臺灣桃園地方法院民事判決 105年度重訴字第241號
原 告 洪老典
訴訟代理人 林政憲律師
張蕙律師
被 告 財政部國有財產署北區分署
法定代理人 黃偉政
訴訟代理人 黃秋田律師
複 代理人 陳冠華律師
上列當事人間請求履行契約事件，本院於中華民國106 年3 月22
日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、按行政機關對其所管理之國有財產為出售或出租之行為，並 非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，與行政處 分不同，而屬私法行為，如與人民就國有土地之讓售發生爭 執，應屬民事訴訟範圍。本件原告主張其就附表一所示55筆 土地（下稱系爭土地）業與被告成立買賣契約，被告未依雙 方約定，按國有財產計價方式及估價作業程序估定買賣價金 ，是依民法第346 條第1 項、第199 條第1 項之規定，起訴 請求被告變更系爭土地買賣價金為新臺幣（下同）1877萬 8643元，原告既係本於買賣關係而為主張，核屬國有財產管 理、出售行為之爭議，揆諸前揭說明，應由普通法院審判， 被告主張將本件移由行政法院審理，自有誤會。二、被告與財政部國有財產局臺灣北區辦事處桃園分處，於民國 93年11月1 日簽訂國有非公用土地同意申請開發契約書（下 稱系爭開發契約書），嗣中央政府組織改造，依財政部國有 財產署組織法第1 條、財政部國有財產署各分署組織準則第 1 條、財政部國有財產署北區分署辦事細則第4 條第11款之 規定，財政部國有財產局更名為財政部國有財產署（下稱國 產署），財政部國有財產局臺灣北區辦事處則更名為財政部 國有財產署北區分署（即被告），財政部國有財產局臺灣北 區辦事處桃園分處則更名為財政部國有財產署北區分署桃園 辦事處（下稱被告所屬桃園辦事處）。財政部設國有財產局 ，承辦國有財產之取得、保管、使用、收益及處分事務，此 觀國有財產法第1 條及第9 條第2 項之規定可明。又國有財 產法第52條及第52條之2 規定之讓售，向財政部國有財產局 或所屬分支機構申請辦理之，國有財產法施行細則第55條之
2 亦有明文。本件原告主張系爭土地之售價應更正為1877萬 8643元，係屬國有財產處分之爭議，而被告係國產署分支機 構，系爭土地讓售為其業務範圍，於訴訟程序上自應有當事 人能力，至被告所屬桃園辦事處則為被告之內部單位，是原 告以國產署北區分署為被告，於法洵無違誤，先予敘明。貳、實體部分：
一、原告主張：
㈠原告於93年11月1 日與被告所屬桃園分處簽立系爭開發契約 ，原告依系爭開發契約第7 條第1 項之約定，向被告申購桃 園市○○區○○段000 地號等如附表一共55筆國有土地（於 103 年7 月19日因地籍圖重測，重測前地號為桃園市○○區 ○○○○○○○段00000 ○000000地號以及同段278-7 號， 下稱系爭土地）。原告向被告申請專案讓售系爭土地後，被 告所屬桃園辦事處業已以97年1 月15日台財產北桃二字第 0970000186號函（即原證8 ，下稱97年1 月15日函）函覆同 意申購，本件讓售專案之標的具體特定，而買賣價金依系爭 開發契約第7 條第3 項，應按國有財產計價方式及估價作業 程序估定，亦屬可得而定，按民法第153 條第1 項、第345 條規定，買賣契約經當事人就標的物及價格等必要之點意思 表示合致者，買賣契約即屬成立，是兩造間就系爭土地之買 賣契約業已成立。
㈡被告所屬桃園分處於104 年6 月22日，以台財產北桃二字第 10436022630 號函（即原證2 ，下稱104 年6 月22日函）通 知原告以9282萬7833元之價格承購系爭土地，然該函文通知 讓售之價格，未區分系爭土地地目及使用分區不同，亦未參 酌各地號公告土地現值之差異，更未依法減除原告之開發成 本，概以每平方公尺3 萬760 元統一計價，悖於系爭開發契 約書第7 條第3 項約定，顯與兩造間買賣契約之約定有違。 經原告委託律師發函請求被告更正系爭土地售價，詎被告仍 執意要求按9282萬7833元之價款繳納，於理顯有未合。經原 告委請泛亞不動產估價師事務，依系爭開發契約第7 條第3 項約定，按國有財產計價方式與估價作業程序規定就系爭土 地估價，鑑估所得價格為1877萬8643元，是爰依民法第199 條規定，訴請被告更正系爭土地價格為1877萬8643元，並完 成土地產價受領等語。並聲明：被告應將附表一土地之產價 更正並減為1877萬8643元。
二、被告則以：
㈠按國有非公用不動產讓售作業程序第3 點規定，出售機關通 知申購及申購人申購之表示均非要約，申購僅為要約之引誘 。是被告所屬桃園辦事處104 年6 月22日函文，僅係通知原
告業經核定之產價，亦即係屬買賣之要約，原告就被告通知 之售價主張核減，則為還價議價之過程，系爭土地買賣仍處 於磋商階段。按民法第153 條及第345 條規定，買賣契約以 價金及標的物為其要素，本件當事人間就系爭土地買賣契約 之價金意思表示未有合致，難謂系爭買賣契約業已成立。 ㈡縱認系爭土地買賣契約已然成立，該9282萬7833元之土地售 價，亦係被告依系爭開發契約第7 點第3 項約定，按國有財 產計價方式及估價作業程序估定而得，自不容原告再予置喙 。原告雖辯稱該9282萬7833元之估價，未區分土地使用類型 予以估定，然依國有非公用不動產讓售作業程序第2 、5 、 8 、10點之規定，關於國有土地之估價及估價方法，均係規 範「得」按國有土地占整體開發面積之比例減除開發成本、 「得」比較相同使用性質之土地交易價格，推算勘估標的之 價格，而非「應」字，足見被告就估價方式存在一定裁量空 間。況該9282萬7833元產價，前業經被告所屬桃園分處委託 遠見不動產估價事務所（下稱遠見事務所）進行查估，嗣經 國有財產估價小組審核，提交由國有財產估價委員會查估評 定，且讓售產價高達9282萬7833元，依國有非公用不動產讓 售作業程序第18點規定，亦應經審計部同意，系爭土地查估 產價為9282萬7833元，並無違誤。
㈢系爭土地產價查估，需依循相關法令規定，非被告所得片面 決定，被告無可能在未經相關單位同意下，逕自更正系爭土 地產價為1877萬8643元，原告未敘明請求權基礎為何，起訴 請求被告更正產價為1877萬8643元，自無可採等語，資為抗 辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、系爭土地屬被告所管理之國有非公用土地，被告就系爭土地 於93年11月1 日與原告簽訂系爭開發契約書，嗣依系爭開發 契約書第7 條第1 項約定，向被告所屬桃園辦事處申請專案 讓售，經被告所屬桃園辦事處以97年1 月15日函覆「台端代 理洪老典君申請承購桃園縣○○鄉○○○段○○○○段000 00地號等15筆國有土地，面積合計2925平方公尺乙案，同意 辦理，請查照」，原告並依約定繳納保證金。被告所屬桃園 分處於103 年7 月3 日委請遠見事務所就系爭土地估價，鑑 估系爭土地每平方公尺價格為3 萬760 元，被告所屬桃園辦 事處以該鑑估價格為據，估算系爭土地總價為9282萬7833元 ，後以104 年6 月22日函，函知原告「本案經核符合讓售規 定並完成計價成程序，其應繳產價9282萬7833元，經以原預 繳保證金抵充部分價款後，尚應補繳8699萬9988元」。原告 對遠見事務所之鑑估價格不服，依國有財產估價作業程序規 定提出異議，經被告所屬桃園辦事處以105 年5 月30日台財
產北桃一字第10526005520 號函（即原證7 、被證14，下稱 105 年5 月30日函）覆，遠見事務所鑑估產價9282萬7833元 合理，後再以105 年6 月14日台財產北桃二字第1050805058 0 號函（即被證2 ，下稱105 年6 月14日函）通知原告至遲 應於105 年8 月12日前繳款，而原告除已繳納之保證金外， 迄未繳納任何買賣價款等事實，為兩造所不爭執，並有系爭 開發契約書（見本院卷一第11頁至第12頁背面）、97年1 月 15日函（見本院卷一第234 頁）、遠見事務所估價報告（見 本院卷一第235 頁至第252 頁）、被告計價表（見本院卷一 第253 頁至第254 頁背面）、104 年6 月22日函（見本院卷 一第13頁至第13頁背面）、105 年5 月30日函（見本院卷一 第80頁至第80頁背面、本院卷二第239 頁至第239 頁背面） 、105 年6 月14日函（見本院卷一第99頁至第99頁背面）、 土地登記謄本（見本院卷一第107 頁至第216 頁）等件在卷 可憑，堪予信實。
四、原告主張兩造間系爭土地之買賣契約業已有效成立，是其得 依民法第346 條第1 項、第199 條第1 項之規定，請求被告 按系爭開發契約書第7 條第3 項之約定估價，變更買賣價金 為1877萬8643元乙節，為被告所否認，並以上揭情詞置辯， 是本件應先行審究者為，兩造就系爭土地是否業已締結買賣 契約？經查：
㈠兩造前於93年11月1 日固有就系爭土地簽訂系爭開發契約書 ，然查：
⒈按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之 辭句，民法第98條定有明文。又解釋當事人之契約，應以 當事人立約當時之真意為準，而真意何在，又應以過去事實 及其他一切證據資料為斷定之標準，不能拘泥文字致失真意 ，最高法院39年台上字第1053號亦著有判例可資參照。 ⒉兩造間所簽訂系爭開發契約書之第7 條第1 項，明確約定「 乙方（即原告）應於簽訂本契約1 年內向主管機關申請籌設 、設置或開發之許可，並於獲得許可之次日起3 個月內，依 國有財產法規定向甲方（即被告所屬桃園辦事處）申請專案 讓售許可範圍內之國有土地；經甲方審核後無法辦理專案讓 售者，乙方同意依甲方之通知，依規定取得使用權」。原告 依上開約定，取得主管機關之許可後，固有依國有財產法規 定，向被告「申請專案讓售」系爭土地之權利，惟被告為政 府機關，是否讓售國有土地及讓售面積大小、資格等，往往 涉及國家土地政策、法令更迭及公共利益等因素，此亦即上 開約定何以載明「經甲方審核後無法辦理專案讓售者」之故 ，換言之，被告對原告之申請讓售，仍保有審核是否締約之
權利，非一經原告申請讓售即有同意締約之義務，且因預期 日後可能發生無法辦理專案讓售之情形，是進一步約定倘若 無法辦理專案讓售時，原告同意改依相關規定取得系爭土地 之使用權，就日後無法辦理讓售系爭土地時，事先約定因應 方法。被告就系爭土地是否與原告締結買賣契約，既有審核 之權利，自不得僅憑系爭開發契約書之締結，逕謂被告有強 制締結買賣契約之義務，是簽訂系爭開發契約書與締結系爭 土地買賣契約二者間，尚屬有間，合先敘明。
㈡原告雖主張其依系爭開發契約書第7 條第1 項規定向被告申 請專案讓售系爭土地，而被告所屬桃園辦事處業以97年1 月 15日函通知原告同意讓售，是時系爭土地買賣契約即已成立 云云，然查：
⒈按出售機關對於國有財產法規定得予讓售之國有非公用不動 產，得通知承租人、共有人、鄰地所有權人等檢證申請承購 （以下簡稱申購）；出售機關通知申購及申購人申購之表示 均非要約，申購僅為「要約之引誘」，國有非公用不動產讓 售作業程序第3 點定有明文，是申購人所提出申購之申請， 核其性質至多僅屬要約引誘，與要約之意思表示有別，原告 主張其向被告申請專案讓售系爭土地時，已屬要約，與上揭 國有非公用不動產讓售作業程序第3 點規範，明顯有悖，要 無可採。又原告申購系爭土地之申請，經被告審核後雖有以 97年1 月15日函通知原告同意辦理申請承購，有該97年1 月 15日函文在卷可參（見本院卷一第234 頁）。然細究該97年 1 月15日函文主旨所載「台端代理洪老典君申請承購桃園縣 ○○鄉○○○段○○○○段00000 地號等15筆國有土地，面 積合計2925平方公尺乙案，同意辦理，請查照」等文字，以 及說明二「洪君申請承購旨述土地案，業經財政部同意依國 有財產法第52條之1 第1 項第4 款及同法施行細則第55條之 1 第1 項第4 款規定辦理專案讓售，惟應俟洪君依內政部96 年9 月14日台內營字第09608058942 號函及桃園縣政府96年 10月16日府地用字第0960347529號函意旨，於辦峻使用分區 與使用地變更後，再行辦理讓售事宜。」之用語，佐以系爭 開發契約書第7 條第1 項規定，可知97年1 月15日函文僅係 通知原告，被告審核後原告具備申請專案讓售系爭土地之條 件、資格，被告同意辦理專案讓售，至土地讓售作業，則需 俟原告辦理使用分區與使用地變更後方行辦理，該97年1 月 15日函之性質，應屬被告內部審核核定之程序通知，與買賣 契約承諾之意思表示無涉。原告執此逕認被告就其申請專案 承購系爭土地一情，已為讓售系爭土地之承諾意思表示，自 有誤會。
⒉再者，當事人對於必要之點，意思一致，契約始成立；稱買 賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金 之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約成 立，民法第153 條、第345 條定有明文。足見買賣契約以價 金及標的物為其要素，價金及標的物屬買賣契約必要之點， 當事人對此必要之點意思若未合致，其契約自難謂已經成立 。而民法上所謂意思表示，係指表意人將企圖發生一定私法 效果之意思，表示於外部之行為而言（最高法院95年度臺上 字第151 號民事裁判意旨參照）。又按契約如因要約與承諾 而成立者，其承諾之內容必須與要約之內容完全一致（客觀 上一致），契約始能成立；若當事人將要約擴張、限制或為 其他變更而承諾者，應視為拒絕原要約而為新要約（同法第 160 條第2 項），契約尚不能成立（最高法院103 年度台上 字第1844號判決參照）。再者，要約之引誘，乃以喚起他人 向自己要約為作用之意思通知，並不發生法律上效果，亦即 無結約意思，必須經自己承諾後，契約始能成立。倘若通知 函件就有關價金事宜尚待確認，則為要約之引誘，嗣後兩造 意思表示未趨一致，契約並未成立，即不得據以請求對造出 賣土地（最高法院85年度臺上字第2681號、79年度臺上字第 1710號民事裁判意旨參照）。經查：
⑴按國有財產計價方式，經國有財產估價委員會議訂，由財政 部報請行政院核定之；計（估）價：㈠依照國有財產計價方 式及國有財產估價作業程序辦理。但其他法律或行政院另有 規定者，從其規定。㈡售價經評定後，其金額達於新臺幣伍 仟萬元者，應經審計部同意，國有財產法第58條第1 項前段 、國有非公用不動產讓售作業程序第18點分別定有明文。另 國有財產計價方式第2 點第1 項前段、第2 項、第3 點前段 、第8 點第1 項分別規定，國有財產估價之標準，應參考市 價查估；前項所稱市價，指查估國有財產價格當時之市場價 值；依本計價方式查估評定或計算之國有財產價格，得為讓 售價格、標售底價、贈與價格、交換價格或其他計算國有財 產之價格；依本計價方式查估之各項國有財產價格，財政部 國有財產署所屬各分署應循估價作業程序提交所屬各分署國 有財產估價小組審核，並依規定將審核結果報由國有財產署 提交國有財產估價委員會評定。國有財產估價作業程序第4 點亦規定，國有財產價格之評估，依下列程序辦理：㈠查估 ：國有財產價格，本署各分署應自行或委託查估。㈡審核： 經查估之價格，應由本署各分署彙整所屬分處提報估價案後 ，提請該處國有財產估價小組會議（以下簡稱估價小組）審 核。㈢評定：經估價小組審核之價格或他機關（構）查估之
國有財產價格經行政院或財政部交付複估者，應由本署提請 國有財產估價委員會（以下簡稱估價委員會）評定。綜觀上 揭規定，可查國有非公用不動產讓售價格之決定，需先由國 產署分署先就國有財產之市場價值進行查估，嗣將查估價格 提報估價案，交予估價小組審核，審核結果經行政院或財政 部複估無訛後，再交予估價委員會評定，而評定金額達於 5000萬元者，尚應經審計部同意，國有非公用財產不動產需 依循相關法律程序，方得以決定售價一情，要屬至明。 ⑵系爭土地之讓售價格，由被告委請遠見事務所查估市場價值 後，以該等查估價格9282萬7833元提報估價案，經估價小組 審核，財政部複估、估價委員會評定，且因評定金額逾5000 萬元，併經審計部同意無訛後，被告方以此特定系爭土地價 金應為9282萬7833元，以此作為系爭土地之讓售價格，而以 104 年6 月22日函文通知原告，有該函文（見本院卷一第13 頁）、被告104 年1 月16日台財產北勘字第10460000190 號 函附估價小組會議紀錄（見本院卷二第276 頁至第277 頁） 可參，然原告獲通知系爭土地售價後，不服該9282萬7833元 之估定價格，提出異議，經估價小組審核後認「本案依國有 財產估價相關法令查估，產價尚屬合理」，而駁回原告異議 之聲請，經被告所屬桃園辦事處以105 年5 月30日函（見本 院卷一第80頁至第80頁背面、本院卷二第239 頁至第239 頁 背面）通知原告於105 年6 月8 日前繳款，因原告申請展延 ，被告以105 年6 月14日函（見本院卷一第99頁至第99頁背 面）通知原告延至105 年8 月12日前繳款，惟原告仍逾期未 繳納被告依上揭法令程序所核定之9282萬7833元價金，已徵 兩造就系爭土地買賣價金，意思表示不合致，系爭土地之買 賣契約未能有效成立。
⑶原告雖有主張系爭土地買賣價金，按系爭開發契約書第7 條 第3 項「第一項國地之售價，乙方（即原告）同意由甲方（ 即被告所屬桃園辦事處）依國有財產計價方式及估價作業程 序估定，並願以原繳之保證金抵繳部分價款，如有差額另予 補足。」之約定，應屬可得而定，依民法第346 條之規定視 為定有價金，應認兩造就系爭土地價金已互為同意，系爭土 地買賣契約已成立云云，然：
①按當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立 ；價金雖未具體約定，而依情形可得而定者，視為定有價金 ，民法第345 條第1 項、第346 條第1 項固有明文。惟所謂 依情形可得而定，應綜觀買賣種類、締約目的、條款內容、 磋商經過、交易習慣及其他相關因素為判斷（最高法院105 年度台上字第2150號判決意旨參照）。
②原告主張系爭土地買賣價金可得而定，無非係以系爭開發契 約書第7 條第3 項之約定為據。然查，系爭開發契約書第1 條雖有明文約定，被告同意申請開發之國有土地地號等標示 ，第7 條第3 項、第10條則分別就日後原告申請讓售時，系 爭土地如何計價及系爭土地如為第三人占用之處理方式為約 定，然就被告是否同意原告申請讓售乙節，被告仍保留審核 之權利，足徵被告保有拒絕訂立買賣契約之權利，詳述如前 ，本無從憑系爭開發契約書認兩造就系爭土地，有將來訂立 買賣契約之意思表示合致，系爭開發契約書非屬系爭土地買 賣契約之預約。原告依非屬預約之系爭開發契約書中第7 條 第3 項之約定，主張系爭土地之買賣價金已屬可得而定，是 否有據，要非無疑。況系爭土地為國有非公用不動產，處分 須依相關法令程序辦理，業如前述，土地售價並非與原告訂 立系爭開發契約書之被告所屬桃園辦事處抑或被告所得逕自 決定、更動，自不得僅以被告所屬桃園辦事處所簽訂系爭開 發契約書第7 條第3 項約定，即認系爭土地之價金已屬民法 第346 條第1 項所謂「依情形可得而定者」，原告基此主張 系爭土地買買契約業已成立，不免速斷，而屬無據。五、原告雖就系爭土地買賣價金估定，是否依循國有財產計價方 式及估價作業程序為之，有所爭執，復依國有非公用不動產 讓售作業程序第19點第3 項前段「申購人於繳款或延期繳款 期限內，對售價提出異議以一次為限」之規定提出異議，然 該等異議經估價小組審核後，認「本案依國有財產估價相關 法令查估，產價尚屬合理」，業已駁回原告異議之聲請，且 此等異議以1 次為限，原告自無從事後再行爭執。況且，讓 售土地價格形成過程，係屬決定某特定內容意思表示具有重 要性之行政內部行為，存在於行政機關內部，且為公權力行 為，原告若主張被告價格決定之過程有違依法行政之原則， 應循行政訴訟程序實現其權利，民事法院對於被告決定價格 之內部行政行為，實無權加以審究，併此敘明。六、綜上所述，原告經被告審核後，縱認符合申購系爭土地條件 ，被告亦有決定核准讓售系爭土地與否之權利，無必然需承 諾讓售之義務，原告就系爭土地售價，未與被告達成意思表 示一致，要已難認系爭土地買賣契約成立，遑論讓售系爭土 地價格，應依循相關法令程序估定，非民事法院所得片面審 究，原告主張兩造間系爭土地買賣契約已成立，並據此提起 本件訴訟，請求更正系爭土地產價為1877萬8643元，自無理 由，不應准許，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，原告雖請求函詢桃園市不動產估價師公 會，詢問系爭土地之售價是以1877萬8643元或9282萬7833元
較合理，然兩造間買賣契約並未成立，系爭土地之售價，亦 非被告獨自或本院得予片面審究，業經本院詳述如前，是原 告上開聲請調查證據，核無必要。其餘兩造之攻擊防禦方法 及所提證據，於判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘 明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 106 年 4 月 14 日
民事第一庭 法 官 廖珮伶
正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 106 年 4 月 19 日
書記官 黃敏維