臺中高等行政法院判決
105年度訴字第452號
106年4月6日辯論終結
原 告 柯真女
陳碧珠
何淑華
卓寶雲
共 同
訴訟代理人 江錫麒 律師
王炳人 律師
柯宏奇 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 郭鎮瑋
黃貴良
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年
10月26日臺內訴字第1050063661號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所共有坐落苗栗縣○○鎮○○段000○號土 地（下稱系爭土地）為特定農業區農牧用地，前經被告查獲 原告於系爭土地上未經許可擅自增建建物並作為訴外人富佰 客企業有限公司（下稱富佰客公司）工廠使用，認有農地違 規使用情形，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第 21條規定，以民國（下同）104年3月5日府地用字第1040044 376號函各裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到 90日內完成改善在案。嗣被告以104年7月2日府地用字第104 0136145號函請苗栗縣苑裡鎮公所（下稱苑裡鎮公所）派員 前往系爭土地複查，經該所以104年7月10日苑鎮民字第1040 011298號函檢附現況照片，經被告審查後認定系爭土地上仍 有農地違規使用，屆期未改善完成之情形，以104年9月7日 府地用字第1040186795號處分書各裁處原告10萬元罰鍰，並 限於文到6個月內完成改善。原告不服，提起訴願，經內政 部以105年1月28日臺內訴字第1052200132號決定駁回確定在 案。嗣苑裡鎮公所再於105年3月17日派員前往系爭土地複查 ，發現該違規情形仍未改善，乃以105年4月8日苑鎮民字第 1050004986號函檢附非都市土地違反使用編定檢查及處理表
、現況照片予苗栗縣政府地政處，被告再審認系爭土地仍有 建物、水泥鋪面、圍牆等作為工廠使用，猶有農地違規使用 ，且經限期改善仍未完成改善之情形，爰以105年6月28日府 地用字第1050133207號函各裁處原告12萬元罰鍰，並限於文 到6個月內完成改善（下稱原處分）。原告不服，主張系爭 土地實際違規施設建物、水泥鋪面、圍牆等作為工廠使用之 行為人為富佰客公司，被告應裁罰實際行為人云云，提起訴 願，惟遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
（一）被告認原告共有之系爭土地上有富佰客公司之工廠，依區 域計畫法第21條規定，以原處分各處原告12萬元罰鍰，並 限於文到6個月內完成改善。原告不服，提起訴願，經遭 訴願決定駁回，遂依行政訴訟法第4條第1項規定提起行政 訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分。
（二）被告對原告各處罰鍰，有違比例原則，且不符裁量之目的 ：
⒈依最高行政法院92年度判字第1556號判決要旨：「本件原 判決認定系爭土地為上訴人等分別共有，並未訂有分管契 約，則各共有人對系爭土地均負有管理義務，上訴人等違 反管理義務，致系爭土地有採取土石、變更地形之違章事 實明確等語，則上訴人究係依民法第820條第1項規定共同 負有管理義務？抑分別各負有全部的管理義務而其依據何 在？均有待釐清，方能決定究應共同處罰或各別處罰？以 及究應命全體共有人共同回復原狀，抑或得各別命回復原 狀？再者，若對於各共有人雖均處法定最低額罰鍰，但共 有人若眾多，則各共有人之罰鍰總額可能超過法定最高額 罰鍰，如此是否符合對於所有人處罰之授權裁量之目的？ 亦有待商榷。原判決對於前開審酌事項未予詳究，遽爾將 上訴人在原審之訴駁回，容有未洽。」
⒉查原告共有系爭土地，其使用現狀雖與區域計畫法使用地 管制不符，姑不論原告是否為實際行為人，惟依區域計畫 法第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地 者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除 其地上物恢復原狀。」可知罰鍰之上限為30萬元，而本件 違反管制者僅在原告共有之單一土地內，被告竟各處原告 罰鍰12萬元，總計罰鍰48萬元，已逾區域計畫法第21條第 1項所定罰鍰之上限，原處分顯有違反比例原則，其裁量 亦不符合區域計畫法之目的。
（三）原告並非違反管制使用土地之實際行為人：
⒈按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處 罰，行政罰法第7條第1項定有明文。
⒉系爭土地上之建物、水泥鋪面及圍牆等，均為富佰客公司 所為，原告並非違反管制使用土地之實際行為人，就此並 無故意或過失，被告各處原告罰鍰12萬元，顯然違反行政 罰法第7條第1項之規定。且依被告「苗栗縣政府處理非都 市土地違反區域計畫法案件裁罰基準」，其附表裁處對象 欄亦載明：「行為人為原則」，足見原則上應以行為人為 裁處對象。詎被告未詳究何人為行為人，遽對原告為原處 分，其裁量顯不符合區域計畫法之目的。
⒊被告雖據原告104年1月22日陳述意見書主張渠等已自承係 實際行為人云云，惟觀諸該陳述意見書之內容：「是的， 該筆土地係陳碧珠、何淑華、卓寶雲、柯真女等4人共有 持分……」等語，原告之真意僅係承認系爭土地為原告共 有之客觀事實，並未表示系爭土地上之建物為原告所築。 ⒋又行政訴訟法第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應 依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」 同法第134條規定：「前條訴訟，當事人主張之事實，雖 經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」本件 原告依行政訴訟法第4條第1項之規定請求撤銷訴願決定及 原處分，屬撤銷訴訟，故不得僅憑原告104年1月22日陳述 意見書內容即認定原告為實際行為人，仍應調查必要之證 據。
（四）又系爭土地上之建物、水泥鋪面及圍牆等，均為富佰客公 司興建，並由其營業使用，此有富佰客公司出具之切結書 、統一發票，及現場照片等可佐，並得至現場勘驗查明， 訴願決定認原告等擅自增建建物，應與事實不符。且原告 既非該等地上物之所有權人，亦不具事實上處分權，實無 將該等建物拆除之權能，原處分限原告於文到6個月內完 成改善，對於原告顯屬不能實現，原處分顯然違反行政程 序法第111條第3款、第7款規定，且有違反比例原則、裁 量濫用之瑕疵等情，並聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後 ，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市） 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使 用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後 ，實施管制。」同法第21條第1項規定：「違反第15條第1
項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新 臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用 、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
（二）次按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區 域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計 畫法或都市計畫法規定處理。」
（三）再按非都市土地使用管制規則第6條第1項規定：「非都市 土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用 之項目及許可使用細目使用。」及依同條第3項附表1規定 ，農牧用地僅容許作為農作使用、……等19項使用，併予 敘明。
（四）查被告前以104年3月5日府地用字第1040044376號函裁罰 原告4人各6萬元，並限期於文到90日內改善完成，惟原告 逾被告前揭104年3月5日函所示之行政救濟期限均未提出 異議，被告爰以104年7月21日府農農字第1040149732號書 函，認本案違規使用情事迄今仍未改善，且原告猶未補附 合法文件或改善回復農用，上開行為仍屬農地違規使用為 由，再依區域計畫法第21條規定裁罰原告各10萬元罰鍰， 並限期6個月內完成改善。嗣被告105年4月22日府農農字 第1050084048號書函審認現況迄未改善，原告亦未補附合 法文件或改善回復農用，尚屬農地違規使用，被告即於10 5年6月28日以違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法 第21條規定以原處分裁處原告各12萬元罰鍰，並限期於6 個月內改善完成，以符法制。
（五）本案農地未經許可擅自增建建物，並作為富佰客公司營業 使用等情事，業經原告104年1月22日陳述意見書上載：「 是否為行為人及具體理由：是的，該筆土地係陳碧珠、何 淑華、卓寶雲、柯真女等4人共有持分。實際行為人：同 上陳述意見人。從事行為原因：加蓋鐵皮屋使用。從事行 為是否申請核准（文號）：沒有申請。其他陳述意見：現 委託建築師依法申請核發合法使用執照中。」及104年8月 6日陳述意見書上載：「實際行為人：富佰客企業有限公 司，公司負責人：高福森。從事行為原因：小型加工業。 從事行為是否申請核准（文號）：否。其他陳述意見：正 在委託尋找合法之工業廠房，請寬延6個月，實際行為人 會搬遷，回復地主農地農用。」系爭土地上確有未經許可 增建鐵皮建物之違規行為，亦是本件主要裁罰事實。富佰 客公司於系爭建物之營業行為，與本件分屬二事。原告已 違反土地使用管制規定，經限期改善期限屆滿後，現況仍 未改善，要屬農地違規使用，違反農業發展條例第69條並
已違反區域計畫法第15條第1項規定甚明。又本案無違反 行政罰法「一行為不二罰」原則之規定，案揭行為確已違 反上開管制規則及區域計畫法第15條第1項及相關法令規 定，造成農地違規使用已臻明確，爰此，被告依區域計畫 法第21條第1項規定及苗栗縣政府處理非都市土地違反區 域計畫法案件裁罰基準，以原處分各處原告12萬元罰鍰並 命限期改善，俱無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決 駁回原告之訴。
四、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外 ，其餘為兩造不爭執，並有系爭土地建物查詢資料、原告與 富佰客公司105年5月1日同意書、富佰客公司105年7月20日 切結書、105年5月6日切結書、系爭廠房照片；原告104年1 月22日、104年8月6日、105年5月9日陳述意見書；被告104 年1月27日府農農字第1040019598號函、104年3月5日府地用 字第1040044376號函、104年7月2日府地用字笫0000000000 號函、104年7月21日府農農字第1040149732號函、104年9月 7日府地用字第1040186795號函、105年4月22日府農農字第 1050084048號函、105年4月27日府地用字第1050086511號函 ；苑裡鎮公所104年7月10日苑鎮民字第1040011298號函、10 5年4月8日苑鎮民字第1050004986號函，及苗栗縣苑裡鎮非 都市土地違反使用編定檢查及處理表等件附卷可稽，為可確 認之事實。
五、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告是否有本件 違章行為？主觀上有無違章故意？原告主張系爭土地上之建 物等為訴外人富佰客公司所為，是否影響原告之違章責任？ 原處分各裁處原告12萬元罰鍰，有無逾越法定裁罰範圍？原 處分命原告於文到6個月內完成改善是否不能實現？原處分 有無違反比例原則，並有裁量濫用之瑕疵？茲分述如下：（一）按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後 ，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市） 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使 用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後 ，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管 機關定之。」第21條規定：「違反第15條第1項之管制使 用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元 以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用 或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停 止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰， 並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀 之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人
負擔。前2項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院 強制執行。」又依前揭區域計畫法第15條第1項規定授權 訂定之非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都 市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市 ）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時 檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（ 市）政府處理。」第6條規定：「（第1項）非都市土地經 劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目 及許可使用細目使用。……（第3項）海域用地以外之各 種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附 表一；……」該附表一規定農牧用地容許使用項目為：「 （一）農作使用（包括牧草）。（二）農舍（工業區、河 川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）。（ 三）農作產銷設施（工業區、河川區除外）。（四）畜牧 設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民 保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意 者，不在此限）。（五）水產養殖設施（工業區、特定農 業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄 市或縣（市）農業主管機關核准者，不在此限）。（六） 水源保護及水土保持設施。（七）採取土石（特定農業區 、一般農業區、森林區及特定專用區除外）。（八）林業 使用。（九）休閒農業設施（工業區、河川區除外）。（ 十）公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積 不得超過660平方公尺）。（十一）戶外廣告物設施。（ 十二）私設通路。（十三）再生能源相關設施。（十四） 臨時堆置收納營建剩餘土石方。（十五）水庫、河川、湖 泊淤泥資源再生利用臨時處理設施。（十六）溫泉井及溫 泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。（十七）農村再生 設施。（十八）自然保育設施。（十九）綠能設施。」足 見非都市土地經編定為農牧用地或林業用地，加工業之經 營，並非依法容許使用之項目。
（二）次按，「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行 政罰之處罰時，適用本法。……」「本法所稱行為人，係 指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表 人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。 」為行政罰法第1條、第3條所明定。是前揭區域計畫法第 21條第1項所規定，違反同法第15條第1項之管制使用土地 者，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以 下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上 物恢復原狀，自係以違反該管制規定之實施違反該義務行
為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條 件，違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違 反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參 與或授意之人，亦屬之。準此可知，非都市土地經編定使 用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使 用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制 規定而使用土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰 （最高行政法院101年度判字第428號判決意旨參照）。（三）經查，系爭土地之使用分區為特定農業區，使用地類別為 農牧用地（參見本院卷第67頁），屬非都市土地，前經被 告查獲原告於系爭土地上未經許可擅自增建建物，有農地 違規使用情形，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依 同法第21條規定，以104年3月5日府地用字第1040044376 號函各裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到90日內完成改善 在案（參見本院卷第63頁）；另上開改善期限屆滿後，苑 裡鎮公所派員前往系爭土地複查，並以104年7月10日苑鎮 民字第1040011298號函檢附現況照片（參見本院卷第65頁 ）供被告審酌，經被告審查後認定系爭土地仍有農地違規 使用，屆期未改善完成之情形，復以104年9月7日府地用 字第1040186795號函各裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到 6個月內完成改善（參見本院卷第70頁至第73頁）。原告 雖不服提起訴願，但經訴願機關內政部以105年1月28日臺 內訴字第1052200132號決定駁回在案（參見本院卷第41頁 至第42頁）。於上開裁罰調查期間，原告曾於104年1月22 日陳述意見時表明即為上開違章之實際行為人，並陳稱略 以：「加蓋鐵皮屋使用；現委託建築師依法申請核發合法 使用執照中。」（參見本院卷第47頁至第48頁）；復於10 4年8月6日陳述意見略以：「正在委託尋找合法之工業廠 房，懇請寬延6個月，實際行為人會搬遷，回復地主農地 農用。」等語（參見本院卷第49頁至第50頁）。顯見，原 告對於系爭土地有未經許可擅自增建建物並作為工廠使用 等情，均知之甚詳。雖原告主張「系爭土地上之建物、水 泥鋪面及圍牆等，均為富佰客公司所為，原告並非違反管 制使用土地之實際行為人，就此並無故意或過失。」云云 ，並提出富佰客公司出具之切結書、統一發票及現場照片 等件為證（參見本院卷第12頁至第18頁）。然原告既為系 爭土地之所有權人，即負有區域計畫法所欲規範維護其土 地合於編定之管制使用狀態責任，縱使上開建物非原告等 人所興建使用，但其為富佰客公司股東之配偶（參見本院 卷第141頁），且知悉系爭土地供富佰客公司興建廠房作
為工業使用之情形，自可認定彼等主觀上至少有容許、授 意之可歸責事由。揆諸前揭說明，被告以原告有違反區域 計畫法第15條第1項及第21條規定之違章故意，乃以原處 分加以處罰，即非無據。至於原告等人出具105年5月1日 同意書，除同意富佰客公司使用系爭土地外，亦表明該土 地為農牧用地應作農業使用等語（參見本院卷第85頁）， 則屬構成違章後之行為，且原告有本件違章故意，已如前 述，此同意書自不能作為有利原告事實之認定。（四）又依前揭區域計畫法第21條第1項規定，違反同法第15條 第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府 處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、 停止使用或拆除其地上物恢復原狀，係以違反該管制規定 之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象，已如前述， 是此6萬元以上30萬元以下罰鍰，當指個別行為人之法定 裁量範圍，而非以土地為裁罰單位。本件原告為系爭土地 之所有權人，均有維護其土地合於編定之管制使用狀態責 任，彼等違反區域計畫法第15條第1項規定，未經許可擅 自在系爭土地上增建建物並作為工廠使用，而有農地違規 使用情形，被告以其經限期改善仍未完成改善，乃以原處 分各裁處原告12萬元罰鍰，並限於文到6個月內完成改善 ，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違 或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之 裁量怠惰等情事，自難謂為不法。原告訴稱「本件罰鍰之 上限為30萬元，違反管制者僅在原告共有之單一土地內， 被告竟各處原告罰鍰12萬元，總計罰鍰48萬元，已逾區域 計畫法第21條第1項所定罰鍰之上限，原處分顯有違反比 例原則，其裁量亦不符合區域計畫法之目的。」云云，即 有誤解，洵非可採。又原告為系爭土地之所有權人，有管 理、使用、收益及處分該土地之最大權限，其既負有區域 計畫法所欲規範維護其土地合於編定之管制使用狀態責任 ，自有排除違規使用之義務，至於該如何排除，事屬執行 技術及方法之問題，要非被告作成原處分命其改善所需考 量之因素。是原告主張「原告既非該等地上物之所有權人 ，亦不具事實上處分權，實無將該等建物拆除之權能，原 處分限原告於文到6個月內完成改善，對於原告顯屬不能 實現，原處分顯然違反行政程序法第111條第3款、第7款 規定，且有違反比例原則。」云云，自不能作為其阻卻違 章責任之事由，顯非可採。
六、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無 不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認
為有理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結 果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 4 月 20 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 4 月 20 日 書記官 許 巧 慧