，惟被告延至103年4月21日才准許排放許可證，而徐樹郎 於申請後之102年11月28日死亡，而該准許文件於徐樹郎死 亡後再發放，原告即電話向被告查問，經其稱：畜牧場之負 責人即是排放口之通知人，如欲變更名字於排放口期限日內 更換即可，故本件之排放許可於102年10月23日到107年10月 22日皆為有效期間，故在排放許可證內載明甚詳無庸辯解。 綜合以上所辯之事由，原告並無偷排廢污水之事，而係天候 不良所造成，非人為故意之行為，又排放口一事，係被告所 准許之時限，且期限並未超過其所訂之期日，故所為之處分 應屬違法，且係違反規章，應予撤銷等情。並聲明求為判決 訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
㈠被告於104年8月17日15時3分派員前往稽查原告經營之系爭 畜牧場時，發現該畜牧場排放廢水至場外公共排水溝，並於 排放處採樣送驗結果懸浮固體量（SS）997mg/L、化學需氧 量（COD）2780mg/L、生化需氧量（BOD）1470mg/L，均不符 放流水標準所定限值。又本件原排放許可文件係授與獨資商 號負責人徐樹郎，惟徐樹郎已於102年11月28日死亡，則商 號主體人即已變更，原授予排放許可之專屬權，即隨同消滅 ，原告未取得污染排放許可之權利，於畜牧場作業逕將未符 合放流水標準之場內廢（污）水排出至地面水體之行為，核 已違反水污染防治法第7條第1項、第14條第1項之規定，依 同法第40條第2項、第45條第1項、第66條之1暨違反水污染 防治法罰鍰額度裁罰準則第2條之規定，被告以105年5月16 日屏府環查字第10531406200號函附屏府環查字第105314062 00號裁處書暨屏府環查字第00000000000-0號限期改善或補 正通知書裁處10萬元罰鍰，命原告應立即停止排放廢（污） 水，並於105年8月30日前取得廢（污）水排放許可文件，並 無違誤。
㈡原告對大雨致場內廢水任由其排放至場外公共排水溝，並未 採取防止其風險發生之措施或作為，其行為應係出於故意， 縱非故意，亦有過失。而原告於其父亡故後，未申辦排水許 可證變更，並不因繼承而取得公法上排放許可之權利，是原 告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告 之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有農 畜牧登字第215529號、第115529號畜牧場登記證書（卷次號 136訴願卷〈下稱訴願卷1〉第54、22頁）、除戶戶籍資料（ 訴願卷1第55頁）、104年8月17日稽查工作紀錄（訴願卷1第 7頁）、現場稽查照片（訴願卷1第8-13頁）、水質檢測報告
（訴願卷1第14頁）、被告104年10月10日函附屏府環查水處 字第104102號裁處書、第000000-0號限期改善通知書（被告 最初裁處處分，訴願卷1第15-18頁）、105年5月16日屏府環 查字第10531406200號函附屏府環查字第10531406200號裁處 書暨屏府環查字第00000000000-0號限期改善或補正通知書 （即原處分，卷次號177訴願卷第8-10頁）、環保署105年4 月19日環署訴字第1040103452號（訴願卷1第85-91頁）及同 年10月12日環署訴字第1050060463號訴願決定（本院卷第19 -25頁）等附卷可稽，洵堪認定。
五、兩造之爭點為：㈠原告得否本於繼承關係，而承受取得其被 繼承人徐樹郎所獲准核發之水污染防治許可證（文件）之公 法上權利義務關係？㈡本件原告排放事業廢（污）水之行為 ，是否屬不可歸責於原告之情形？原處分是否適法？茲將本 院之判斷分述如下：
㈠按水污染防治法第1條規定：「為防治水污染，確保水資源 之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康， 特制定本法。本法未規定者，適用其他法令之規定。」第7 條第1項規定：「事業……排放廢（污）水於地面水體者， 應符合放流水標準。」第14條第1項規定：「事業排放廢（ 污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請 核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作 ，始得排放廢（污）水。」第40條第2項規定：「畜牧業違 反第7條第1項……之規定者，處新臺幣6千元以上60萬元以 下罰鍰，並通知限期改善，……。」第45條第1項規定：「 違反第14條第1項未取得排放許可證或簡易排放許可文件而 排放廢（污）水者，處新臺幣6萬元以上600萬元以下罰鍰， 主管機關並應令事業全部停工或停業；必要時，應勒令歇業 。」第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度 應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由 中央主管機關定之。」次按環境教育法第23條第2款規定： 「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央 或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分 機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負 責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習： ……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經 處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」
㈡又按環保署依水污染防治法第66條之1第2項規定之授權，訂 定發布裁罰準則，該101年10月8日修正發布之裁罰準則（下 稱101年裁罰準則）第2條：「違反本法規定者，罰鍰額度除 依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應
審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本 法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」（104年1 0月19日修正發布之裁罰準則〈下稱104年裁罰準則〉第2條 規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表一至 附表八所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應 審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量 受處罰者之資力。一、畜牧業適用附表一。……。八、違反 本法各條款對應之處分基數，適用附表八。」）第3條規定 ：「一行為違反本法數個規定，應依法定罰鍰額最高之規定 及附表所列情事計算罰鍰額度裁處之。」該附表項次1載明 ：「項次：二。違反條款：第14條第1項（事業無許可排放 廢（污）水）。處罰條款及罰鍰：一、依第45條事業之罰鍰 ……。污染源規模或類型（A）：……五、非屬上述各種類 型者，6萬元＞A≧2萬元。不符合放流水標準排放或其他污 染行為（B）：一、排放廢（污）水不符合放流水標準時，1 8萬元≧B≧6萬元……。違規紀錄（C）：……。三、排放廢 （污）水非屬上述情形者，4萬元＞D≧2萬元……。其他（E ）：E≧0。罰鍰計算：事業或污水下水道系統60萬元≧A+B+ C+D+E≧6萬元。」（104年裁罰準則第3條修正為：「（第1 項）前條附表一至附表五罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰 額度＝處分點數×處分基數。（第2項）前項處分點數為違 規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附 表八所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。（第3項 ）依前條附表六或附表七計算罰鍰額度，應依所列情事對應 之罰鍰金額裁處之。（第4項）前2項罰鍰額度之計算取至新 臺幣元，小數點後無條件捨去。」）另按行政罰法第5條規 定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初 裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利 於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」 ㈢經查，原告之被繼承人徐樹郎原於屏東縣○○鄉○○村○○ 巷000號經營源慶畜牧場，並領有被告核發之水污染防治許 可證（文件）。嗣後該畜牧場變更經營主體，由原告經營並 申請取得被告於100年8月8日核發之農畜牧登字第215529號 畜牧場登記證書，但原告未以其名義向被告申請核發水污染 防治許可證（文件）等情，為兩造所不爭執，並有農畜牧登 字第215529號、第115529號畜牧場登記證書（訴願卷1第54 、22頁）、畜牧業許可申請日期資料（訴願卷1第58頁）及 水污染防治許可證（文件）（訴願卷1第59頁）在卷足憑， 堪予認定。原告雖主張系爭畜牧場領有水污染防治許可證（ 文件），有效期間自102年10月23日至107年10月22日，負責
人徐樹郎於102年11月28日死亡，原告為其繼承人，自可承 受該許可證（文件）之排放事業廢污水之權利云云；惟查： 1.按民法第1148條第1項：「繼承人自繼承開始時，除本法另 有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利 、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」之規定，被繼 承人所遺財產上之一切權利、義務，除具有一身專屬性者外 ，始為繼承人繼承之標的。又所謂專屬於被繼承人本身之權 利、義務者，係指其履行與被繼承人之人格、信用、技術、 知識或身分關係相關而為其基礎之情形而言。稽之水污染防 治法第13條第1項：「事業於設立或變更前，應先檢具水污 染防治措施計畫及相關文件，送直轄市、縣（市）主管機關 或中央主管機關委託之機關審查核准。」及第14條第1項： 「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市 ）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並 依登記事項運作，始得排放廢（污）水。」之體系規定，可 知立法者基於環境保護之預防原則，為確實掌握污染源之運 作者及其排放量，特明定事業主體應俟申請取得主管機關以 其名義核發之相關許可後，始得依該許可事項運作，俾達成 防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活 環境，增進國民健康之立法目的。觀之行為時水污染防治措 施計畫及許可申請審查管理辦法第14條第1項第2款規定：「 事業或污水下水道系統申請許可證（文件）審查時，應填具 申請表，並檢附下列文件：一、基本資料表。二、負責人身 分證明文件影本。……。」亦可獲得明證。準此，主管機關 所核發予特定事業主體之排放許可證或簡易排放許可文件， 係專屬於該事業主體之管制許可，基於該許可處分所生之公 法上權利義務關係，依據民法第1148條第1項但書規定，並 非屬繼承之標的。
2.次查，原告於100年8月8日開始經營系爭畜牧場前，本應先 向被告申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，始得依 登記事項運作而排放事業廢（污）水。惟觀其僅於102年8月 27日以聯絡人名義，向被告申請展延負責人徐樹郎之簡易排 放許可文件（訴願卷1第57頁申請書），又該展延申請案雖 經被告核發屏縣環水許字第00136號水污染防治許可證（文 件），核准許可有效期間自102年10月23日起至107年10月22 日，然衡諸該管制許可處分為特許處分，係以處分相對人之 事業主體作為管制對象，並依水污染防治法規享有或負擔具 有一身專屬性之公法上權利義務關係，縱該許可證（文件） 負責人徐樹郎嗣於102年11月28日死亡（訴願卷1第55頁）， 然依上所述，原告並無從依民法上之繼承關係，而承受取得
被繼承人徐樹郎排放事業廢污水之權利。從而，原告主張其 因繼承而取得排放事業廢污水之權利云云，自非可採。 ㈣又查，本件被告因民眾陳情，經環保局於104年8月17日15時 3分許派員前往稽查，發現原告經營之系爭畜牧場並未取得 主管機關核發之廢（污）水排放許可文件，即逕予將產生之 事業廢污水排放至公共排水溝，經環保局稽查人員於該排放 口（並非徐樹郎原獲准排放事業廢污水之放流口）採樣送驗 ，檢測結果生化需氧量為1,470mg/L、化學需氧量為2,780mg /L、懸浮固體為997mg/L，不符放流水標準所定限值（畜牧 業㈠：生化需氧量80mg/L、化學需氧量600mg/L、懸浮固體1 50mg/L）等情，已據兩造分別陳明在卷，且有104年8月17日 稽查工作紀錄（訴願卷1第7頁）、現場稽查照片（訴願卷1 第8-13頁）及水質檢測報告（訴願卷1第14頁）等在卷可參 ，堪信為真實。原告雖以系爭畜牧場因雨水、廢水未分開， 暴雨時會流向原水池，稽查日因颱風過境暴雨無法處理廢水 ，而從畜牧場空地溢出，並非故意排放廢污水，應屬不可抗 力事由，而不可歸責於原告，據以爭執原處分之適法性云云 ；然查：
1.原告並未依水污染防治法第14條第1項之規定，取得簡易排 放許可文件，並依登記事項運作，即逕予排放事業廢（污） 水，核其行為，已屬違法。又所謂不可抗力，係指人力所不 能抗拒之事由，亦即依客觀之標準，凡以通常之注意，而不 能預見或不可避免之事由，始足當之。本件衡酌稽查當日， 原告自徐樹郎原獲准排放事業廢污水之放流口排放事業廢污 水之渠道，並無高漲溢出系爭畜牧場之情事（訴願卷1第10- 11頁），而稽之原廢水及場內事業廢污水流動情況，客觀上 亦無溢滿危害人身安全或財產之緊急情況（訴願卷1第9頁） ，僅因原告於系爭畜牧場矮牆處私設一排放口，致場內事業 廢污水逕由該排放口排放事業廢污水至公共排水溝（訴願卷 1第8、12頁），綜此客觀情形，難認係屬不可抗力而不可歸 責於原告之事由所致。又縱認原告誤以為其已取得簡易排放 許可文件，惟參之水污染防治法第18條之1第3項規定，因情 況急迫，為搶救人員或經主管機關認定之重大處理設施，並 於3小時內通知主管機關者，始允許繞流排放。衡諸本件並 無急迫情況，已如前述，縱原告主觀上認有緊急情況，惟其 亦未於3小時內通知被告，自亦無上揭免責規定之適用。是 原告指稱因適逢暴雨無法處理事業廢污水，此屬不可抗力， 不可歸責於原告云云，難謂可採。被告認定原告係出於故意 而違規排放事業廢污水至公共排水溝乙節，並無違誤。 2.次查，原告經營系爭畜牧場，並未取得主管機關核發之廢（
污）水排放許可文件，即逕予將產生之事業廢污水排放至公 共排水溝，且其排放水質不符放流水標準所定限值，前經被 告以104年10月10日函附裁處書及限期改善通知書，裁處原 告18萬元罰鍰，並命立即封閉繞流排放口停止繞流排放。惟 經訴願機關審議結果，認為本件原告並不當然繼承取得其被 繼承人事業廢污水排放許可之權利，無從構成由未經許可放 流口繞流排放之情事，乃撤銷被告所為之上開處分。被告嗣 依訴願決定意旨重為處分，核認原告未取得主管機關核發之 廢（污）水排放許可文件，逕將廢（污）水排放至地面水體 ，且未符合放流水標準為由，違反水污染防治法第7條第1項 、第14條第1項之規定，從一重而依同法第45條第1項暨最初 裁處時即101年裁罰準則規定作成原處分。依據行政罰法第5 條之規定，裁罰準則於原告行為後雖有變更，惟應適用被告 最初裁處時即101年裁罰準則之規定（如依104年裁罰準則第 2條之附表及第3條之規定，以處分點數×處分基數，核算本 件原告罰鍰金額為468,000元，更不利於原告）。則被告依 前揭規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，環境講習2小時 ，命原告自文到日立即停止排放廢（污）水，並通知於105 年8月30日前取得廢（污）水排放許可文件，於法核無不合 。原告以前揭情詞指摘原處分違法云云，委非有據。 ㈤綜上所述，原告於100年8月8日開始經營系爭畜牧場前，本 應先向被告申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，始 得依登記事項運作而排放事業廢（污）水。惟其並未向被告 申請核發簡易排放許可文件，即逕自排放事業廢（污）水， 且其排放之事業廢（污）水，亦未符合放流水標準所定限值 ，違反水污染防治法第14條第1項、第7條第1項之規定，被 告依水污染防治法第40條第2項（原處分書誤載為第40條第1 項）、第45條第1項之規定，從一重之第45條第1項規定處罰 ，並依環境教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處原告 10萬元罰鍰，環境講習2小時，並命原告自文到日立即停止 排放廢（污）水，且通知於105年8月30日前取得廢（污）水 排放許可文件，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。 原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應 予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及訴訟資料， 經本院斟酌後核與本判決之結果不生影響，爰不逐一論述， 併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 5 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 李 協 明
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 4 月 5 日
書記官 周 良 駿