高雄高等行政法院裁定
96年度訴字第00059號
原 告 黃淑婚即美綠企業行
訴訟代理人 乙○○
被 告 高雄市新興區信義國民小學
代 表 人 甲○○ 校長
訴訟代理人 丙○○
許再定律師
上列當事人間採購事件，原告不服高雄市政府中華民國95年12月
4日95申字第8號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院裁定如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起 之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違 法之訴訟，亦同。．．．確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」行政訴 訟法第6條第1項、第3項定有明文。又按原告之訴，起訴不 備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，亦為行政訴訟法 第107條第1項第10款後段所明定。
二、本件原告參與被告辦理之「95學年度高雄市國民小學1至6年 級學生簿冊採購案」，被告於民國95年7月12日上網公告該 共同供應契約之決標方式為：「複數決標：訂有底價最低標 得標」（該共同供應契約投標須知14條第1項記載之決標方 式為：「本採購決標方式採分領域（學科）分項決標原則， 廠商投標文件合於招標規定且報價在底價內最低標為得標廠 商。」）原告於95年7月13日以綠營字第950713003號函針對 被告於該公告中將生字詞語簿等區分為「公司版」與「適用 版」兩項，認有圖利「公司版」之廠商嫌疑等語，而向被告 提出釋疑；嗣被告於95年7月14日採納原告之建議，將上開 兩版本合併為同一標的，並更正招標公告為：「本案免附廠 商登記或設立證明證件影印本」之廠商資格限定條件。被告 旋又於同年7月17日公告刪除該共同供應契約投標須知第23 條第3項，並限定國語生字語詞甲乙本以「套」報價；另再 於同年7月18日修正該共同供應契約投標須知第14條為：「 報價在底價內即為得標廠商」（該共同供應契約投標須知14
條第1項記載之決標方式修正為：「本採購決標方式採分領 域（學科）分項複數決標原則，廠商投標文件合於招標規定 且報價在底價內即為得標廠商。」）上開期間，原告再於95 年7月15日以綠營字第950715001號函略以：被告明知上述「 公司版」作業簿之價格偏高不合理，且有協調售價、固定經 銷商及其經銷區域規定；又鑒於上學期高雄市中山國小等學 校未於招標文件中註明內頁頁數，致康軒（版）以副版之詞 語簿交貨，故請被告必須於招標文件內註明內頁頁數為多少 頁以上，以符合公平合理，避免重蹈覆轍；再者，被告主辦 人立場不公正客觀，被告又假借招標之名而行綁標之實，除 不符最低決標之競爭精神及公平合理原則外，亦有圖利特定 廠商獲取暴利，並意圖使上開「公司版」作業簿藉招標程序 合理化，有限制競爭、影響採購公正及違反公平交易之嫌等 情，向被告提出異議，經被告於95年7月24日以高市信義總 字第0950001295號函復原告略以：「主旨：有關貴行對本校 主辦之『95學年度高雄市國民小學1至6年級學生簿冊採購」 （案號：95M02）採購案提出疑義部分，釋疑如下，請查照 。說明：1、有關貴行95年7月15日綠營字第950715001號函 ．．．云云，恐係誤解，尚請詳查。2、有關貴行95年7月13 日綠營字第950713003號函：（1）本校已於95年7月17日更 改標單設計；採購數量於95年7月14日公告。（2）『最低價 決標』並非惟一之決標方式。本項標案為分領域分項底價內 決標，並非以最低價決標。請自行參酌採購法相關法令及投 標須知第14條條文。（3）頁數之設定為各廠商依據其編排 自行決定，並不影響其功能，本校無權干預，以免有綁標之 嫌。」等語，原告不服，於95年7月31日以綠營字第9507310 01號函向高雄市政府採購申訴審議委員會提出申訴，經決定 申訴駁回等情，有中文公開招標公告資料、高雄市政府95年 7月12日招標公告資訊、原告95年7月13日綠營字第9507130 03號函、95年7月15日綠營字第950715001號異議書、95年7 月31日綠營字第950731001號函暨所附95學年度高雄市國民 小學1至6年及學生簿冊採購案申訴書、被告95年7月24日高 市信義總字第0950001295號函等附原處分卷及本院卷可稽， 並為兩造所不爭執，應堪認定。
三、本件原告起訴略以：被告所舉辦本件採購案原公告決標方式 為「複數決標；訂有底價最低標得標」，是被告即應依政府 採購法第52條第1項第1款規定：「訂有底價之採購，以合於 招標文件規定，且在底價以內之『最低標』為得標廠商。」 才符合政府採購法規定意旨，本件原告就已投標部分為最低 標之廠商故應為唯一得標者，但被告卻以各種不同之價格決
標予其他廠商，已違反政府採購法施行細則第62條「低標者 」決標之規定，乃起訴聲明求為判決「確認本標案為訂有底 價，應以底價內之最低標者為得標廠商，原告就已投標部分 應為唯一得標廠商」云云，資為爭執。
四、依前揭行政訴訟法第6條第1項規定可知，行政訴訟中確認訴 訟之型態，以確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立 或不成立、及確認已解消之行政處分違法等3種類型為限， 且以原告有即受確認判決之法律上利益者，為其實體判決要 件。換言之，確認行政處分無效或違法之訴訟，係以行政處 分為確認之對象，至確認公法上法律關係成立或不成立之訴 訟，則以公法上之法律關係為確認之標的。準此，如以非行 政處分或非公法法律關係為確認訴訟之標的，即非法之所許 。所謂法律關係乃指具體個案事實之存在，因法規之規範效 果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係，或產生 人對權利客體之利用關係而言，而事實並非法律關係之本身 ，除上述行政處分之無效及違法確認之情形外，確認公法法 律關係基礎事實之存否，並不在得提起確認訴訟之列，故不 得以事實之存否為確認訴訟標的。
五、經查，本件原告起訴聲明求為判決「確認本標案為訂有底價 ，應以底價內之最低標者為得標廠商，原告就已投標部分應 為唯一得標廠商」云云。就原告所請求之「確認本標案為訂 有底價，應以底價內之最低標者為得標廠商」觀之，參酌上 開說明，其意無非請求判決確認被告所舉辦本件採購案原公 告決標方式應記載為：「訂有底價最低標得標」。然查，被 告所舉辦本件採購案原公告及該共同供應契約投標須知14條 第1項所記載決標方式之文字為何，核屬單純事實，而非為 具體個案事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利 主體間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體之利用 關係，故其並非屬公法上法律關係；再者，該決標方式所為 之記載經確認後，縱可能成為原告是否為本件採購案唯一得 標廠商之基礎事實，然因其本身並未直接產生公法上權利義 務法律效果，既非為公法上之法律關係，揆諸前揭說明，依 法不能作為確認公法上法律關係成立或不成立訴訟之標的， 要不待言。至原告所起訴聲明求為判決「原告就已投標部分 應為唯一得標廠商」部分，依上開行政訴訟法第6條第3項之 規定：「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告 得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」其立法意旨無非在於避 免原告迴避提起撤銷訴訟之先行程序及起訴期間之限制，亦 即為確認訴訟補充性之表現。質言之，尋求權利保護者，應 踐行最能滿足其需求之法律途徑，若原告主張之權利，得經
由提起撤銷訴訟達其請求之目的，然其卻逕行提起確認公法 上法律關係成立或不成立之訴，原告即得藉此迴避提起撤銷 訴訟之先行程序及起訴期間之限制，而違反確認訴訟補充性 訴訟之原則。從而，本件原告若對本件採購案其已投標部分 被告未為「原告為唯一得標廠商」決標之行政處分有爭執， 則原告就此決標之爭議，非不得依政府採購法第74條至第76 條規定，提出異議及申訴，若對其結果不服，亦得依行政訴 訟法第4條規定提起撤銷訴訟，以資救濟；況本件採購案已 於95年8月3日開標並決標，而原告雖於95年7月31日以綠營 字第950731001號函向高雄市政府採購申訴審議委員會提出 申訴，並補充書狀內記載「請求確認原告應為（本件採購案 之）唯一得標廠商」乙節，業經前揭高雄市政府採購申訴審 議判斷書詳加說明，惟該申訴案係就原告對於原招標文件及 變更規定提出異議，因不服異議處理結果提出申訴，與決標 無關；且就「請求確認原告應為（本件採購案之）唯一得標 廠商」部分，因原告未向被告提出異議之先行程序，即逕行 提起申訴，該採購申訴審議判斷機關乃將「請求確認原告應 為（本件採購案之）唯一得標廠商」部分依法移由招標機關 即被告處理在案，有該採購申訴審議判斷書（第24頁參照） 附本院卷可稽。準此，原告若對於本件採購案被告未為「原 告為唯一得標廠商」決標之行政處分有所爭執，自應俟被告 為處理後，再循序依異議、申訴及撤銷訴訟之程序以資救濟 。然原告卻捨此不為，即逕行提起本件「請求確認原告應為 （本件採購案之）唯一得標廠商」之確認公法上法律關係成 立之訴訟，揆諸前揭法律規定及說明，即非合法，應一併予 駁回。
六、又按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償 或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定；然若 其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其 合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠 缺請求之依據而無理由。經查，本件原告請求確認其就本件 採購案已投標部分應為唯一得標廠商部分，經本院審理結果 ，認係不合法，已如前述，則其依行政訴訟法第7條及國家 賠償法第2條合併起訴聲明求為判決被告應給付其新台幣1,2 16萬元及其利息部分，即失所附麗，應認為無理由，併駁回 之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決 結果不生影響，爰不逐一論述。另原告之訴，既經本院從程 序上予以駁回，其實體上之主張，自無庸審究，併予說明。七、另原告請求確認招標程序及申訴審議判斷均無效，另由本院 判決駁回之，附此敘明。
八、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第1項前段，裁 定如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 19 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法 官 邱 政 強
法 官 李 協 明
法 官 詹 日 賢
右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。中 華 民 國 97 年 3 月 19 日 書記官 宋 鑠 瑾