臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02011號
原 告 運豐國際多媒體股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 蘇永欽（主任委員）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
丁○○
上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國96
年4 月24日通傳訴決字第09600036830 號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告經營之「運通財經台」頻道於民國（下同）95年5 月16 日2 時30分與6 月2 日17時30分播出之「全能期股王」節目 （下稱系爭節目），經行政院金融監督管理委員會（下稱金 管會）以上開節目主持人邱均能於節目中從事證券投資分析 ，有未經金管會核准兼營期貨顧問業務，從事期貨顧問業務 之行為等情事，經金管會認定違反證券投資信託及顧問法第 4 條第4 項、證券投資顧問事業設置標準第2 條第1 項及證 券投資事業負責人與業務人員管理規則第18條第1 項規定， 爰依證券投資信託及顧問法第111 條第1 款規定，對託播者 運達證券投資顧問股份有限公司（下稱運達公司）處以新臺 幣（下同）60萬元罰鍰，並請運達公司自行議處違失人員在 案。被告認定原告播出系爭節目違反衛星廣播電視法第17條 第1 款規定，又原告前因違反相同規定，經核處在案；茲再 違規，乃依同法第37條第1 項第1 款規定及處理違反衛星廣 播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第2 目之⑶規定處 35萬元罰鍰，並應立即改正，逾期未改正者，將按次連續處 罰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴 訟。
二、兩造之聲明：
⑴原告聲明（原告未於言詞辯論期日到場，聲明及陳述依起訴 狀所載）：
①訴願決定及原處分均撤銷。
②訴訟費用由被告負擔。
⑵被告聲明：
①駁回原告之訴。
②訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
⑴原告主張之理由：
①被告所作裁處，有失法律明確性原則： ?
Ⅰ法律明確性原則除要求法律文義要有具體詳盡之體例外 ，倘立法者衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用個 案之妥當性，從立法上運用不確定法律概念或概括條款 而為相應規定，雖非不可，但須符合㈠立法使用抽象概 念之意義非難以理解；㈡受規範者所得預見；㈢可經由 司法審查加以確認；方可謂與法律明確性原則無違。 Ⅱ被告裁處之事實依據，即經金管會認定違反之證券投資 信託及顧問法第4 條第4 項、證券投資顧問事業設置標 準第2 條第1 項及證券投資顧問事業負責人與業務人員 管理規則第18條第1 項之規定，惟衡酌原告得否合理或 預見之，實難審明上開法條與期貨顧問業務行為之違反 ，有何關連性暨實害性。蓋有關期貨等等新法規，是受 現代各種新型特殊經濟活動影響，其相關法規文義偏闇 而未具體詳盡，如非相關領域專業人員不可明其法度。 況相關主管機關迄今亦未對非專業領域之原告等媒體業 者作必要宣導或及時行政指導。換言之，本件所指期貨 顧問行為之違反，其態樣、妨害公益情形、與原告媒體 節目播出又有何責任關係等，原告實莫知其義，無詳盡 之體例可適從。再綜而觀之，本件所依據者未作具體詳 盡之闡明，蓋法律以抽象概念表示者，不論其為不確定 概念或概括條款，均需以客觀明確性標準檢證，方可符 合明確性要求，況再而衍生之本件處分即似更有違法律 明確性原則之虞。
②被告應衡量原告責任要件，不應為達裁罰之目的而偏廢不 備：
Ⅰ本件所指稱之系爭節目內容，皆係單純以股市大盤漲跌 點數來分析證券投資有關事項以符公眾需求，係屬人民 之言論自由範圍。蓋凡屬意見之自由流通，使人民有取 得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教 及商業言論等，即屬言論自由保護範疇。故商業言論所 提供之訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目 的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲 法言論自由之保障。
Ⅱ退萬步言，縱然所播出者有處罰斟酌檢討的餘地，但系 爭節目係現場錄影即時播出，雖迭經原告所屬現場人員 竭其所能盡最大注意義務，亦即以善良管理人之注意盡 其注意管理，以期不違反法令禁止規定或作為義務，但 仍無法防制系爭節目分析師有一時突兀舉措而發生無法 預見之不當行為，故於本件責任要件上，原告已盡注意 之能事，實無故意或過失可言。司法院釋字第275 號解 釋認為人民受行政罰應以故意或過失之責任要件為必要 ，最低限度亦必違反禁止規定或作為義務，始推定有過 失。是如前述，違法情事蓋係出於原告不能掌控之第三 人所為不當情事所致，則原告既無故意過失，缺乏責任 要件，即不應受本件處分。
③依社會觀點與法益衡平及政策考量，本件處分顯嚴苛不當 ，有違比例原則暨正當性要求：
Ⅰ行政以追求公益為目的，故行政處分恆具有具體之目的 ，其範圍與手段，應受此具體目的之限制。行政機關就 處分事件之特性、侵害法益之輕重程度以及所欲達到之 管制效果，務必通過比例原則之嚴格衡量，才能夠滿足 行政機關以行政處分而處罰之正當性要求；申言之，行 政處分之手段必要性，應選擇予人民權利最少侵害方法 ，即「儘可能最小侵害原則」，審慎謀求法益間調和， 方屬妥當。
Ⅱ由上述觀點論之，本件顯有違比例原則暨正當性要求。 蓋原告於同一期間所為同一事實行為，竟然遭致被告之 7 個行政處分，除本件處分（發文時間為96年1 月30日 ；行為時間為95年5 月16日及6 月2 日）外，尚有96年 1 月22日通傳播字第09605002930 號（處罰鍰35萬元； 行為時間為95年5 月16日）、96年1 月22日通傳播字第 09605003110 號（處罰鍰35萬元；行為時間為95年5 月 4 日）、96年1 月22日通傳播字第09605002880 號（處 罰鍰35萬元；行為時間為95年6 月2 日）、96年1 月23 日通傳播字第09605002920 號（處罰鍰35萬元；行為時 間為95年5 月16日）、96年1 月24日通傳播字第096050 03280 號（處罰鍰35萬元；行為時間為95年5 月3 日） 、96年1 月30日通傳播字第09505157380 號（處罰鍰35 萬元；行為時間為95年5 月16日），上開7 件處分共處 罰鍰245 萬元，此不論由上開處分發文日期，或僅就諸 行為時間觀之，顯然是就同一行為重複作7 次罰鍰，皆 有背於行為之可罰性內涵以及該行為與應當處罰之衡平 。而從發文時間論之，原告毫無合理時間作自我審酌檢
討，而喪失謀思改正之期待可能性；復從諸行為時間論 其行為實質內容，係屬同一行為之7 階段，其各階段之 作為，合成一整個行為，不容分割，非各自獨立，故應 以一處罰以足達成行政目的時，即不得再就同一行為分 7 次處罰，方始符憲法保障人民權利之意旨，否則即抵 觸法治國家一行為不二罰之原則，亦有違比例原則。 Ⅲ就本件處分再演繹論之，行政機關固然得以連續舉發及 隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍 須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。 鑑於本件行為之動態與特性，被告如欲藉連續舉發以警 惕及遏阻違規行為人任由違規事實繼續存在者，則應將 連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確 之規範。然觀本件所依據之衛星廣播電視法是否有得為 連續舉發之規定，即就連續舉發時應依何種標準為之， 並無原則性規定。是衡諸人民可能因而受處罰之次數及 可能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護社會秩序、 確保公眾傳播安全之重大公益而言，則本件處分已逾越 必要之程度。
④金管會既已認定運達公司違反證券投資信託及顧問法第4 條第4 項、證券投資顧問事業設置標準第2 條第1 項及證 券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1 項 規定，而依證券投資信託及顧問法第111 條第1 款規定， 對運達公司予以60萬元罰鍰處分，並命令運達公司議處違 失人員在案；此舉即達具體羈束之效益，但若另以同一事 實對無故意或過失之原告再為處分，則未免過當而逾越必 要範圍。
⑵被告主張之理由：
①被告訴願管轄權之法律依據，並非訴願法第5 條第2 項規 定，而係被告為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照 訴願法第4 條第8 款規定，由被告訴願審議委員會受理不 服被告未經聽證程序之行政處分：
Ⅰ現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（ 即被告）未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範 ：
Ａ現行訴願法第4 條第7 款之規定係89年7 月1 日施行 之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。 修正當時我國法制上除憲法所規定之獨立機關外，並 無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及 （實際上亦無從考量）被告。換言之，該款規定之立 法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部
、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規 定，而非針對被告所為行政處分之救濟規定。故現行 訴願法第4 條有關訴願管轄規定，顯然未就不服被告 未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範。 Ｂ鑑於訴願法未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規 範，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮 詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識，此 有行政院法規會95年度第1 次諮詢會議紀錄影本可參 。
Ⅱ現行訴願法既未針對不服被告未經聽證程序之行政處分 之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告訴 願審議委員會受理不服被告未經聽證程序之行政處分， 自無違法與不當：
Ａ中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機 關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另 有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。獨 立機關特色有三：1.由數名委員組成之合議制行政體 、2.自一般行政機關獨立，行使職權、3.職務之行使 ，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故 中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其 他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運 作不受干預。觀諸司法院釋字第613 號解釋，亦明確 指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機 關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更 多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之 政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專 業能力。是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係 由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領 域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而 有違司法院釋字第613 號解釋所示，被告所為具體個 案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
Ｂ參照李惠宗教授於96年9 月份月旦法學雜誌發表之「 NCC 委員停職事件及其相關問題平議」專文，論及被 告自設訴願審議委員會的合法性與正當性時，更明確 揭示被告係屬作用法上的獨立機關，但組織法則隸屬 行政院，如依訴願法第4 條第7 款規定，對於被告的 決定不服，向行政院提起訴願，行政院訴願會如可撤 銷被告的決定，就會產生行政院實質介入獨立機關自 主運作的結果，如此不啻由行政院對被告直接進行指
揮監督，不符合中央行政機關組織基準法「自主運作 」的要求。是以，被告自設訴願會於「法理」有據， 只是與訴願法的文義不符。但此係中央行政機關組織 基準法建制了「獨立機關」之後才發生的問題，乃屬 嗣後隱藏法律漏洞，此時應限縮訴願法第4 條第7 款 的適用範圍。被告組織上雖等同於部、會的二級機關 ，但因屬獨立機關而無監督機關，故在作用法上等同 於第一級的行政機關，此時應使被告類推適用訴願法 第4 條第8 款的規定，得自設訴願會。
Ｃ黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研 討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」， 從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。 揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內 享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於 組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行 為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事 前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭 文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性 、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具 有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個 案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
Ｄ獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使 之獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政 治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機 關間關係之部分，行政院曾函請司法院就「國家通訊 傳播委員會組織法第4 條及第16條發生釋用憲法疑義 所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會 屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分， 敘及國家通訊傳播委員組織法第7 條第1 項規定及第 2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三 重獨立性要求：1.相對於行政院之獨立，即被告就其 法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後 性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與 合法性監督）；2.相對於政黨之獨立；3.相對於立法 院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定 具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。 Ｅ承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能 或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原 處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法 行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減
少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。 觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政 體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級 機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教 授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督， 多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具 有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完 成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文 亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行 政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決 定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維 持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參 考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、 程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之 要求。
Ⅲ以獨立機關設置訴願審議委員會之運作方式，實際上並 無疑義。
Ａ考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員 會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行 政院釋憲聲請書所揭被告就其法定職權事項所為之決 定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前 指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作 成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處 分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規 定，要無相悖。又被告為審理訴願案件，依訴願法第 52條1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學 者已超過法定2 分之1 比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第 55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關 設置訴願審議委員會之肯定見解。
Ｂ因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已 有96年2 月26日95年度簡字第971 號判決、96年6 月 28日95年度訴字第3650號判決、96年7 月23日96年度 簡字第584 號判決、96年7 月23日96年度簡字第585 號判決、96年8 月1 日96年度訴字第311 號判決、96 年8 月22日95年度訴字第4444號判決、96年9 月19日 96年度訴字第896 號判決、96年9 月21日96年度訴字 第897 號判決、96年10月4 日96年度訴字第837 號判 決、96年10月11日96年度訴字第1390號判決、96年11 月8 日96年度訴字第1388號判決及96年11月8 日96年
度訴字第1391號判決等12件，經本院判決駁回原告之 訴在案。蓋訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調 查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤 ，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決， 此亦有判決前例可資參照。惟上開判決皆係以原告之 訴無理由駁回原告之訴，其判決理由亦無訴願決定管 轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查 結果認定無管轄錯誤，併此陳明。
②依衛星廣播電視法第17條第1 款規定：「衛星廣播電視事 業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列 情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。... 」違反者 ，依同法第36條第5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下 罰鍰，並通知限期改正。同法第37條第1 項第1 款復規定 ，衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有1 年內經 處罰2 次，再有前2 條（第35條、第36條）各款情形之一 者，處20萬以上200 萬以下罰鍰，並通知限期改正；另處 理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第 2 目之⑶規定：「... 構成第37條規定者：處新臺幣20萬 元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正 者，得按次連續處罰。..2.第2 次至第20次：... ⑶違反 第17條（節目內容不得違反法律強制或禁止規定... ） ... ，處罰鍰新臺幣35萬元。」。
③原告為衛星廣播電視事業，其所經營之「運通財經台」頻 道於95年5 月16日及6 月2 日播出之系爭節目，經金管會 以其節目主持人邱均能違反證券投資信託及顧問法第4 條 第4 項、證券投資顧問事業設置標準第2 條第1 項及證券 投資事業負責人與業務人員管理規則第18條第1 項規定， 依證券投資信託及顧問法第111 條第1 款規定，對託播者 運達公司處罰鍰60萬元，並請該公司自行議處違失人員在 案。又原告前因違反衛星廣播電視法第17條第1 款規定， 經行政院新聞局分別以95年1 月17日以新廣四字第095062 0548號及95年2 月7 日以新廣四字第0950620941號行政處 分書核處在案；茲再違規，被告依衛星廣播電視法第37條 第1 項第1 款及前揭裁量基準規定核處罰鍰，認事用法並 無違誤。
④法律就前揭違法或不正當行為無從鉅細靡遺悉加規定，爰 以不確定法律概念予以規範，倘其涵義於個案中能由適當 組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並 可由司法審查予以確認，即與法律明確性原則尚無不合， 於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸，此有司法院釋字第
545 號解釋可資參酌。原告經營之頻道既為專業財經台， 對於系爭節目之期貨顧問行為自當知之甚稔，難謂無從依 其專業知識對於前揭法規規定之不確定概念加以認定及判 斷。衛星廣播電視法第17條規定，旨在要求廣電業者對其 所播出之節目內容，應善盡注意義務，且在衛星傳輸技術 上已有延遲數秒再行播出之科技，技術上亦非不得為之， 衛星廣播電視事業即應對節目內容嚴加編審及過濾，以維 媒體守法精神，自不得以系爭節目為現場即時播出，規避 業者應善盡之義務。
⑤系爭節目於95年5 月16日2 時30分及6 月2 日17時30分播 出，縱重複播出同一節目，該頻道為24小時播出節目，系 爭節目播出中間，均有其他節目穿插播出。此與司法院釋 字第604 號解釋道路交通處罰條例所舉，違規路邊停車不 動，而連續處罰之例不同；且該號解釋認定對違規停車之 車輛，依前揭條例授權訂定之違反道路交通管理事件統一 裁罰標準及處理細則第12條第4 項規定，以「每逾2 小時 」為連續舉發之標準，衡諸人民可能因而受處罰之次數及 可能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護交通秩序、確 保交通安全之重大公益而言，尚未逾越必要之程度，即符 合憲法第23條之比例原則，而得以連續處罰。觀諸本件原 告在不同日期分別播映違規之同類型節目，本即非同一節 目。縱重複播映同一節目，中間已有其他節目相隔，自不 可將原告經營之同一頻道播映同類型節目之行為視為同一 違法行為。
⑥原告係經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等 相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出， 顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負 法律上責任，此觀諸行政罰法第7 條第1 項規定可明。又 本件處分與金管會對託播業者運達公司所為處分，雖本於 同一基礎事實；惟本件處分之法規依據為衛星廣播電視法 ，與金管會對託播業者運達公司所為處分之法規依據為證 券投資信託及顧問法、證券投資顧問事業設置標準及證券 投資顧問事業負責人與業務人員管理規則不同；且被告係 處罰衛星廣播電視事業經營者，與金管會係處罰託播業者 運達公司，二者之受罰主體相異，且分別為貫徹不同行政 法規之管理目的，故本件處分無過當並無逾越必要範圍， 且無違反一事不二罰之法理。
理 由
一、原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218 條、民事訴訟法第386 條各款所列情形
，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法 院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法 院亦得為撤銷訴願決定之判決。另法官審理訴訟案件應依據 法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見 解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告主張前有他案因 不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經本院以原告之訴 無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管 轄錯誤之指摘乙節，固有被告所提之上開判決可稽，然上述 案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級 審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件 並無拘束力，被告以前述行政訴訟案件均以原告之訴無理由 而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤 之指摘等語，據以主張被告之訴願決定並無管轄錯誤情形乙 節，顯屬誤會，合先敘明。
三、按「訴願之管轄如左：．．七、不服中央各部、會、行、處 、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央 各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條 以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄 等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其 業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4 條第7 款 、第8 款及第5 條所明定。從而，不服行政機關所為處分而 提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定 外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關 ，自不待言。
四、本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之 行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：⑴被告係 中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關， 依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行 政院或其他行政機關之適當性及適法性監督；⑵訴願法就獨 立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機 關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照 訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，被告得為訴願管 轄機關；⑶被告依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員 會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2 分之1 以上， 由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2 項之規定及超然、客觀之原則等為據。惟查：
⑴依國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為 落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促 進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳
播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者 及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力 ，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定，則有「 1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢 止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3. 通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂 定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規 範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。 8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議 及消費者保護事宜之處理。10. 通訊傳播境外事務及國際交 流合作之處理。11. 通訊傳播事業相關基金之管理。12. 通 訊傳播業務之監督、調查及裁決。13. 違反通訊傳播相關法 令事件之取締及處分。14. 其他通訊傳播事項之監理。」等 行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第 2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機 關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規 定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關 、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院 及其所屬各級機關，則被告既屬該法第3 條第2 款所定義之 獨立機關，自係行政院所屬行政機關（對此被告亦不否認） 。
⑵被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其 於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性 監督。固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例 外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上， 於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之 指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於 專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此 觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明 ，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需 行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責 ，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關 依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律 規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司 法院釋字613 號解釋意旨參照）。
⑶查依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款對於「獨立機關 」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權 ，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監 督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法 律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而
為之指揮與監督。按訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之 規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行 政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之 行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之 者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理， 定其訴願管轄機關。
⑷我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、 立法、司法、考試、監察5 院，各司其責並為各該職掌之最 高機關，此外並無核准設立等同5 院機關之其他機關之餘地 。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委 員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及 副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央 行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以「委員會」名稱 定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被 告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機 關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4 條第8 款規定之 中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆 審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規 定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道 ，因之，被告所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴 願法第5 條第2 項規定之適用，而其既屬中央部會之地位， 自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政 院受理訴願。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願 決定云云，於法未合，委不足採。
五、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機 關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查 原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或 變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不 依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯 書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法 第58條第1 項至第3 項所明定。本件原告不服被告96年1 月 30日通傳播字第09605002790 號裁處書之處分，而向被告提 起訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原 告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並 將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為 之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4 條第7 款訴願管轄 規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上 具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤 銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之
審議決定。而原行政處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法 定受理訴願機關行政院重行審議決定，則原處分應否撤銷， 本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究 之必要。至被告主張其他學者之主張，僅係學理上之探討， 對於本院並無拘束力，均併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段， 判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 24 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉
法 官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 1 月 24 日 書記官 王英傑
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