高雄高等行政法院判決
96年度訴字第895號
原 告 祭祀公業王紹堂
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 施承典律師
施煜培律師
被 告 台南縣政府
代 表 人 乙○○縣長
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告所有坐落台南縣仁德鄉○路○段1048、1049、1054、 1057、1058地號等5筆土地（下稱系爭土地），於民國69年1 月12日被告發布實施仁德（文賢地區）都市計畫時，將其使 用分區劃定為「私立嘉南醫藥專科學校用地」。嗣原告於96 年8月1日以私立嘉南醫藥專科學校（現改制為嘉南藥理科技 大學，下稱嘉南藥專）為私法人，被告應無法徵收系爭土地 交私法人使用，被告上開都市計畫之劃定使用分區，明顯係 以損害原告全體派下員之權利，而以圖利嘉南藥專為唯一目 的，應屬行政程序法第111條第7款之無效行政處分為由，向 被告請求確認上開劃定使用分區之行政處分無效。經被告以 96年8月9日府城都字第0960167902號函復原告，略以請原告 於都市計畫通盤檢討時，再向台南縣仁德鄉公所（下稱仁德 鄉公所）提出建議等語，原告不服，遂提起本件行政訴訟。乙、兩造之聲明：
一、原告聲明：確認被告69年1月12日發布實施仁德（文賢地區 ）都市計畫劃定系爭土地使用分區為「嘉南藥專學校用地」 之行政處分無效。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張：
（一）按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視 實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用
區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用 管制。」都市計畫法第32條著有明文。而同法第3章土地 使用分區管制專章所列其他使用分區，另有保護區、農業 區、行政文教風景區、特定專用區等使用分區。均無得將 特定私人土地，劃定為特定私人專用之規定。又「凡編為 某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。」土地法第 83條亦著有明文。本件被告69年1月12日發布實施仁德（ 文賢地區）都市計畫，逕自將系爭土地之使用分區，劃定 為嘉南藥專用地，致原告徒有土地之所有權，卻無法使用 該5筆土地，因所為之任何使用，均將違反嘉南藥專用地 之使用分區管制規定。且嘉南藥專為私法人，政府亦無可 能徵收系爭土地交私法人使用。再參諸與系爭土地相鄰之 其他私人土地，經詢均為農業區，並無如與本件相同之使 用分區劃定。故被告將系爭土地劃定為嘉南藥專用地之行 政處分，明顯係以損害祭祀公業全體派下員之權利，而圖 利嘉南藥專為唯一目的，應屬行政程序法第111條第7款「 具有重大明顯之瑕疵者」規定之無效行政處分。且該無效 之處分，直接影響祭祀公業土地之使用是否違反土地使用 分區管制之規定，本件應有即受確認判決之法律上利益。（二）再按「行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。但除 去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效。」行政 程序法第112條著有明文。被告69年1月12日發布實施仁德 （文賢地區）都市計畫之行政處分，劃定系爭土地為嘉南 藥專用地，僅為行政處分之一部，該一部分無效，其餘仁 德（文賢地區）都市計畫之行政處分仍可以成立。復按「 官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為 ，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某 一部份有關係之人民，要不謂非行政處分。人民如因該行 政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟； 此與官署對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事 件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響 其權利或利益者不同。」最高行政法院著有59年判字第19 2號判例可稽。又都市計畫之發布，一般固屬一般性之措 施，或對具體事件為抽象之規定，非屬行政處分之範疇。 惟本件被告69年1月12日發布實施仁德（文賢地區）都市 計畫，其係將原告所有系爭土地劃定為嘉南藥專用地，而 非一般之學校用地「田」或係「文教區」，就僅針對原告 所有系爭土地劃定為嘉南藥專用地部分，其不及於隔鄰其 他私人之農地（使用分區仍維持為農業區），顯然為一具 體之事件，而將土地劃定使用分區為嘉南藥專用地，則顯
然亦非一般、抽象之規定，蓋都市計畫發布之結果，獨原 告之系爭土地發生僅能供嘉南藥專使用之具體法律效果。 故本件系爭都市計畫劃定原告所有系爭土地使用分區為嘉 南藥專用地部分，應確屬一行政處分無疑。
（三）被告亦自承本件系爭土地劃定為嘉南藥專用地之作法，係 以前之作法，現在已不能如此作，而須劃定為「文教區」 。則顯然將原告系爭土地劃定為嘉南藥專用地，確係錯誤 之行政行為。被告雖謂原告可於都市計畫每5年之通盤檢 討時，再向仁德鄉公所提出建議。惟行政機關基於依法行 政原則，本即有義務自行改正錯誤之行政行為，系爭都市 計畫自69年發布迄今，已通盤檢討多次，卻未見被告將此 錯誤之行政行為改正。為此實有必要由鈞院確認行政處分 無效，以救濟原告受損多年之權利。
二、被告主張：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成 立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得 提起之。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請 求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者 ，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1項及第2項定有明 文。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定， 係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力 措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機 關所訂定之法規命令或單純事實之敘述（或通知）或理由 之說明，並非屬行政處分範疇，人民依行政訴訟法第6條 規定提起「確認行政處分無效」之訴訟應不備要件。（二）次按都市計畫法第3條規定：「‧‧‧都市計畫係指在一 定地區內對都市生活有關之經濟、交通、衛生、保安、國 防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地 使用作合理之規劃而言。」故其擬定內容係就整體都市發 展考量，按司法院釋字第156號解釋意旨：「主管機關變 更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定 區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分 之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受 不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資 救濟。」又其解釋理由書第3段說明：「此項都市計畫之 個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規 定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條 參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負 擔者，有所不同」。亦即依上開解釋意旨，都市計畫之擬 定與發布應非屬行政處分，本件所訟事項，係為仁德（文
賢地區）都市計畫擬定內容之一部，自非具有行政處分之 性質。
（三）末查嘉南藥專用地範圍當時係依現況使用劃定，且依嘉南 藥專表示，當時亦有取得土地使用同意文件，其擬定過程 並無原告所稱「明顯以損害祭祀公業全體派下員之權利， 而圖利嘉南藥專為唯一目的」之情事，「仁德（文賢地區 ）都市計畫案」既已依法定程序於69年1月12日公告發布 實施，即具法定效力，依都市計畫法第26條規定：「都市 計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。‧‧‧。」及第 28 條：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公 開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條 至第21條及第23條之規定辦理。」是以原告如認為都市計 畫有調整變更之需要，仍應俟仁德鄉公所（擬定機關）依 都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39 條公告辦理仁德（文賢地區）都市計畫通盤檢討徵求人民 建議時，向仁德鄉公所提出意見。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起 之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違 法之訴訟，亦同。」、「確認行政處分無效之訴訟，須已向 原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內 不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第1項及第 2項所明定。故提起確認行政處分無效之訴訟，須以「行政 處分」存在為前提，而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項 及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關，就 公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接 發生法律效果之單方行政行為而言，亦即行政主體基於職權 ，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而 言。是若非行政處分，自不得對之提起確認無效之訴。二、本件原告所有系爭土地，於69年1月12日被告發布實施仁德 （文賢地區）都市計畫時，將其使用分區劃定為「嘉南藥專 學校用地」。嗣原告於96年8月1日以嘉南藥專為私法人，被 告應無法徵收系爭5筆土地交私法人使用，被告上開都市計 畫之劃定使用分區，明顯係以損害原告全體派下員之權利， 而圖利嘉南藥專為唯一目的，應屬行政程序法第111條第7款 之無效行政處分為由，向被告請求確認上開劃定使用分區之 行政處分無效；經被告以96年8月9日府城都字第0960167902 號函復原告，略以請原告於都市計畫通盤檢討時，再向仁德 鄉公所提出建議等情，分別為兩造所自陳，並有各該函文附
本院卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：被告 69年1月12日發布實施仁德（文賢地區）都市計畫，僅針對 原告所有系爭土地劃定為嘉南藥專學校用地，至於相鄰農地 則依其農用之現況劃定為農業區，則上開都市計畫之發布， 顯然僅為針對原告發生系爭土地僅能供嘉南藥專使用之法律 效果，自為具體事件，而為行政處分，並因嘉南藥專為私法 人，政府不可能徵收系爭土地供嘉南藥專使用，足見被告上 開處分顯係以損害原告全體派下員之權利而以圖利嘉南藥專 為唯一目的，為行政程序法第111條第7款具有重大明顯瑕疵 之無效行政處分等語，資為論據。
三、按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫 ，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之 權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而 致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害 者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。．．．。」而 其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都 市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢 討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限 制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是 依本號解釋意旨，足認依都市計畫法所為之都市計畫擬定、 發布及依同法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更 計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫， 係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安 、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情 形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市 計畫法第3條、第4條），因此，都市計畫本含有行政機關就 其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所 能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府 均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事 件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用 所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利 、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨 ，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既 為一「法規」，故而依據都市計畫法第13條、第21條所為之 都市計畫擬定、發布及擬定機關所為同法第26條規定之定期 通盤檢討，性質上即屬法規之發布及修正，而非行政處分。 都市計畫之擬定及發布，既為法規性質，人民即不得循提起 行政爭訟之方式為救濟。經查，本件涉及原告系爭土地被劃 定為「嘉南藥專學校用地」之被告69年1月12日發布實施之 「仁德（文賢地區）都市計畫」，依其都市計畫書所載，係
由仁德鄉公所依都市計畫法第13條規定擬定，經同法第19條 之公開展覽程序後，依同法第20條層報當時主管機關台灣省 政府核定，由被告以69年1月12日69府建都字第1798號函公 告自69年1月12日起實施等情，有被告仁德鄉（文賢地區） 都市計畫案附卷可憑。足見被告69年1月12日69府建都字第 1798號函公告發布實施之「仁德鄉（文賢地區）都市計畫」 ，乃依都市計畫法第13條及第21條所為之都市計畫擬定及發 布，依前所述，都市計畫之擬定、發布，本質上為法規之性 質，非一「具體事件之處理」，亦非「直接」限制一定區域 內人民之權益或增加其負擔，故此都市計畫之擬定及發布， 縱涉及原告所有系爭土地，仍非行政處分，是原告對之提起 確認行政處分無效之訴，即與行政訴訟法第6條所規定之確 認行政處分無效之要件不符，自非法之所許。原告主張上開 都市計畫之擬定、發布實施為對原告限制使用系爭土地之行 政處分等語，並非可取。
四、退而言之，縱認被告上開都市計畫之發布實施為如原告所主 張之行政處分；惟所謂行政處分無效，係指行政處分具有一 定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之 原因，我國行政程序法仿德國立法例，採「明顯重大理論」 ，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。是 對於行政處分無效之原因，行政程序法第111條設有規定， 該條第1款至第6款為無效原因例示規定，第7款則為無效原 因之概括規定。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於 無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者 之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能 力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕 疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額 頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明 顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於 維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄 前，依然有效。查，被告於69年1月12日以69府建都字第179 8號函公告發布實施之「仁德鄉（文賢地區）都市計畫」， 其中固將系爭土地劃定為「嘉南藥專學校用地」，然此乃仁 德鄉公所依據內政部61年3月25日台內地字第461298號函釋 ：「主旨：私立院校自有土地在都市計畫內得申請標明為『 私立○○學校用地』。說明：為鼓勵私人興學，凡具備下列 條件者，可申請當地政府都市計畫圖上將其核准立案之校地 範圍標明『私立學校用地』（不包括補習學校）‧‧‧。」 之意旨，參酌該校使用現況而為系爭土地之使用編定等情， 業據被告陳述甚明，並據其提出私有耕地租約影本附卷可參
，核此乃仁德鄉公所依據都市計畫法15條擬定學校用地後層 報核准後由被告發布實施甚明，縱然此種使用分區之劃定方 式有所不當而有損害原告權利之可能，然核其內容尚非達於 一望而知之重大明顯瑕疵之程度，核與行政程序法第111條 第7款規定並不相符，故原告主張被告上開都市計畫之發布 實施，為無效之行政處分云云，顯有誤解而不可採。至於現 行都市計畫之使用分區編定倘已不再使用「私立○○學校用 地」之編定方式，而應以「文教區」代之，自應依都市計畫 法第26條規定，於仁德鄉公所進行通盤檢討時提出建議予以 檢討，併此敘明。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，其提起本件訴訟請 求確認被告69年1月12日發布實施仁德（文賢地區）都市計 畫劃定系爭土地使用分區為「嘉南藥專學校用地」之行政處 分無效，為無理由，應予駁回。至兩造其餘主張，核與本件 判決結果無涉，爰不一一贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日 書記官 涂 瓔 純