臺灣嘉義地方法院民事判決 105年度國字第2號
原 告 李權桓
訴訟代理人 謝銘恩
被 告 財政部國有財產署
法定代理人 曾國基
訴訟代理人 陳秀禎
複代理人 吳碧娟律師
被 告 財政部國有財產署南區分署嘉義辦事處
法定代理人 陳秀禎
訴訟代理人 吳碧娟律師
上列當事人間請求國家賠償事件，經臺灣臺北地方法院於民國
104 年12月8 日以104 年度國字第73號裁定移送前來，本院於
106 年3 月14日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、按依國家賠償法請求國家機關為損害賠償時，應先以書面向 賠償義務機關請求之，且須賠償義務機關拒絕賠償，或自提 出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60 日協議不成立時，請求權人始得提起損害賠償之訴，國家賠 償法第10條第1 項、第11條第1 項前段分別定有明文。查原 告提起本件訴訟前，已依前開規定以書面向被告機關請求國 家賠償，惟為被告等所拒，有原告提出之財政部國有財產署 104 年9 月25日台財產署管字第10400282570 號函、財政部 國有財產署南區分署嘉義辦事處104 年10月20日台財產南嘉 三字第10431033180 號函（即拒絕賠償理由書）可稽（見臺 灣臺北地方法院104 年度國字第73號卷【下稱北院卷】第7 頁至第8 頁），並為被告等所不爭執，則原告提起本件訴訟 ，於法並無不合，合先敘明。
二、次按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述 者，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256 條定有明文。 本件原告起訴時聲明為：「一、請求判令：被告將『嘉義縣 ○○鄉○○段000 ○000 地號堤道』全部回復原狀：使路面 如地籍圖所示寬2.5 至13.5公尺以上、與西側同段379 地號 防汛道路同高、紮實平坦、砂石大貨車與農業機具可安全通 行、有可排水之水溝，移除約8 平方公尺之廢棄磚造工寮、 抽水機及貝殼。並自民國104 年起算，至被告回復上開堤道 原狀日止，每年附帶賠償原告新臺幣（下同）71萬4 千元，
併按週年利率5%加給利息。二、訴訟費用由被告負擔。三、 請准宣告假執行。」（見北院卷第3 頁），嗣於105 年9 月 23日具狀更正聲明為「一、請求判令：被告將『嘉義縣○○ 鄉○○段000 ○000 地號堤道』全部回復原狀：使路面如舊 地籍圖所示之『頂東石段434 、433 地號堤道』寬2.5 至13 .5公尺以上、面積90、1,978 平方公尺、與西側頂東石段46 2 地號防汛道路同高、紮實平坦、砂石大貨車與農業機具可 安全通行、有可排水之水溝，及移除其範圍內約8 平方公尺 之廢棄無屋頂磚造屋、抽水機及貝殼。並自104 年起算，至 被告將上開堤道全部回復原狀日止，每年附帶賠償原告71萬 4 千元，併按週年利率5 % 加給利息。二、訴訟費用由被告 負擔。三、請准宣告假執行。」（見本院卷（一）第295 頁 至第296 頁）。原告上開所為，僅就原聲明一、之「全部回 復原狀」及「…與西側同段379 地號防汛道路同高…」之部 分，補充、更正為「…使路面如舊地籍圖所示之『頂東石段 434 、433 地號堤道』寬2.5 至13.5公尺以上、面積90、 1,978 平方公尺、與西側頂東石段462 地號防汛道路同高… 」，核屬聲明範圍之確認，而非訴之減縮或擴張，自不屬訴 之變更或追加，其更正亦屬合法。
貳、實體部分：
一、原告起訴主張：
㈠、嘉義縣○○鄉○○段000 ○○○○○○段000 ○地號交通用 地及同段382 （原：頂東石段433 ）地號水利用地，為被告 財政部國有財產署（下稱被告國有財產署）管理之未放租國 有地（下合稱系爭二筆土地），二筆地號同為一條堤道，38 2 地號堤道之盡頭鄰接原告所有之同段384 地號土地（原： 頂東石段390 ，由原告母親吳媽釵於82年出賣該土地所有權 給原告），為原告所有前揭土地之唯一對外聯絡堤道，亦為 不特定大眾與車輛可通行達30年以上之既成道路，不特定大 眾對該國有堤道均有公用地役權，此有民國98年12月14日嘉 義縣○○鄉○○○段000 地號國有土地勘查訪談紀錄、林務 局農林航空測量所71年9 月27日、81年12月13日、90年9 月 9 日航空照片、頂東石段390 地號土地登記簿可資為證。依 民法第787 條第1 項、第779 條第1 項規定及參照最高行政 法院57年判字第276 號判例要旨，原告對上開國有堤道即系 爭二筆土地有袋地通行權及排水權。
㈡、系爭二筆土地之中間原為一可排水海溝，兩側為可供貨運、 通行之海堤，72年時，其南側海堤遭毗鄰之「頂東石段389 地號國有魚塭」承租人吳棟材盜挖作魚塭，74年時，訴外人 吳棟材又盜挖上開國有堤道靠近海灘處之另一部分，嗣該遭
盜挖上開堤道及紅樹林海灘部分全部被核准登錄為頂東石段 389-1 、389-2 地號養地，被告國有財產署（當時為財政部 國有財產局）便將389-1 、389-2 地號養地併同389 地號養 地出租予訴外人吳棟材作養殖魚塭，有嘉義地檢署98年交查 2710號詢問吳棟材筆錄可資參酌。系爭二筆土地原登錄為頂 東石段433 地號水利用地、地目為「水」，以及434 地號交 通用地、地目為「道」，於101 年11月14日因地籍圖重測， 變更登記為「東石段382 、381 地號」，有地籍圖、土地登 記謄本及90年航空照片可證。自91年6 月起，上開「已登錄 」之國有堤道即系爭二筆土地南側毗鄰訴外人吳棟材承租之 國有魚塭處，多次遭挖土機盜採土石方及鬆動，以致入口處 路寬僅存約4 公尺、中段路寬僅存約1 至2 公尺、後段路寬 最窄處僅存約30公分，原登記面積1,978 平方公尺僅存約90 0 平方公尺土地造成不特定大眾於該系爭二筆土地上步行危 險，容易跌入距離路面約4 公尺深之兩側魚塭，原告之機、 汽、腳踏車及農業機具均無法通行於系爭二筆土地，進出所 有之上述頂東石段390 地號旱地，以致該旱地軟化、鹽化、 蟲害及坍方，不能為通常使用，且易造成人員危險，亦有現 場照片可佐。而原告於97年時，獲嘉義縣政府核准於上述所 有旱地興建住宅及撥款補貼，但因發現系爭二筆土地之狀況 ，而無法運送建材等物進入所有旱地，不得不放棄建屋及補 貼與貸款，困頓於台北租賃國宅（一般運送建材、土方之砂 石貨車尺吋為長11至18公尺、寬2.5 公尺，自公路轉彎進入 堤道時，至少需十多公尺之路寬，故必須將系爭二筆土地道 路寬全部回復原狀，方能通常使用系爭二筆土地及原告所有 旱地）。
㈢、然被告國有財產署將上情函轉由其所屬南區辦事處嘉義分處 （即今被告國財署南區分署嘉義辦事處，下稱被告國有財產 署嘉義處）查處逕復，但被告國有財產署嘉義處忽視原告所 提證明系爭二筆土地遭訴外人吳棟材盜採土石方之照片及錄 音與其譯文等事實及證據，繼續怠於管理系爭二筆土地，且 訴外人吳棟材於100 年5 月間在原告所有之上述旱地遭其併 作魚塭之處建一「不能截水之截水牆」，致該堤道無如原有 海溝可排水，造成系爭二筆土地南側土石方及整排固土之海 茄苳樹「又」大量滅失、近入口之處被堆置大量文蛤貝殼、 沼氣化死水無處疏通、浸害原告所有旱地、孳生病媒蚊蟲， 可通行之路面寬度更大幅縮減，有98年12月4 日財政部國有 財產局書函、98年12月15日嘉義分處函、99年7 月8 日嘉義 分處函及其附件、99年9 月17日嘉義分處函可證。至被告抗 辯「財政部國有財產署南區分署嘉義辦事處」無本件當事人
適格、系爭堤道非公有公共設施等部分，因被告國有財產署 嘉義處雖為內部單位，仍應依各發文機關列載為本件被告； 另嘉義縣○○鄉○○段000 ○000 地號土地，自始「供不特 定大眾」無償通行，迄今已超過30年以上，而為一「既成道 路」，依最高法院94年台上字第2327號判例要旨，系爭二筆 土地「於事實上」及「於法律上」自始均為「供公共使用」 之公有公共設施，故被告所辯不足採信。此外，被告就原告 所附航空照片及照片上之註記，未經舉證說明即否認其真正 性，亦違反民事訴訟法第277 條之規定。
㈣、既被告機關因「欠缺管理」上開國有堤道即系爭二筆土地， 違反國有財產法第25條及第27條規定，致原告之財產權及生 存權受損害如上述，參斟最高法院85年台上字第2776號判例 、73年台上字第3938號判例要旨及臺灣台北地方法院104 年 度國字第73號裁定之內容，被告機關自不能免責。爰依國家 賠償法第3 條第1 項、第7 條第1 項、第9 條第2 項之規定 提起本訴，請求被告機關回復系爭二筆土地之原狀及附帶賠 償「原告無法種植及收益之損失」（以原告所有旱地之原生 樹種－破布子，依內政部農作改良物徵收補償查估基準及農 會收購破布子價格及產量報導等，估計每年損失之農作產值 ），併依國家賠償法第5 條、民法第203 條之規定，請求加 給週年利率5%之利息等語。
㈤、並聲明：
1.請求判令：被告將「嘉義縣○○鄉○○段000 ○000 地號堤 道」全部回復原狀：使路面如舊地籍圖所示之「頂東石段43 4 、433 地號堤道」寬2.5 至13.5公尺以上、面積90、1,97 8 平方公尺、與西側頂東石段462 地號防汛道路同高、紮實 平坦、砂石大貨車與農業機具可安全通行、有可排水之水溝 ，及移除其範圍內約8 平方公尺之廢棄無屋頂磚造屋、抽水 機及貝殼。並自104 年起算，至被告將上開堤道全部回復原 狀日止，每年附帶賠償原告71萬4 千元，併按週年利率5 % 加給利息。
2.訴訟費用由被告負擔。
3.請准宣告假執行。
二、被告則答辯略以：
㈠、被告國有財產署嘉義處為內部單位，並無獨立之預算及人事 ，無行為能力，則原告對被告國有財產署嘉義處請求國家賠 償，當事人顯不適格。
㈡、按國有財產法第11條、第12條之規定，被告管理之嘉義縣○ ○鄉○○段000 ○000 地號土地為國有非公用不動產，系爭 二筆土地既為國有非公用不動產，即非屬「公有公共設施」
，原告主張系爭二筆土地上之土堤為「公有公共設施」，與 事實有間，本件系爭二筆土地上之土堤既非「公有公共設施 」，原告請求國家賠償即無理由。另被告只負責管理國有非 公用不動產，並未編列預算興建土堤及其他交通道路，系爭 二筆土地上之土堤並非被告興築，被告並無設置土堤及管理 該土堤之義務，且該土堤係在國有非公用不動產上，原告如 要通行上開土堤，自應向被告機關申請，並依相關法令規定 ，就使用之土地支付償金。
㈢、又系爭381 地號部分土地現供作道路使用，被其他機關鋪設 柏油，而382 地號土地現為土堤，早期偶有行人及機車通行 ，目前似未有民眾通行，有現況照片可稽。且382 地號土地 土堤兩邊魚塭之使用人，為省人力，飼料均由自己養殖之魚 塭以竹筏載運飼料，並未通行系爭382 地號土地，系爭382 地號土地並無供公眾使用情事，系爭土地並無公用地役權存 在。況被告所管理之土地為魚塭之土堤，土地上並無任何公 有公共設施，該土堤屬「非公用財產」，系爭東石段381 、 382 地號土地為「非公用財產」，該兩筆土地上之土堤僅供 特定人使用，被告機關所屬人員於105 年10月28日至系爭38 1 、382 地號土地拍照時，偶遇382 地號土地土堤兩旁魚塭 之使用人吳嘉喜及使用人家屬吳梓楠，此二人表示目前兩旁 魚塭之使用人均未使用該土堤通行，並表示土堤原先僅能通 行機車，從未有貨車通行，有訪談記錄一份可稽，亦足證系 爭二筆土地並無公用地役權存在。
㈣、另98年12月14日嘉義縣○○鄉○○○段000 地號國有土地勘 查訪談紀錄中所載之「公眾」係「民眾」之誤繕，參諸系爭 土地鄰近魚塭土地之使用人進出魚塭之路線及養魚之習慣， 即可明暸被告所管理之土地僅供特定二、三位使用，非供不 特定人使用，未有公用地役關係存在，該土堤非屬公共設施 ；且原告所附航空照片及照片上之註記，均係原告自行加載 ，否認其真正性。此外，本件原告於另案主張其所有之土地 因案外人吳棟材之行為，致其所有之384 地號土地軟化、鹽 化、蟲害及坍方，而無法種植作物。既土地已鹽化而無法種 植作物，則原告所有之土地如何可再種植破布子？且系爭土 地亦無水源，無水源亦無法種植作物。故本件被告管理之國 有非公用不動產土地，未致原告有任何損害，原告請求國家 賠償為無理由。
㈤、並聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造不爭執之事實：
㈠、系爭二筆土地原登錄為頂東石段433 地號水利用地、地目為 「水」，以及434 地號交通用地、地目為「道」，於101 年 11月14日因地籍圖重測，變更登記「東石段382 、381 地號 」之事實。
㈡、系爭二筆土地之「南側海堤及靠近海灘處」經「頂東石段38 9 地號國有魚塭」承租人吳棟材挖作魚塭，並被核准登錄為 「頂東石段389-1 、389-2 地號養地」，經被告財政部國有 財產署併同389 地號養地出租予訴外人吳棟材作養殖魚塭之 事實。
四、兩造爭執之事項：
㈠、被告財政部國有財產署嘉義處是否為本件賠償義務機關？是 否具本件當事人適格？
㈡、系爭二筆土地是否屬公有公共設施？
㈢、倘系爭二筆土地確為公有公共設施。被告機關就系爭二筆土 地之管理有無欠缺？且與原告之損害間有無相當因果關係？㈣、倘被告機關應負國家賠償責任，原告得向被告機關請求賠償 之金額各為若干？
五、得心證之理由：
㈠、被告「財政部國有財產署南區分署嘉義辦事處」為賠償義務 機關，具本件當事人適格：
1.按國家賠償法第3 條第1 項請求損害賠償者，以該公共設施 之設置或管理機關為賠償義務機關，同法第9 條第2 項定有 明文。原告主張系爭二筆土地因除被告國有財產署外，「財 政部國有財產署南區分署嘉義辦事處」亦有「欠缺管理」上 之疏失，自應同負損害賠償責任，而將其列為被告，然此為 被告所爭執。
2.惟查，本件系爭二筆土地實際上管理單位究為何單位，事涉 被告機關間內部事務之分配，人民難以得知，自不能以無獨 立之預算及人事之「內部單位」一詞即脫免責任；況參以本 件原告提起本件訴訟前以書面向被告財政部國有財產署請求 國家賠償時，該署即函覆本件應由「財政部國有財產署南區 分署嘉義辦事處」查處，嗣財政部國有財產署南區分署嘉義 辦事處並以「本案應向侵權行為人提出協議或訴請賠償，請 求國家賠償依法無據歉難辦理」為由拒絕賠償，有原告提出 之財政部國有財產署104 年9 月25日台財產署管字第104002 82570 號函、財政部國有財產署南區分署嘉義辦事處104 年 10月20日台財產南嘉三字第10431033180 號函可憑。既本件 被告國有財產署依權責將本件交由「財政部國有財產署南區 分署嘉義辦事處」查處，並經其作成拒絕賠償理由書，故「 財政部國有財產署南區分署嘉義辦事處」亦應為本件系爭二
筆土地之管理機關，乃國家賠償法第3 條所定之賠償義務機 關無疑，則原告將「財政部國有財產署南區分署嘉義辦事處 」同列為被告，於法並無不合。
㈡、系爭二筆土地均非屬公有公共設施：
1.按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或 財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3 條 第1 項定有明文。又凡供公共使用或供公務使用之設施，事 實上處於國家或地方自治團體管理狀態者，均有國家賠償法 第3 條之適用（最高法院94年台上字第2327號判例意旨參照 ），是依前開判例意旨，所謂公有公共設施自以國家設置設 施之初，係具備供公共使用或公務使用之目的，始足當之。 而所謂公共設施，係指以公共目的使用之有體物，或其他物 之設備而言。諸凡道路、河川、橋樑、堤防、港埠、水溝、 下水道、民用航空站、停車場所、機關辦公廳房舍、公立學 校校舍、社教機關、市場、醫療衛生機構及此等設施之附屬 物等是。
2.次按「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之 。」「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政 部之命，直接管理之。」國有財產法第11條及第12條分別定 有明文。系爭二筆土地固為國有，並以被告為管理機關，有 卷附該土地之登記謄本可稽，惟依卷附之現場照片所示，雖 系爭二筆土地中之381 地號部分土地現供作道路使用，上有 鋪設柏油，然並非被告機關編列預算鋪設一節，為兩造所不 爭執，可見被告機關固負責管理系爭二筆土地，然迄至本院 言詞辯論終結前，原告對於被告機關有義務設置土堤或鋪設 柏油道路暨管理之等節，均未舉證其說，實難認被告機關因 何項法規規定而有設置土堤、柏油道路及管理該土堤、柏油 道路之義務。且被告機關主張其等亦未編列預算興建土堤及 其他交通道路，堪認其等就系爭二筆土地並無供公用之計畫 。另382 地號土地現為土堤，雜草叢生，路面傾斜不平，不 僅車輛無法通行，甚至無法供人行走（見本院卷二第357 頁 至第361 頁），從外觀可知，系爭382 地號土地固由被告機 關管理，惟尚無供公眾使用之意思或設置公用設施之事實。 3.此外，系爭382 地號土地土堤兩旁為魚塭，該魚塭之使用人 為省人力，飼料均由自己養殖之魚塭以竹筏載運飼料，並未 通行系爭382 地號土地，系爭382 地號土地並無供公眾使用 情事，亦經被告機關所屬人員於105 年10月28日至系爭381 、382 地號土地拍照時，由訪談382 地號土地土堤兩旁魚塭 之使用人吳嘉喜及使用人家屬吳梓楠，始確認上情；此二人 並表示目前兩旁魚塭之使用人均未使用該土堤通行，而該土
堤原僅能通行機車，從未有貨車通行，有卷附訪談記錄可佐 （見本院卷二第363 頁），足認系爭382 地號土地確無供公 眾使用情事。雖系爭二筆土地非禁止通行、進入之土地，仍 不構成「供公共使用」之公有公共設施，自無公用地役權存 在。是被告機關所管理之系爭二筆土地上並無任何公有公共 設施，亦顯見該土堤於國家設置設施之初，尚無以供公共使 用或公務使用之目的，應屬「非公用財產」無疑。既系爭二 筆土地屬「非公用財產」，僅為非禁止通行、進入之土地， 縱其上之土堤偶有人、車經過，原告尚難據此逕認就系爭二 筆土地上有袋地通行權及排水權。
4.再者，姑不論系爭二筆土地是否有遭毗鄰之「頂東石段389 地號國有魚塭」承租人吳棟材等濫挖土石，以致該土地軟化 、鹽化、蟲害及坍方，原告因此不能為通常使用及危險，並 造成財產上損害等情，惟原告就該土地既不能主張有袋地通 行權及排水權已如上述，且該土地亦無公用地役權之存在， 故縱使系爭二筆土地屬被告管理之國有土地，因其並非供公 務需要或公眾使用而設置之公有公共設施，是原告依國家賠 償法第3條第1項之規定，請求國家賠償，即有未合。㈢、系爭二筆土地既非屬公有公共設施，則被告機關就系爭二筆 土地之管理有無欠缺？且與原告之損害間有無相當因果關係 ？及倘被告機關應負國家賠償責任，原告得向被告機關請求 賠償之金額各為若干？等情，均已無審酌之必要，併此敘明 。
六、綜上所述，系爭二筆土地既非屬國家賠償法所稱之公有公共 設施，即難謂原告之主張已合於同法第3 條第1 項之要件， 自無國家賠償責任可言。從而，原告依國家賠償法第3 條第 1 項、第7 條第1 項、第9 條第2 項之規定，而對被告為本 件請求，無從認為有理由，應予駁回。原告之訴既經駁回， 其假執行之聲請即失所附麗，應併予駁回之。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及 所提證據，經本院審酌後，認均不影響本院前揭審認結論， 爰不逐一指駁，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條， 判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 10 日
民事第二庭 法 官 陳婉玉
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀（須按對造人數提出繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 4 月 10 日
書記官 高文靜