臺灣高等法院民事判決 96年度重上國字第2號
上 訴 人 乙○○
訴訟代理人 己○○律師
上 訴 人 台北縣泰山鄉公所
法定代理人 丙○○
訴訟代理人 游鉦添律師
複 代理人 李建宏律師
被 上訴人 台北縣政府
法定代理人 丁○○
訴訟代理人 廖學興律師
江彥佐律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國95年11月
16日臺灣板橋地方法院94年度重國字第13號第一審判決提起上訴
，本院於96年12月25日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原判決關於命上訴人台北縣泰山鄉公所給付部分，及該部分假執行之宣告，暨命台北縣泰山鄉公所負擔訴訟費用之裁判均廢棄。上開廢棄部分，乙○○在第一審之訴及假執行之聲請均駁回。乙○○之上訴駁回。
第一審關於命台北縣泰山鄉公所負擔訴訟費用部分，及第二審訴訟費用，均由上訴人乙○○負擔。
事實及理由
一、程序部分：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向 賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與 請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得 為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起 逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立 時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第 11條第1項前段定有明文。查上訴人乙○○（下稱乙○○） 主張被上訴人臺北縣政府（下稱台北縣政府）、上訴人臺北 縣泰山鄉公所（下稱泰山鄉公所）應負國家賠償責任，乙○ ○先曾以書面向泰山鄉公所請求國家賠償之調解，為泰山鄉 公所所不爭執，經泰山鄉公所以系爭行政作業係由臺北縣政 府委託，故將乙○○聲請國家賠償之請求轉至臺北縣政府處 理，嗣經臺北縣政府協議不成立，並出具民國（下同）94年 8月協議不成立證明書（見原審卷第21頁）等情，為兩造所 不爭執，則乙○○確有向泰山鄉公所提出國家賠償之請求書 ，即已踐行國家賠償之前置作業程序，況泰山鄉公所確亦於 94年8月4日有列席參與國家賠償之協商會議，足認乙○○業 已踐行請求國家賠償之先行協議程序，其提起本件訴訟程序
合法，合先敘明。
二、上訴人乙○○主張略以：其於92年間經由仲介公司向訴外人 顏清發洽購臺北縣泰山鄉○○○段橫窠子小段39之24及39之 5地號土地（下稱系爭土地），雙方言明上開土地係工業區 內用地，日後得作為興建工廠使用，為求慎重，仍就上開土 地向臺北縣政府所委託行政之泰山鄉公所申請都市計劃土地 使用分區證明書與土地使用分區圖，確定主要土地皆為工業 區內土地無誤。旋於92年9月16日與顏清發簽立買賣契約， 以新台幣（下同）1100萬元之價額購入上開土地，並已交付 價金，顏清發並將上開土地所有權移轉登記。詎嗣於93年4 月14日再向泰山鄉公所申請都市計劃土地使用分區證明時， 上開39之5地號土地竟遭列為保護區，無法興建任何建物。 後經泰山鄉公所93年5月25日函文，始知林口特定區都市計 畫圖套繪與核發內容有誤，誤將上開39之5地號土地列為工 業區土地，導致所取得之上揭土地毫無價值，所支出之1100 萬元頓成損失。本件使用分區證明書與分區圖雖係其委託仲 介公司僱員陳楗文申請，然係乙○○本人所使用。其係於93 年5月25日因泰山鄉公所回函，始知悉上開39之5地號土地確 為保護區土地，造成系爭土地因無法興建工廠而無使用價值 ，其購地款成為損失。又侵權行為損害賠償請求權時效自93 年5月25日時起算，泰山鄉公所自稱於95年5月8日收受追加 起訴狀，並未逾2年時效。因台北縣政府與泰山鄉公所於行 政作為間有共同侵權行為，爰本於國家賠償之法律關係提起 本件訴訟等語。於原審求為判決：㈠台北縣政府、泰山鄉公 所應連帶給付乙○○1100萬元，及自94年3月1日起至清償日 止，按年息5%計算之利息。㈡願供擔保請准宣告假執行（原 審判決泰山鄉公所應給付乙○○967萬6000元本息，並駁回 其餘請求，乙○○就判決其對台北縣政府請求敗訴部分不服 提起上訴，泰山鄉公所亦就其敗訴部分提起上訴）。爰上訴 聲明：㈠原判決下列第2項部分廢棄。㈡台北縣政府應與泰 山鄉公所連帶賠償乙○○967萬6000元及自94年3月1日起至 清償日按年利率5%計算之利息。並答辯聲明：上訴駁回。三、上訴人台北縣泰山鄉公所則以：地方制度法第2條第3款、第 14條係規定，下級地方自治團體應負執行上級政府委辦事項 ；訴願法第9條，則係對委辦事項確定行政處分之機關，從 而訴願法第4條，並非決定國家賠償責任義務機關之規定， 本件國家賠償機關並非泰山鄉公所。又核發土地使用分區證 明書，目的僅係單純提供資訊之公法上事實行為，未直接涉 及人民權利義務，即不具法效性，亦無強制力，非國家賠償 法第2條第2項規定之「行使公權力」行為。系爭發給「土地
使用分區證明」，本屬臺北縣政府主管業務，只是授權鄉公 所代行，鄉公所對該業務僅能依縣政府核定公告實施之都市 計劃圖及地籍套繪圖等既有資料所載發給，無權對其內容置 喙。縱資料有錯，鄉公所也無從知悉，出現錯誤全係臺北縣 政府主辦核定之套繪圖有錯誤，是賠償義務機關顯非泰山鄉 公所。又系爭土地使用分區證明書之申請人為訴外人陳楗文 ，陳楗文於申請時，亦未表明係代理或代表乙○○申請之意 旨，故縱泰山鄉公所有過失行為存在，與乙○○購買系爭土 地所受之損害，難謂有相當因果關係。又乙○○提出之買賣 標的除系爭39之5地號土地外，尚包含39之24地號，且系爭 土地現所有權屬乙○○所有，乙○○主張受有全部損失，亦 不合理。縱使乙○○買賣果真有錯誤，其亦得依錯誤之法律 關係，回復其損害前之狀態，卻不循此途，坐視其損失，再 向其訴請賠償，顯非可採。另乙○○聲請對泰山鄉公所為本 件請求之聲請狀於95年5月8日始送達，利息起算日亦應自翌 日即95年5月9日起算。乙○○於93年4月14日向泰山鄉公所 申請都市計劃土地使用分區證明即已知悉上開39之5地號土 地為保護區，於95年5月4日始追加泰山鄉公所為被告而為本 件請求，已逾2年以上而時效消滅等語，資為抗辯，上訴聲 明：㈠原判決不利於泰山鄉公所部分廢棄。㈡廢棄部分，乙 ○○於第一審之訴均駁回。㈢如受不利判決，願供擔保請准 宣告免予假執行。
四、被上訴人台北縣政府則以：台北縣政府非核發系爭土地使用 分區證明書之機關，且已將「都市計畫分區使用證明」之權 限移轉由泰山鄉公所辦理，依法屬於「委辦」事件，與國家 賠償法第4條所定「私人受託行使公權力」不同，自非本件 賠償義務機關。又系爭證明書之製作及核發，並非行使公權 力行為；縱認系爭證明書之製作及核發屬公權力行為，然乙 ○○並未因買受系爭39之5地號土地而受有損害，且泰山鄉 公所製作及核發系爭證明書之行為，與乙○○主張之損害間 ，欠缺因果關係，故本件不該當國家賠償法第2條第2項之要 件。又台北縣政府無豎立都市計畫樁、計算座標及辦理地籍 分割將土地使用分區界線測繪於地籍圖之義務，乙○○主張 台北縣政府與泰山鄉公所均有疏誤，應負連帶國家賠償責任 ，自無理由。縱令本件已該當國家賠償法第2條第2項之要件 ，惟乙○○就系爭土地仍受有利益，其請求以系爭土地之買 賣價金作為計算賠償金額計算基礎為無理由，是乙○○主張 顯有違誤，應予駁回等語，資為抗辯。爰答辯聲明：㈠上訴 駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。五、兩造不爭執之事實：
㈠系爭土地位於台北縣泰山鄉大窠坑橫窠子小段39之5地號， 台北縣泰山鄉公所於92年5月8日所核發台北縣泰山鄉都市計 畫土地使用分區證明書登載為「工業區○○道路用地」，其 後分割出39之24道路用地及39之5地號土地，39之5地號土地 泰山鄉公所於92年9月5日所核發台北縣泰山鄉都市計畫土地 使用分區證明書登載為「工業區」，93年4月14日改登載為 「保護區用地」。
㈡土地使用分區證明之核發，本屬臺北縣政府主管之業務，委 託鄉公所執行，系爭土地之土地使用分區證明書係由臺北縣 泰山鄉公所核發。
㈢上開系爭土地92年使用分區證明書之申請人係訴外人陳楗文 。
六、本件兩造爭執要點為：㈠乙○○得否為本件國家賠償責任之 請求權人？㈡核發土地使用分區證明是否係國家賠償法第2 條第2項所規定執行公權力之行為？㈢核發土地使用分區證 明與乙○○所稱損害間有無因果關係？㈣賠償義務機關為何 ？臺北縣泰山鄉公所核發之土地分區使用證明書何以會發生 錯誤？㈤乙○○對於泰山鄉公所之請求權是否應依國家賠償 法第8條第1項前段之規定，業已時效消滅？㈥若須賠償，賠 償金額若干為合理？茲就兩造爭點分述如下：
七、乙○○得為本件國家賠償責任之請求權人：查一般土地在市 場交易過程中，買賣雙方對於使用分區證明之申請通常會委 由從事不動產仲介業者或代書代為申請，非本人親自前往申 請，本件交易系爭土地使用分區證明書之申請人雖係陳楗文 ，並非上訴人；惟依證人即鑫辰不動產公司負責人甲○○證 稱：乙○○當時是欲購買工業區廠房土地，找到乙○○時再 確認一次，確定是工業區才請雙方簽下買賣契約書等語（見 原審卷第97頁、本院卷第204頁筆錄），證人鑫辰不動產公 司經紀人戊○○亦證稱：乙○○向顏清發購買上開系爭土地 時，其任職之鑫辰不動產公司，有向臺北縣泰山鄉公所查詢 系爭地號土地使用分區為何（見原審卷第117頁筆錄），陳 楗文是我們公司的工讀生，就由公司派他去申請，申請來就 放在公司，簽約之前有交給乙○○壹份等語（見本院卷第18 5頁筆錄）。是以陳楗文申請本件土地使用分區證明係為乙 ○○而為申請。從而乙○○主張其因本件系爭土地使用分區 證明而受有損害，自得為本件國家賠償責任之請求權人。八、核發土地使用分區證明並非國家賠償法第2條第2項所規定執 行公權力之行為：
㈠按國家賠償法第2條第2項所稱「行使公權力」，係指公務員 居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言（最
高法院93年台上字1486號判決意旨參照），其範圍雖不限於 包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，尚 可擴及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，以達成國家任 務之行為；然解釋上應以有直接涉及人民權利義務，具有法 效性，或具強制力之公法行為，始克相當，而不含不具法效 性且無強制力之公法行為。
㈡查都市土地使用分區（或公共設施用地）證明書之審查，係 依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，據以判定 所屬使用分區，目的僅供人民瞭解都市計畫實施情形而提供 資訊（申請書申請須知說明參照）。次查系爭台北縣泰山鄉 都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書第1項說 明明示：「所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用 地）證明書係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核 對僅供參考，若作實施之依據應依據現況指示建築線為準。 」等語（見本院卷第123、124頁），足見本件核發土地使用 分區證明書，目的僅係供人民瞭解都市計劃實施情形而提供 參考資訊，核其性質並未直接涉及決定人民權利義務之事項 ，即不具任何形成或確認特定效果之法效性，亦無強制力， 自非國家賠償法第2條第2項規定「行使公權力」之行為。九、核發土地使用分區證明與乙○○所稱損害間無因果關係： ㈠按國家賠償法第2條第2項之規定，係公務員於執行職務行使 公權力時，有故意或過失侵害人民權利之行為，且該故意過 失行為，與人民受損害之結果間，有相當之因果關係，方合 於國家賠償請求之要件。即損害賠償之債，以有損害之發生 ，及有責任原因之事實，並二者之間有相當因果關係為其成 立要件，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求 權存在（最高法院48年台上字481號判例意旨參照）。 ㈡查系爭土地使用分區證明書縱有誤載情形存在，因在購買土 地之一般情形上，並未必均申請土地使用分區證明書，又購 買土地所考慮者包括座落地點、面臨馬路與否、價格、將來 發展潛力、利益、個人喜好等諸多因素，縱有申請土地使用 分區證明書，亦未必皆會購買土地因而發生損害。證人戊○ ○亦到庭證稱：「（乙○○有無另外委託鑫辰公司去申請？ ）並不是當事人要求或委託…公司有義務提供相關文件供他 評估，所以提供給他…」等語（見本院卷第186頁筆錄）。 可知系爭土地使用分區證明書係鑫辰公司主動自行提供，乙 ○○買賣之先自另有其他判斷因素，非以該土地使用分區證 明書作為系爭土地買賣之唯一判斷標準，衡諸一般買賣常情 ，乙○○購買之先必然同時就土地之他項權利情形、地上建 物種類及公告現值、增值稅、週邊成交價等諸事項，予以逐
項評估後，始為決定購買。則泰山鄉公所核發系爭土地使用 分區證明書，與乙○○購買本件土地間，無相當因果關係可 言。
㈢乙○○雖稱因系爭買賣而支出1100萬元，然查其若誤判交易 標的重要條件而出價或以較高之價格購買系爭土地，並非因 公務員執行公權力造成其人身或物權受侵害所致，而係因對 於買賣標的法定使用之限制發生錯誤而獨立發生，則乙○○ 若認因而對於買賣之標的有所誤認，自應循錯誤之法理，撤 銷所為之買賣意思表示，或依據權利瑕疵擔保等規定解除買 賣契約，甚或主張不完全給付等訴求損害賠償，其不為之， 甘於因此造成損害，係由於自身行為所致，此由證人戊○○ 證稱「顏清發並非刻意隱瞞，乙○○就不再追究。」等語（ 見本院卷第185頁）可知，上訴人亦自承未併就買賣土地所 生權利瑕疵損害賠償全部與顏清發為和解（見本院卷第272 頁言詞辯論意旨狀），顯見乙○○自行放棄權利，自無再另 行向發證明之行政機關請求賠償之理。
十、本件核發土地使用分區證明既非國家賠償法第2條第2項所規 定執行公權力之行為，核發土地使用分區證明與乙○○所稱 損害間復無因果關係，則賠償義務機關為何？臺北縣泰山鄉 公所核發之土地分區使用證明書何以會發生錯誤？及乙○○ 對於泰山鄉公所之請求權是否依國家賠償法第8條第1項前段 規定業已時效消滅？暨賠償金額若干為合理？等節自無再審 酌必要。
十一、綜上所述，乙○○依國家賠償法第2條第2項國家賠償責任 之規定，請求臺北縣政府及泰山鄉公所連帶給付967萬6, 000元，及自94年3月1日起至清償日止，按年息5%計算之 利息，均為無理由，應予駁回。原審判決泰山鄉公所給付 ，並為准免假執行之宣告部分，尚有違誤，泰山鄉公所此 部分上訴為有理由，應由本院廢棄改判。至原審判決乙○ ○敗訴部分，經核於法並無不合，乙○○上訴聲明廢棄改 判，為無理由，應駁回其上訴。
十二、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與本判決所 為前開判斷不生影響，自無庸逐一論列，附此敘明。十三、據上論結，本件泰山鄉公所之上訴為有理由，乙○○之上 訴為無理由，依民事訴訟法第450條、第449條第1項、第 78條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 8 日 民事第十三庭
審判長法 官 黃嘉烈
法 官 許文章
法 官 吳燁山
正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。中 華 民 國 97 年 1 月 8 日 書記官 李明昇
附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。