臺灣嘉義地方法院民事判決 105年度重訴字第99號
原 告 黃朝輝
訴訟代理人 林威融律師
翁千惠律師
被 告 嘉義縣政府
法定代理人 張花冠
訴訟代理人 蔡瓊華
黃品翔
上列當事人間請求撤銷標售土地之得標等事件，本院於民國106
年3月23日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣柒萬伍仟參佰肆拾玖元由原告負擔。 事實及理由
壹、程序方面：
訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之基 礎事實同一或因情事變更而以他項聲明代最初之聲明，或有 不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限。民事訴訟法 第255條第1 項第2款、第4款、第7款分別定有明文。本件原 告原提起行政訴訟，起訴時訴之聲明為「一、原處分一、原 處分二關於『新港鄉月眉潭段月眉小段145 地號土地由周○ ○○得標』之部分及訴願決定均撤銷。二、被告機關應作成 ：原告就嘉義縣○○○○○○000○○○0○○○○○○○○ ○○○○○○○○○鄉○○○段○○○段000 地號土地』之 投標有效且原告為得標人之處分。三、訴訟費用由被告機關 負擔。」，經高雄高等行政法院受理在案，即105 年度訴字 第238 號（下稱前案），嗣該院認本件屬私權爭執，應循民 事訴訟程序救濟，裁定移送本院，原告並於民國105 年12月 7 日具狀變更訴之聲明為「一、確認原告就被告代為標售10 4 年度第1 批地籍清理未能釐清權屬土地中『新港鄉月眉潭 段月眉小段145 地號土地』之投標有效且原告為得標人。二 、訴訟費用由被告負擔。」，核其請求之基礎事實同一，且 係因行政訴訟與民事訴訟性質不同之情事變更，又無礙於被 告之防禦及訴訟之終結，揆之首揭規定，是其所為訴之變更 ，自應准許，合先敘明。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：
（一）原告主張其就被告代為標售104 年度第1 批地籍清理未能 釐清權屬土地中「新港鄉月眉潭段月眉小段145 地號土地 」（下稱系爭土地）之投標有效且原告為得標人，然為被
告所否認，是原告之投標是否有效及是否為得標人即屬不 明確，且此種不安之狀態能以確認判決除去之，應有即受 確認判決之法律上利益。
（二）被告以104年8月28日府地籍字第10401545521 號公告代為 標售104年度第1批地籍清理未能釐清權屬土地，並檢附「 代為標售土地清冊」。原告則於受理投標期間內以總投標 金額新臺幣（下同）750萬8,000元投標「代為標售土地清 冊」中編號1 之系爭土地。詎104年12月8日開標當日，被 告之開標審查人員竟以原告之標單違反投標須知第10點第 2項第11 款規定：「投標資格單所填標號及土地標示與標 售公告所附清冊之標號及土地標示不符」為由，當場口頭 宣布原告之投標無效，並退還原告之保證金支票，並於同 日以府地籍字第1040228393號公告系爭土地由訴外人周林 秋枝得標。
（三）被告認為原告之標單違反投標須知上開規定，其理由略以 ：原告於投標資格單及總標單之「標號」欄填寫「第000 -00-000 標」，「標號標的」欄則填寫「新港鄉月眉潭段 月眉小段145地號」，然系爭土地之標號應為1號，而非15 號，因此有「投標資格單所填標號及土地標示與標售公告 所附清冊之標號及土地標示不符」之情形。惟查，標售公 告所附之「代為標售土地清冊」中根本沒有「標號」之記 載，只有「編號」，故不論原告於標單上之標號欄如何記 載，均不可能發生「標號不符」之情形。再者，原告於審 查人員宣布其投標無效時，當場立即口頭表示異議，故被 告於當日稍晚正式公告標售結果時，竟於開標土地清冊中 將「編號」修改為「標號」，更可見「編號」與「標號」 本非相同，否則何須特意修改後再公告。
（四）標售公告所附「代為標售土地清冊」既未有任何「標號」 之記載，該次標售即無「標號」可供核對，亦不生標號是 否相符之問題，且投標人所投標之標的應僅以標單所記載 之土地標示為認定，而原告於投標資格單及總標單皆明確 記載土地標示為系爭土地，已可特定其所投標之標的，且 與標售公告所附「代為標售土地清冊」編號1 記載之土地 標示相符，顯無違反投標須知上開規定，應屬有效之投標 。
（五）按地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第7條第4項規 定：「第1項第12 款之得標規定，指已達標售底價且標價 最高者為得標人」，投標須知第10點第3項第1款亦規定： 「有效總標單超過標售總底價之投標總金額最高者為得標 人」，原告之投標係有效標單，且原告之標價為750萬8,0
00元，已超過標售總底價619萬1,950元，高於公告得標人 周林秋枝之得標金額638萬8,889元，為有效總標單中投標 總金額最高者，自應由原告為得標人。
（六）對被告抗辯所為之陳述：
1、確認利益部分，正因為被告認為原告投標無效，所以原告 才需提起確認之訴，且原告之投標標的是否為系爭土地， 本來就是本件爭點，所以被告以原告投標無效或以原告的 投標標的不是系爭土地主張沒有確認利益是倒果為因。 2、嘉義市政府、台南市政府及雲林縣政府等其他縣市辦理地 籍清理代為標售時，均依法於「代為標售土地清冊」記載 「標號」，被告本應如此正確記載，即不致發生疑義。被 告自己沒有依照投標須知，在代為標售土地公告上記載標 號，卻反而要求原告必須依照投標須知填寫正確標號，實 無理由。被告身為行政機關，無論是行政行為、私法行為 ，本應具體、明確，豈可要求人民對於其錯誤記載之文書 自己應為正確之理解。
3、被告辦理103年度第3批代為標售土地時，有兩名投標人李 ○○及張○○發生標單標號誤載之情形，均係誤載為「第 000-00-000標」，究其原因乃因該次標售之標單範例標號 為「第000-00-000標」，是以該兩名投標人因「代為標售 土地清冊」未記載標號，故不知標單上標號欄如何填寫， 即逕依標單範例填寫，而被認定為無效標。換言之，原告 並非第一個因為同樣原因而誤載標單標號之投標人，可見 依照社會通念，並非一般人均能理解「編號」等於「標號 」，更可見被告既已發生過類似情形，竟仍不知修正錯誤 ，以致再次發生同樣情形，被告之違法怠惰不能歸由投標 人承擔其不利益。
4、被告雖辯稱原告於投標專用信封所載標號係第000-00-000 標，自始即無參與系爭土地之開標程序，難謂原告對系爭 土地有承諾之意思表示云云，然查，「代為標售土地清冊 」既無記載標號，根本無法以標號特定投標人所欲投標之 標的為何，僅能以土地標示（即地段及地號）加以特定， 而原告於標單上既已記載土地標示為「新港鄉月眉潭段月 眉小段145 地號」，則原告所欲投標之標的為系爭土地， 當無疑問，被告不能以其開標作業流程來主張因為是先以 信封分類，即主張原告沒參與系爭土地投標。
5、系爭土地被告還未重新公告得標，被告如何確定訴外人周 林秋枝要行使優先購買權，再者，既然辦理標售以被告立 場，應該是盡量以愈高價格拍出才符合公益，被告卻反而 站在訴外人周林秋枝立場，立場上有混淆，原告自始至終
都希望能拍得系爭土地。
（七）並聲明：確認原告就被告代為標售104年度第1批地籍清理 未能釐清權屬土地中「新港鄉月眉潭段月眉小段145 地號 土地」之投標有效且原告為得標人；訴訟費用由被告負擔 。
二、被告則以：
（一）被告於104年12月8日辦理代為標售本批土地開標結果，就 系爭土地乃宣布由有效總標單中投標總金額最高之訴外人 周林秋枝為得標人，買賣契約即刻成立，由其所生之法律 關係即已明確；又按投標須知第10點第1 項規定略以：「 開標：…逐標公佈所有投標人及其投標金額…」，因原告 所具標函之投標專用信封外封填寫標號係第000-00-000標 （對應土地標示：六腳鄉港尾寮段155 地號），遂予歸類 入該標號之開標程序，緣此，於辦理第000-00-000標（對 應土地標示：系爭土地）開標階段，原告投標表件，自始 即無參與系爭土地之開標程序，難謂原告對系爭土地有承 諾之意思表示，是原告就系爭土地尚不存在得以確認判決 除去其不安狀態之情事，故原告非有即受確認判決之法律 上利益。
（二）系爭土地前經被告以104年8月28日府地籍字第0000000000 0號公告列為代為標售本批土地標售標的，並於104年12月 8 日開標。開標是日，被告按原告投標專用信封外封所載 標號第000-00-000標辦理分標及審標，因原告投標表單所 填標號第000-00-000標與該標號所屬土地標示六腳鄉港尾 寮段155地號不一致，經審核結果符合投標須知第10點第2 項第11款規定投標無效之態樣，乃當場宣布為無效標，嗣 原告於開標結束後退領保證金時，始將其標號誤繕、欲標 買標的為系爭土地等情事，向被告反應；另系爭土地則依 同點第3項第1款規定宣布有效總標單中投標總金額最高之 訴外人周林秋枝為得標人，於同日併將開標結果以104 年 12月8日府地籍字第1040228393號公告在案。（三）被告辦理地籍清理標售業務，製有特定格式之投標專用信 封外封，並要求投標人以「密封」方式郵寄投遞，又專用 信封外封僅載投標標號，土地標示非揭示事項，是在未進 入開標程序前，被告無從得知投標人等欲標買之土地標的 究為何者，僅得以投標專用信封外封所示標號視為其意思 表示，並以該標號對應之土地標示為投標人標買標的。另 被告為利後續開標流程之進行，於領回投標函件後，先行 即依投標專用信封外封所示相同標號之標函予以歸類分標 ，再據以審標及作成開標紀錄。因原告投標本批土地於專
用信封外封所填標號為第000-00 -000 標，被告領回標函 分標時，當然視其所投標的為六腳鄉港尾寮段155 地號， 據此審標及作成紀錄，此有開標紀錄可稽。基此，原告所 投標函（歸類屬第000-00 -000 標）於系爭土地（歸類屬 第000-00-000標）審標階段，即無得知原告係以系爭土地 為投標標的之可能，原告所投標函自始即無參與系爭土地 之開標程序，被告顯難得知原告係以系爭土地為投標標的 並有應買之意思表示。再者，原告執稱其欲投標標號非為 其填寫之第000 -00-000 標，如原告自身皆不能確認其欲 投標標號，試問被告又應如何得知？
（四）原告主張投標系爭土地，卻於投標專用信封外封、投標資 格單及總標單填載標號為第000-00-000標，然本批「代為 標售土地清冊」所列第000-00-000標號為六腳鄉港尾寮段 155 地號，系爭土地係第000-00-000標號，因其投標表單 所填與本批「代為標售土地清冊」之標號及土地標示不符 ，經審核符合投標無效情事，乃依規定宣布屬無效標單， 尚無違誤。該投標表單之填寫範例係被告為使投標人更易 明瞭投標表單之繕寫方式，期以減少無效標單之發生率， 而製作供投標人填寫時之參考；既係「範例」，依社會通 念及常理，投標人於投標時自應依實際投標情形，切實填 載；遑論本批「代為標售土地清冊」於系爭土地之備註欄 即載明「第1 次標售」字樣，顯見原告投標表單標號之誤 繕，乃係因其錯誤認知所致。
（五）再查被告辦理代為標售本批土地，有關標售文件（含「代 為標售土地清冊」、投標須知）業公告長達3 個月，原告 既有投標準備，本應注意詳閱相關內容，且當時亦無不能 注意之情事，竟疏未注意，於投標表單填入錯誤標號，自 難辭過失之責。又本件標售案係以郵遞方式為之，原告足 有餘裕時間詳閱標售資料，細填投標表單，足見原告若稍 加注意即可避免錯誤，是其投標表單標號之誤繕，自有重 大過失。況原告已於總標單認諾簽章，即已表明其對標售 公告、投標須知及有關附件等標售文件均已完全明瞭，並 承諾一切悉願依照標售公告及投標須知辦理，足見原告對 標售文件內容悉皆瞭解。
（六）縱被告「代為標售土地清冊」，記載內容有極度易使投標 人認識錯誤之可能，惟查被告辦理本批土地之標售共計開 標16封標函，除原告所投標函外，皆無有投標標號與標號 標的填寫不一致之情事發生；再衡以系爭土地於開標當日 另有5 封標函投標競標，縱如原告主張其投標總金額為系 爭土地之最高標價，惟其投標表單已屬投標須知第10點第
2 項第11款規定投標無效之態樣，被告無從遽認並宣布原 告即為系爭土地之得標人。是被告依同點第3 項第1 款規 定宣布系爭土地由完全符合規定之有效總標單中投標總金 額最高之訴外人周林秋枝為得標人，實屬正當。（七）系爭土地之得標人周林秋枝為現占有人，依地籍清理條例 第12條優先購買權資格，縱使系爭土地經法院判決確認原 告為新得標人，被告依地籍清理條例第13條重新公告，並 通知優先購買權人是否要優先購買，訴外人周林秋枝勢必 會主張優先購買，只是須再支付高於其投標價格110 萬元 優先承買。原告既非系爭土地占有人，卻執意取得系爭土 地，更何況以高於底價130 萬元價格投標，令潛在之優先 購買權人須支付更高價額購買。再者，原告曾於行政訴訟 進行前，向得標人表示，若得標人願意支付其得標價與原 告投標價差額110 萬元給原告，原告就不進行訴訟，原告 既不是現占有人，原告此作為讓被告不解。
（八）並答辯聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。三、兩造不爭執事項：
（一）被告以104年8月28日府地籍字第10401545521 號公告代為 標售104 年度第1 批地籍清理未能釐清權屬土地，並檢附 「代為標售土地清冊」，該清冊中係記載「編號」，未記 載「標號」。
（二）原告投標所具投標專用信封外封、投標資格單及總標單之 「標號」欄位皆填寫「第000-00-000標」，投標資格單及 總標單之「土地標示」欄均記載為「新港鄉月眉潭段月眉 小段145 地號」，總標單之「總投標金額」欄記載為「柒 佰伍拾萬捌仟元整」。
（三）原告投標表件之「標號」欄位，係按被告辦理代為標售10 4年度第1批地籍清理未能釐清權屬土地所製作之投標表單 「範例」抄寫繕填。
（四）投標時原告即已承諾願依標售公告及投標須知辦理：總標 單明載「一、投標人對上開標的之標售公告、投標須知及 有關附件等標售文件，均已完全明瞭」、「三、承諾事項 ：本人願出上開金額承購上列標的物，一切悉願依照標售 公告及投標須知辦理，其地上、地下物及占用之排除概由 本人自理(現狀不點交)」，此經原告認諾簽章。四、本件之爭點厥為，原告提起本件確認訴訟是否有即受確認判 決之法律上利益？原告之投標是否符合投標須知第10點第2 項第11款規定投標無效之情事？兩造各執一詞，本院經查：（一）按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利 益者，不得提起之，為民事訴訟法第247 條第1 項前段所
明定。而所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關 係之存否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險 ，而此項危險得以對於被告之確認判決予以除去者而言， 最高法院42年台上字第1031號判例意旨可資參照。若縱經 法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受 確認判決之法律上利益。原告主張系爭土地雖經被告公開 標售由訴外人周林秋枝標得，然104 年12月8 日開標日， 被告竟以原告之標單違反投標須知第10點第2 項第11款規 定，投標無效，但被告否認原告就系爭土地之投標為有效 。是以，原告認其因投標有無效力不明而有受侵害之虞， 如不訴請確認，其在私法上地位即有受侵害之危險，而此 危險得以對於被告之確認判決除去之，則其提起本訴，應 認有確認利益，而屬適法。
（二）按地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第2 條規定： 「直轄市或縣（市）主管機關代為標售本條例第11 條第1 項所定土地之程序如下：一、分類編造標售土地清冊。二 、訂定投標須知。三、公告標售。四、受理投標。五、開 標、審標及決標。六、通知得標人或優先購買權人繳交價 款並發還未得標人繳交之保證金。七、書面點交並核發產 權移轉證明書。」，被告依上開辦法第2 條規定訂定投標 須知在卷可參（前案卷第49頁至56頁），以為標售作業之 程序規範及審核準據。而被告以104 年8 月28日府地籍字 第00000000000 號公告代為標售104 年度第1 批地籍清理 未能釐清權屬土地，其中第十三項載明「其他事項詳見投 標須知」，並檢附「代為標售土地清冊」。其中包含土標 示、權利範圍、登記名義人、他項權利情形、標售底價、 總底價、標售保證金及備註欄均明確記載，而該次標售之 土地包含系爭土地共有57筆，每一筆土地列一編號，系爭 土地為編號1 ，此有104 年8 月28日府地籍字第00000000 000 號公告及「代為標售土地清冊」各一份附於前案可參 （卷第31頁至第42頁）。足證，被告公告該次標售須依投 標須知，且該次標售之「代為標售土地清冊」，確實將標 售之土地編號，並無標號之記載無誤。
（三）被告之投標須知第10條第2 項載明投標無效之情形，共12 款，其中第11款「投標資格單、總標單所標號及土地標示 與標售公告所附清冊之標號及土地標示不符者」（前案卷 第114 頁）。是以，如投標者所書立之標號與「代為標售 土地清冊」上土地之標示不符，即屬無效標。查原告參加 投標之專用信封、投標資格單、總標單上，投標之標號均 書立為000-00-000標，地號則載明新港鄉月眉潭段月眉小
段145 地號（前案卷第43頁至第47頁），惟該次「代為標 售土地清冊」，系爭土地係編號1 ，編號15係六腳鄉港尾 寮段155 地號土地，益證，原告欲投標之土地應係編號1 而非編號15，則原告之投標確實符合上開投標須知所列標 號及土地標示不符之情形無訛。
（四）原告主張標售公告所附「代為標售土地清冊」既未有任何 「標號」之記載，該次標售即無「標號」可供核對，亦不 生標號是否相符之問題，且投標人所投標之標的應僅以標 單所記載之土地標示為認定，且與標售公告所附「代為標 售土地清冊」編號1 記載之土地標示相符，顯無違反投標 須知上開規定，應屬有效之投標云云，為被告所否認。查 ，被告標售公告所附「代為標售土地清冊」只有編號，並 無標號已如前述，該次「代為標售土地清冊」上既無標號 之記載，原告又如何於投標之專用信封、投標資格單、總 標單上記載欲投標之土地投標標號為000-00-000標？原告 空言「代為標售土地清冊」上系爭土地只有編號，沒有標 號，不生標號是否相符之問題云云，實難採信。而本件需 探究者為「代為標售土地清冊」上編號之真意為何，應通 觀「代為標售土地清冊」全文，斟酌投標習慣，不拘泥於 文字，本於經驗法則，作全盤之觀察，以為其判斷之基礎 。經查，該次投標，係掛號郵遞投標，被告製有投標書件 供投標人索取，請依投標須知填寫，自104 年11月24日起 至104 年12月8 日上午9 時開啟信箱時止，逾信箱開啟時 間寄達者，不予受理，並定於104 年12月8 日上午10時於 被告二樓201 會議室當眾開標等情，有被告之公告在卷可 參（前案卷第31頁）。足證，該次投標，由被告提供特定 格式之投標專用信封，由投標人以「密封」方式掛號郵寄 投標。再核原告提出之之投標專用信封，信封上除寄件人 之姓名、地址、電話外，僅有投標標號（前案卷第43頁） 。是以本件投標人須於專用信封記載投標標號，至於土地 標示非揭示事項，在未開標前，任何人均無從探知投標金 額為何。被告收受投標者之投標信封，僅能投標信封上標 號之記載判定投標者欲標買之土地編號為何。且被告主張 該次標售之土地之作業流程係按信封外所載標號先進行分 標，原告所具標函一開始就分到15標，沒有進到第1 標來 審標，該次標售土地共57筆，於同一天開標，由被告提供 投標專用信封，若投標人未用被告提供之投標專用信封， 亦屬無效標，該次投標同一天開標及決標等語（見本院10 6 年1 月12日言詞辯論筆錄），原告亦不爭執。益證，被 告「代為標售土地清冊」上之編號，即為特定投標之標的
物，也是系爭土地投標號次之代號。故縱然「代為標售土 地清冊」上系爭土地未記載是標號1 ，而是編號1 ，應足 以認定系爭土地是該次投標之第1 標，「代為標售土地清 冊」之編號與投標之專用信封、投標資格單、總標單上之 標號使用文字不同，惟其意應指特定代為標售標的之排序 號碼無誤。
（五）又被告於該次投標，為提醒投標人須務必詳閱投標須知， 並有投標資格單之填寫範例，請有需要者自行參考，有任 何填寫疑問，可撥打詢問電話，製有「提投標事項溫馨提 醒」及範例供投標人參考（前案卷第145 至第148 頁）。 綜觀範例上，標號即為000-00-000標，而原告亦自承因被 告提供之標單範上寫15標，所以信封就跟著寫15號，其實 該次標售，信封上寫的標號根本無任何意義（見本院106 年1 月12日言詞辯論筆錄）。然查，信封上之標號若無任 何意義，原告為何要填寫? 而被告收到原告之投標專用信 封，又該如何判定原告欲標買之土地是57筆土地中之那一 筆? 其主張委不足取。再核原告於104 年12月9 日提出之 申訴書載明「本人直覺認定就是以範例所載標號000-00-0 00標」填寫（前案卷第125 頁）。足證，原告投標之專用 信封、投標資格單、總標單上之標號000-00-000標是原告 誤認，逕依範例填寫無訛。原告投標前自當詳閱投標須知 ，如有填寫疑問，可撥打詢問電話，豈可依個人直覺認定 ? 且被告提供之投標資格單範例有關標號、投標人姓名、 身分證、代理人、土地標示等，均以紅色字體標示，明顯 係作為範本參考，原告又豈會將範例所示標號當作其欲投 標之土地標售號次呢? 原告之主張顯然有違社會常情與經 驗法則，不足採信。
五、綜上所述，原告該次投標與被告所公告之投標須知第10點第 2 項第11款規定投標無效之情事相符，其請求確認原告就被 告代為標售104 年度第1 批地籍清理未能釐清權屬土地中「 新港鄉月眉潭段月眉小段145 地號土地」之投標有效且原告 為得標人云云，並不可採，其訴無理由，應予駁回。六、按法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判，民事訴 訟法第87條第1 項定有明文，經核本件訴訟費用額為裁判費 75,349元，應由敗訴之原告負擔，爰依上揭規定確定如主文 第二項所示。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，於 判決結果無影響，毋庸一一論列，附此敘明。
八、據上論結，原告之訴無理由，應依民事訴訟法第78條，判決 如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 13 日
民事第二庭法 官 柯月美
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀（須按對造人數提出繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴裁判費。中 華 民 國 106 年 4 月 13 日
書記官 陳雲平