臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02062號
原 告 運豐國際多媒體股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 蘇永欽（主任委員）
訴 訟
代 理 人 乙○○
丁○○
丙 ○
上列當事人間因有關衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民
國96年4 月24日通傳訴決字第09600036820 號訴願決定，提起行
政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告經營之「運通財經台」頻道於民國（下同） 95年5 月16日14時播出之「股市門道」節目，主持人楊少凱 於節目中從事證券投資分析，有未經行政院金融監督管理委 員會（下稱金管會）核准兼營期貨顧問業務，而從事期貨顧 問業務之行為等情事，經金管會認定違反證券投資信託及顧 問法第4 條第4 項、證券投資顧問事業設置標準第2 條第 1 項及證券投資事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項 規定，依證券投資信託及顧問法第111 條第1 款規定，對託 播者宏定旺證券投資顧問股份有限公司（下稱宏定旺公司） 處以新臺幣（下同）60萬元罰鍰，並請宏定旺公司自行議處 違失人員在案。被告乃據以認定原告播出前揭節目違反衛星 廣播電視法第17條第1 款規定，又原告前因違反相同規定， 經核處在案；茲再違規，依同法第37條第1 項第1 款規定及 處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第 2 目之(3) 規定處35萬元罰鍰，並應立即改正，逾期未改正 者，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願。經被告決定駁 回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：（原告未於言詞辯論期日到場，聲明及陳述依其 提出之起訴狀所載）
㈠原告聲明：求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告之主張：
㈠被告所作裁處，有失法律明確性原則：
⒈按法律明確性原則，除要求法律文義要有具體詳盡之體例外 ，倘立法者衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用個案之 妥當性，從立法上運用不確定法律概念或概括條款而為相應 規定，雖非不可，但必須符合㈠立法使用抽象概念之意義非 難以理解；㈡受規範者所得預見；㈢可經由司法審查加以確 認；方可謂與法律明確性原則無違。因此諸如人民服兵役、 應召集之事項及其違背義務之制裁手段、行政罰之構成要件 及法律效果、納稅主體、稅目、稅率、納稅方法、納稅期間 及租稅減免等項目而負繳納義務或享受減免納稅之優惠等， 均需以法律明確性規定，如此方可謂法律文義已符具體詳盡 之體例，與法律明確性原則無違。
⒉復按被告裁處之事實依據即經金管會認定違反之證券投資信 託及顧問法第4 條第4 項、證券投資顧問事業設置標準第 2 條第1 項及證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第 18條第1 項規定；惟衡酌原告得否合理或預見之，實難審明 上開法條與期貨顧問業務之行為之違反，有何關連性暨實害 性？蓋有關期貨等新法規，是受現代各種新型特殊經濟活動 影響，方有立法規範，其相關法規法律文義偏闇而未具體詳 盡，如非相關領域專業人員豈可明其法度？況相關主管機關 迄今亦未對非專業領域之原告等媒體業者作必要宣導或及時 行政指導。換言之，渠所指期貨顧問行為之違反，其態樣、 妨害公益情形與原告所播節目有何責任關係等，原告實莫知 其義，無詳盡之體例可適從。故法之化，必輔以義之導，告 知示之、諄諄規戒、循循善誘，則蒸民方可端憩通曉、智慮 致明，當不敢怠傲法令。然系爭處分所依據者，未作具體詳 盡之闡明，蓋法律以抽象概念表示者，不論其為不確定概念 或概括條款，均需以客觀明確性標準檢證，不得為不確定、 空洞觀念作其本質演繹，方符合明確性要求；系爭處分所陳 事實串連所依據之論述，其概念紛雜難可理解、混纏模糊莫 衷一是，徒疾為誕而欲人之從己、疾為詐而欲人之信己，是 藉法令之名，而好用其籍斂矣，更有違法律明確性原則。 ㈡被告應衡量原告責任要件，不應為達裁罰目的而偏廢不備： ⒈原告所播「股市門道」財經節目內容，係單純以股市大盤漲 跌點數為分析證券投資有關事項以符公眾需求，茍陳述一事
實或以股市漲跌點數引述作為對照，係屬人民之言論自由範 圍；蓋凡屬意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我 實現之機會，包括政治、學術、宗教、及商業言論等，即屬 言論自由保護範疇。故商業言論所提供之訊息，內容為真實 無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上 合理抉擇者，應受憲法言論自由保障。是原告以電視媒體， 散佈播送真實內容、無誤導性之交易訊息者，即屬言論自由 之範疇。
⒉退萬步言，縱原告所播節目有處罰斟酌檢討的餘地，但該節 目係為現場錄影即時播出者，雖迭經原告所屬現場人員竭所 能盡最大注意義務，亦即以善良管理人之注意盡其注意管理 ，以期不違反法令禁止規定或作為義務，但仍無法防制該節 目分析師有一時突兀舉措而發生無法預見之不當行為；故原 告已盡注意之能事，蓋無心違反，實無故意或過失可言。司 法院釋字第275 號解釋認為人民受行政罰應以故意或過失之 責任要件為必要，最低限度亦必違反禁止規定或作為義務， 始推定有過失。是如前述，違法情事既屬原告不能掌控之第 三人所為，則原告既無故意，復無過失，缺乏責任要件，即 不應受系爭處分。
㈢依社會觀點與法益衡平及政策考量，系爭處分顯嚴苛不當， 有違比例原則暨正當性要求：
⒈行政以追求公益為目的，故行政處分之範圍與手段，應受此 具體目的之限制。故縱令法律允許行政官署為行政處分，得 就數手段為選擇，然仍應以達到目的所必要之最小限度為限 ；換言之，行政機關就處分事件之特性、侵害法益之輕重程 度以及所欲達到之管制效果，務必通過比例原則之嚴格衡量 ，才能夠滿足行政機關以行政處分而處罰之正當性要求；申 言之，行政處分之手段必要性，應選擇予人民權利最少侵害 方法，即「儘可能最小侵害原則」，而不可予人民過度之負 擔，審慎謀求法益間調和，方屬妥當。
⒉由上述觀點言之，則系爭處分顯有違比例原則暨正當性要求 ，蓋原告於同一期間所為同一事實行為，竟遭致被告之7 個 行政處分，除系爭處分（發文時間為96年1 月30日；行為時 間為95年5 月16日）外，尚有96年1 月22日通傳撥字第0960 5002930 號（亦處罰鍰35萬元；行為時間係為95年5 月16日 ）、96年1 月22日通傳撥字第09605003110 號（亦處罰鍰35 萬元；行為時間係為95年5 月4 日）、96年1 月22日通傳撥 字第09605002880 號（亦處罰鍰35萬元；行為時間係為95年 6 月2 日）、96年1 月23日通傳撥字第09605002920 號（亦 處罰鍰35萬元；行為時間係為95年5 月16日）、96年1 月24
日通傳撥字第09605003280 號（亦處罰鍰35萬元；行為時間 係為95年5 月3 日）、96年1 月30日通傳撥字第0960500279 0 號（亦處罰鍰35萬元；行為時間係為95年5 月16日）， 7 個處分共罰鍰245 萬元，不論由處分日期及行為時間觀之， 顯然是就同一行為重複作7 次罰鍰，皆有背於行為之可罰性 內涵及該行為與應當處罰之衡平。而從發文時間論之，7 處 分緊接而來，原告毫無合理時間作自我審酌檢討謀思改正， 亦喪失期待可能性之餘地；復從諸行為時間論其行為實質內 容，顯係出於原告同一行為內涵，係屬同一行為之7 階段， 其各階段之作為，合成一整個行為，不容分割，自非各自獨 立，不相牽連，故應以一處罰以足達成行政目的時，即不得 再就同一行為分7 次處罰，方始符憲法保障人民權利之意旨 ，否則一行為如得予以多次處罰，即牴觸法治國家一行為不 二罰之原則，亦有違比例原則。因此在行政罰上，被告應採 取更為審慎之態度以及更具說服力闡明人民對此裁罰是可接 受的，以明確、嚴謹之規範設計來界定處罰範圍，通過比例 原則之檢證，才能滿足行政機關之正當化可罰基礎，才符憲 法之規範。
⒊復就系爭處分再演繹論之，行政機關或固然得以連續舉發及 隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符 合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。鑑於本案 行為之動態與特性，則被告如欲藉連續舉發以警惕及遏阻違 規行為人任由違規事實繼續存在者，則應將連續舉發之條件 及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範。然系爭處分 所依據之衛星廣播電視法是否有得為連續舉發之規定，即就 連續舉發時應依何種標準為之，並無原則性規定。是衡諸人 民可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額， 相對於維護社會秩序、確保公眾傳播安全之重大公益而言， 則系爭處分已逾越必要之程度。換言之，其有關連續舉發之 授權，其目的與範圍仍以法律明定為宜，不能因欠缺法律明 定而縱容行政機關推論連續舉發並為處罰之規定，若此，顯 違反憲法上之比例原則。
㈣末按金管會既已認定宏定旺公司違反證券投資信託及顧問法 第4 條第4 項、證券投資顧問事業設置標準第2 條第1 項及 證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1 項 規定，而依證券投資信託及顧問法第111 條第1 款規定，對 宏定旺公司予以60萬元罰鍰處分，並命令宏定旺公司議處違 失人員在案，此舉即達具體羈束之效益。然被告另以同一事 實對無故意或過失之原告再加諸系爭處分，顯有過當而逾越 必要範圍，並欠缺公正之衡量。
乙、被告之主張：
㈠被告訴願管轄權之法律依據，並非訴願法第5 條第2 項之規 定，而係被告為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴 願法第4 條第8 款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被 告未經聽證程序之行政處分：
⒈現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關即被告 未經聽證程序所為之行政處分之救濟方式有所規範： ①現行訴願法第4 條第7 款之規定係89年7 月1 日施行之訴願 法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時， 我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之 獨立行政機關，是以該修正並未慮及（實際上亦無從考量） 獨立通訊傳播監理行政機關。換言之，該款規定之立法原意 ，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處 、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通 訊傳播監理行政機關所為行政處分之救濟規定。故現行訴願 法第4 條有關訴願管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監 理行政機關未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範。 ②鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範， 行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論 ，惟該次會議並未就此議題達成共識。
⒉現行訴願法既未針對不服被告所為之行政處分之救濟方式有 所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照 訴願法第4 條第8 款規定，由被告機關訴願審議委員會受理 不服被告所為之行政處分，自無違法與不當。
①中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指 依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不 受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態 ，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織 ，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成 立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之 威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣 化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事 項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待 。準此，獨立機關特色有三：1.由數名委員組成之合議制行 政體。2.自一般行政機關獨立，行使職權。3.職務之行使， 除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政 機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其他機關指揮監督 ，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法 院釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將原處分機關設計 為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督
體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機 關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務 ，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告之行政處分 所提起之訴願係由行政院管轄，將導致行政院可就被告基於 核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而 有違司法院釋字第613 號解釋所示，被告所為具體個案決定 不受行政院指揮與監督之意旨相違。
②次查李惠宗教授於96年9 月份月旦法學雜誌發表之「NCC 委 員停職事件及其相關問題平議」專文，論及NCC 自設訴願審 議委員會的合法性與正當性時，更明確揭示NCC 係屬作用法 上的獨立機關，但組織法則隸屬行政院，如依訴願法第4 條 第7 款規定，對於NCC 的決定不服，向行政院提起訴願，行 政院訴願會如可撤銷NCC 的決定，就會產生行政院實質介入 獨立機關自主運作的結果，如此不啻由行政院對NCC 直接進 行指揮監督，不符合中央行政機關組織基準法「自主運作」 的要求。是以，NCC 自設訴願會於「法理」有據，只是與訴 願法的文義不符。但此係中央行政機關組織基準法建制了「 獨立機關」之後才發生的問題，乃屬「嗣後」「隱藏法律漏 洞」，此時應限縮訴願法第4 條第7 款的適用範圍。NCC 組 織上雖等同於部、會的二級機關，但因屬獨立機關而無監督 機關，故在作用法上等同於第一級的行政機關，此時應使NC C 類推適用訴願法第4 條第8 款的規定，得自設訴願會。 ③再查黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討 會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法 之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之 狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之 行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受 指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指 令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂 教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業 性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高 度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因 有害於獨立機關運作，應予排除。
④惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨 立性應如何展現，又，如何本於行政一體、責任政治及權力 分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查 行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及 第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請 書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機 關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7條 第1 項規定
及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重 獨立性要求：⑴相對於行政院之獨立，亦即：國家通訊傳播 委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有 最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合 法性監督）；⑵相對於政黨之獨立；⑶相對於立法院之獨立 。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不 受行政院之事前指揮或事後監督。
⑤承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用 ，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性 及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持 行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔 ，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴 願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關， 故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦 堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多 考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專 業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則 上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基 於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務 具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分 之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員 會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織 、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求 。
⑥準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委 員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政 院釋憲聲請書所揭原處分機關就其法定職權事項所為之決 定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮 或事後監督（合目的性與合法性監督），原處分機關作成 之處分均經原處分機關設置訴願審議委員會受理不服其處 分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定， 要無相悖。復查被告為審理訴願案件，依訴願法第52條第 1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過 法定2 分之1 比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願 審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落 實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之 肯定見解。另查，立法院院總第979 號委員提案第7550號 （立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提 國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定對 原處分機關所為之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟
，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由 行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介 入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。足見獨立機 關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之 事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上 開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟 將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明本 會所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。 ⑦末按，因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前 已有95年度簡字第971 號、96年度簡字第584 號、第 585 號，95年度訴字第3650號、第4444號，96年度訴字第 311 號、第896 號、第897 號、第837 號、第1390號、第1388 號及第1391號等判決，駁回原告之訴在案。按訴願管轄有 無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟 事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤 銷訴願決定之判決。上開判決皆係以原告之訴無理由而予 駁回，均無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決 定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤，併此陳明。 ㈡依衛星廣播電視法第17條第1 款規定：「衛星廣播電視事業 及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形 之一：一、違反法律強制或禁止規定。…」違反者，依同法 第36條第5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通 知限期改正。同法第37條第1 項第1 款復規定，衛星廣播電 視事業或境外衛星廣播電視事業有1 年內經處罰2 次，再有 前2 條（即第35條、第36條）各款情形之一者，處20萬元以 上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正；另處理違反衛星廣 播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第2 目之⑶規定： 「…構成第37條規定者：處20萬元以上200 萬元以下罰鍰， 並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。…2.第 2 次至第20次：…⑶違反第17條…，處罰鍰35萬元。」 ㈢查原告為衛星廣播電視事業，其所經營之「運通財經台」頻 道於95年5 月16日播出之「股市門道」節目，經金管會以前 揭節目主持人楊少凱違反證券投資信託及顧問法第4 條第4 項、證券投資顧問事業設置標準第2 條第1 項及證券投資事 業負責人與業務人員管理規則第18條第1 項規定，依證券投 資信託及顧問法第111 條第1 款規定，對託播者宏定旺公司 處罰鍰60萬元，並請該公司自行議處違失人員在案，此有卷 附側錄光碟及金管會95年11月10日金管證四罰字第09500050 78號裁處書影本可稽；又原告前因違反衛星廣播電視法第17 條第1 款規定，經行政院新聞局分別以95年1 月17日新廣四
字第0950620548號及95年2 月7 日新廣四字第0950620941號 行政處分書核處在案；茲再違規，被告依衛星廣播電視法第 37條第1 項第1 款及前揭裁量基準規定核處罰鍰，認事用法 並無違誤。
㈣原告陳稱其非專業人員無從理解相關法規中之不確定法律概 念，並預見期貨顧問行為之違法態樣及其與媒體業者之責任 分配關係為何等語。惟查，法律就前揭違法或不正當行為無 從鉅細靡遺悉加規定，爰以不確定法律概念予以規範，倘其 涵義於個案中能由適當組成之機構依其專業知識及社會通念 加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，即與法律明確 性原則無違，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸，此有司 法院釋字第545 號解釋可參。原告經營之衛星電視頻道既為 專業財經台，對於系爭節目之期貨顧問行為自當知之甚稔， 難謂無從依其專業知識對於前揭法規規定之不確定概念加以 認定及判斷。再，衛星廣播電視法第17條規定，旨在要求廣 電業者對其所播出之節目內容，應善盡注意義務，且在衛星 傳輸技術上已有延遲數秒再行播出之科技，技術上亦非不得 為之，衛星廣播電視事業即應對節目內容嚴加編審及過濾， 以維媒體守法精神，自不得以前揭節目為現場即時播出，規 避業者應善盡之義務。
㈤又原告經營之該頻道為24小時播出節目，系爭節目於95年 5 月16日14時播出，縱重複播出同一節目，然系爭節目播出中 間，均有其他節目穿插播出。此與司法院釋字第604 號解釋 道路交通處罰條例所舉，違規路邊停車不動，而連續處罰之 例不同；且該號解釋認定對違規停車之車輛，依前揭條例授 權訂定之違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第 12條第4 項規定，以「每逾2 小時」為連續舉發之標準，衡 諸人民可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金 額，相對於維護交通秩序、確保交通安全之重大公益而言， 尚未逾越必要之程度，即符合憲法第23條之比例原則，而得 以連續處罰。觀諸本案，原告在不同日期分別播映違規之同 類型節目，本即非同一節目。縱重複播映同一節目，中間已 有其他節目相隔，自不可將原告經營之同一頻道播映同類型 節目之行為視為同一違法行為，原告辯稱違反同一行政法上 之義務，係基於概括主觀意思之「自然之一行為」，顯屬法 理之認知違誤。
㈥末查，原告係經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視 法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出 ，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負 法律上責任，此觀諸行政罰法第7 條第1 項規定可明。又系
爭處分與金管會對託播業者宏定旺公司所為處分，雖本於同 一基礎事實，惟系爭處分之法規依據為衛星廣播電視法，與 金管會對託播業者宏定旺公司所為處分之法規依據為證券投 資信託及顧問法、證券投資顧問事業設置標準及證券投資顧 問事業負責人與業務人員管理規則不同；且被告係處罰衛星 廣播電視事業經營者，與金管會係處罰託播業者宏定旺投顧 公司，二者之受罰主體相異，且分別為貫徹不同行政法規之 管理目的，故系爭處分並無過當亦無逾越必要範圍之情形， 更無違反一事不二罰之法理。
理 由
一、原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218 條、民事訴訟法第386 條各款所列情形 ，爰因依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、按，訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項， 法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘， 法院亦得為撤銷訴願決定之判決，是本件雖原告未就訴願管 轄錯誤為指摘，本院亦得就此部分為職權調查。另法官審理 訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級 審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告 主張前有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經 本院分別以95年度簡字第971 號、96年度簡字第584 號、第 585 號，95年度訴字第3650號、第4444號，96年度訴字第31 1 號、第896 號、第897 號、第837 號、第1390號、第1388 號及第1391號受理，並均以原告之訴無理由而實體判決駁回 ，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，容或屬實， 然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應 受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對 於本件並無拘束力，被告據以主張其所為訴願決定並無管轄 錯誤情形乙節，顯屬誤會，合先敍明。
三、按「訴願之管轄如左：．．七、不服中央各部、會、行、處 、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央 各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條 以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄 等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其 業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、 第8款及第5條所明定。從而，不服行政機關所為處分而提起 訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外， 應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關，自不 待言。
四、本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之
行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：⑴被告係 中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，依 據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政 院或其他行政機關之適當性及適法性監督；⑵訴願法就獨立 機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關 自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴 願法第4條第8款及第5條第1項規定，被告得為訴願管轄機關 ；⑶被告依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，外 聘之專家、學者超過訴願委員總人數2分之1以上，由其參與 審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2項之規定 及超然、客觀之原則等為據。惟查：
⑴依國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為 落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促 進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳 播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者 及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力 ，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定，則有「 1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢 止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3. 通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂 定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規 範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。 8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議 及消費者保護事宜之處理。10. 通訊傳播境外事務及國際交 流合作之處理。11. 通訊傳播事業相關基金之管理。12. 通 訊傳播業務之監督、調查及裁決。13. 違反通訊傳播相關法 令事件之取締及處分。14. 其他通訊傳播事項之監理。」等 行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第 2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（下稱機關） 。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。 行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三 級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其 所屬各級機關，被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機 關，自係行政院所屬行政機關（對此被告亦不否認）。 ⑵被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其 於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性 監督，固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例 外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上， 於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之 指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於
專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此 觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明 ，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需 行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責 ，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關 依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律 規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司 法院釋字613號解釋意旨參照）。
⑶查依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款對於「獨立機關 」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權 ，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監 督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法 律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而 為之指揮與監督。按訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之 規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行 政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之 行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之 者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非依所謂之法理 ，定其訴願管轄機關。
⑷我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、 立法、司法、考試、監察5 院，各司其責並為各該職掌之最 高機關，此外並無核准設立等同5 院機關之其他機關之餘地 。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委 員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及 副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央 行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以「委員會」名稱 定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被 告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機 關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4 條第8 款規定之 中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第 1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆 審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規 定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道 ，因之，被告所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴 願法第5 條第2 項規定之適用，而其既屬中央部會之地位， 自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政 院受理訴願。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願 決定云云，於法未合，委不足採。
五、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機 關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查
原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或 變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不 依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯 書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法 第58條第1 項至第3 項所明定。本件原告不服被告96年1 月 30日通傳字第09505157380 號裁處書之處分，而向被告提起 訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原告 之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將 必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之 而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4 條第7 款訴願管轄規 定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具 有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷 ，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審 議決定。而原行政處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法定 受理訴願機關行政院重行審議決定，則原處分應否撤銷，本 院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之 必要。至被告提出之其他學者之主張，僅係學理上之探討， 對於本院並無拘束力，均併此敍明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，
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