最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一七七七號
上 訴 人 財政部證券暨期貨管理委員會
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 戊○○
庚○○
乙○○
丙○○
己○○
丁○○
右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十年四月十二日臺北高等行政
法院八十九年度訴字第四三七號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
本件被上訴人起訴主張：被上訴人戊○○係三功投資股份有限公司、漢華投資股份有限公司、廣宇科技股份有限公司、漢碩投資股份有限公司、漢神名店百貨股份有限公司（以下分別簡稱三功公司、漢華公司、廣宇公司、漢碩公司、漢神名店公司）之負責人，乙○○係漢聯建設股份有限公司（下稱漢聯公司）之負責人，庚○○係承陽投資股份有限公司（下稱承陽公司）之負責人，丙○○係漢陽建設股份有限公司（下稱漢陽公司）之負責人，己○○係利陽實業股份有限公司（下稱利陽公司）之負責人，丁○○係漢神實業開發股份有限公司（下稱漢神實業公司）之負責人。上訴人以該等公司（下稱關係公司）與戊○○（包括其配偶李琇瑟）係證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱之共同取得人，渠等於民國八十六年三月十六日共同取得國揚實業股份有限公司（下稱國揚公司）股票，超過該公司已發行股份總額之百分之十。嗣後自八十七年五月十一日至同年六月三十日減少持股一六、九九四、○○○股，未於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減數量超過已發行股份總額百分之一，亦未即公告，有違證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年三月一日（八八）台財證（三）第○○七七四號處分書處被上訴罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元）。被上訴人提起訴願、再訴願，均遭決定駁回。惟查憲法第十五條、第二十三條及司法院釋字三一三號解釋已明揭處罰之構成要件及數額，應由法律定之，若法律授權以命令定之，自須符合授權明確性原則，始得限制人民之權利。依證券交易法第二條規定，有價證券之買賣、管理、監督等應依證券交易法、公司法及其他有關法律之規定。此外，該法無就科處罰鍰之構成要件授權以命令為補充規定，上訴人無法律授權即訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下稱申報事項要點），並據該要點第三條第二款規定認定國揚公司等係共同取得人，依證券交易法第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條科處被上訴人罰鍰，顯未依法律之規定，即限制被上訴人之權利。證券交易法第四十三條之一第一項所謂「共同取得股份」，係指與他人共同集資取得
股份或持有共有股份而言，始符該條完全公開之立法意旨。申報事項要點第三條，將共同取得之意義，從共有（分別共有或公同共有）擴張至「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，已逾法律應有之解釋。關係公司為各自獨立之法人，各自取得國揚公司之股份並未超過該公司已發行股份總額百分之十，且彼此間並無共同投資、集資計劃，所購入之股票均係以其自有資金所出資買賣，屬各該公司所有，並非持分共有國揚公司之股份，顯非共同取得人，自無須依該法第四十三條之一第一項規定申報取得股份之目的、資金來源等，並於上開申報事項有變動時隨時補正之。又依司法院釋字第三一三號解釋意旨，職權命令不得作為限制人民權利之依據。本件上訴人依職權訂定申報事項要點，並據該要點認定被上訴人違反證券交易法前開規定，科處罰鍰，顯係以職權命令限制原告之權利，自屬違誤。另證券交易法第四十三條之一第一項所規定之「主管機關所規定應行申報之事項」，係在「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十」之構成要件成立後，任何人或其他共同取得人，應向主管機關申報取得股份之目的、資金來源及「主管機關所規定應行申報之事項」，故僅授權主管機關規定除取得股份之目的、資金來源以外無涉及人民權利之申報事項，要無授權主管機關就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利。準此，上訴人予以擴大範圍，於法自屬不合。此外，依社會秩序維護法第二十四條第一項規定，足證我國行政法確有關於連續犯以一行為論之概念，就有關違反證券交易法之案件，自應類推適用，在行政機關就該行為予以處罰前，如有違反相同規定者，應以一行為論。本件上訴人前就關係公司及戊○○（包括其配偶李琇瑟）違反申報事項要點第七點，於八十六年十一月二十八日至八十七年一月十七日未依規定於所持股變動時公告並申報，而以八十八年三月一日（八八）台財證（三）第○○七七二號處分書科處罰鍰十萬元，則被上訴人本件行為時間密切關連，係基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，在上訴人裁罰通知單送達前，僅得處罰乙次，上訴人竟以同一理由處罰，顯非有理。本件原處分及訴願、再訴願決定均有不當違法，請判決均予撤銷等語。上訴人則以：依據證券交易法第二條前段及第三條之規定，上訴人為證券交易法之主管機關。該法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。該條項未對共同取得作定義性規定之前提下，上訴人為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定，訂定申報事項要點發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要。上訴人依據社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同取得關係，以行政命令規定進行類型化處理，於申報事項要點第三條訂定共同取得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度，得為適當之應用，並發揮統一個案事實認定之基準及執
法之裁量準則，乃為正確認定事實並妥適適用法律所必要。此外，證券交易法第四十三條之一第一項，係仿自美國一九三四年證券交易法，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「完全公開」（Full Disclosure ）原則之發揮。因此，申報事項要點第三條第二款明定共同取得之規定並未違反母法之立法意旨。查關係公司及戊○○（包括其配偶李琇瑟）截至八十六年三月十六日止，累計取得國揚公司股票共計八五、三四五、四二五股，超過國揚公司已發行股份總額百分之十以上。戊○○為三功、漢碩、廣宇、漢華、漢神名店公司等五家公司之董事長；漢聯公司唯一監察人侯西添係戊○○之二親等親屬；漢陽公司監察人侯西添及董事己○○、丁○○係戊○○之二親等親屬；承陽公司為戊○○持有表決權股份超過三分之一及其配偶李琇瑟擔任過半數董事之公司，利陽、漢神實業公司分別為戊○○之二親等親屬己○○、丁○○擔任董事長之公司，是以戊○○及關係公司等十家公司取得國揚公司股票之情形，已符合申報事項要點第三條第二款及第四條有關共同取得人之規定。而上訴人計算方式係以共同取得人整段期間內之股權變動為計算基準，本件前次股權變動日期為八十七年五月七日，故其計算方式為八十七年五月七日至同年六月三十日間股權變動累積數額，原應以次日（八十七年五月八日）為起算始點，惟因本件係於八十七年五月十一日始有交易事實，故系爭時點為八十七年五月十一日至同年六月三十日。查前開共同取得人八十七年五月十一日至同年六月三十日減少國揚公司持股一六、九九四、○○○股，依行為時證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第七（一）點之規定，應於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一應即公告。惟戊○○（包括其配偶李琇瑟）及關係公司等十一名共同取得人均未依法申報及公告，又因三功、漢華、廣宇、漢碩、漢神名店公司等五家公司董事長係戊○○，漢聯公司董事長係乙○○，承陽公司董事長係庚○○，漢陽公司董事長係丙○○，利陽公司董事長係己○○，漢神公司董事長係丁○○，故被告依證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條之規定處以被上訴人罰鍰十萬元，洵屬有據，於法尚無違誤。被上訴人戊○○原係漢陽公司及以投資股票為主要營業項目—三功公司等十七家公司之實際負責人，於八十四年十月間取得國揚公司經營權，出任該公司董事長兼總經理，其關係企業尚有漢神名店公司等六家公司，對外總稱「漢陽集團」，該集團以融資方式買入國揚、廣宇及福益等三家上市公司股票，再持向金融機構及民間金主質借資金，再以資金投入股市，循環擴張信用，最後戊○○與庚○○共同意圖為自己不法之所有，連續利用業務上之機會，挪用侵占國揚資產，違反證券交易法事件，案經臺北地方法院檢察署八十七年度偵字第二四七五六號及八十八年度偵字第一九四二號起訴書提起公訴，並於八十九年九月十九日經臺灣台北地方法院八十八年度訴字第一六四號刑事判決有罪在案。由上可資證明被上訴人確有「共同取得」國揚公司股票之意思，實已符合證券交易法第四十三條之一第一項所謂之「共同取得」。再查證券交易法第四十三條之一第一項後段之變動事項申報義務，即所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告，並檢附公告報紙向被告申報之義務，應屬不同之作為義務，取得人違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。另證券交易法中並未有如刑法總則有關連續犯從一重處斷之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷等語，資為抗辯。原審斟酌
全辯論意旨，及調查證據結果，以：行政機關基於其法定職權，固得對多數人民，就一般事項制定普遍抽象適用之職權命令，但其內容仍必須遵守有關法律之規定，不得逾越。證券交易法第四十三條之一第一項規定主管機關得制定者，為符合該條項規定「單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份」，所應「申報之事項」，而不及於其他，故上訴人依該條項所制定之申報事項要點，自應遵守上開規定之範圍。該要點第三條規定，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，與證券交易法第四十三條之一第一項規定主管機關依其職權訂定「申報事項」之範圍有所不同。關於人民在何種情形下，有義務主動向主管機關申報其取得公開發行公司股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項，證券交易法第四十三條之一第一項業已明白規定為「單獨或與他人共同取得該公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者」，而所謂共同取得，法律上本有一定之意義，即取得為共有（包括分別共有或公同共有）或基於共同之意思聯絡而取得者。申報事項要點第三條第二款將共同取得人之範圍規定包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，實已逾越法律應有之解釋，本院自不受其拘束（參照司法院釋字第一三七號、第二一六號解釋）。證券交易法第二十二條之二第一項、第二十五條第一項及第一百五十七條之一第一項之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項及第一百五十七條之一第五項參照）。而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則，即不應予以擴張解釋。至於為使公開發行公司之股權發生重大變化時，資訊能及時且充分公開，使證券主管機關及投資大眾能有所了解，落實股權重大異動之管理，並確保投資大眾之權益，在公開發行公司股權發生變動之情形下，課予關係人有向主管機關申報之義務，固屬必要，惟其既涉及人民之義務，依中央法規標準法第五條第二款規定，自應以法律之形式為之。查被上訴人戊○○係三功、漢華、廣宇、漢碩、漢神名店公司之負責人，乙○○係漢聯公司之負責人，庚○○係承陽公司之負責人，丙○○係漢陽公司之負責人，己○○係利陽公司之負責人，丁○○係漢神實業公司之負責人，各公司之法人人格均屬個別，與自然人亦分屬不同之權利義務主體，上訴人以關係公司與戊○○（包括其配偶李琇瑟）間，有申報事項要點第三條第二款所規定之上開關係，而將關係公司及戊○○（包括其配偶李琇瑟）於八十六年三月十六日個別所有之國揚公司股份予以合併計算，認其已超過百分之十，為共同取得股份人，嗣後八十七年五月十一日至同年六月三十日減少持股一六、九九四、○○○股，累計增減數量超過已發行股份總額百分之一，未向上訴人申報並公告，乃依證券交易法第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條規定，處被上訴人十萬元罰鍰（折合新台幣三十萬元），於法尚有未合。被上訴人主張原處分為違法，一再訴願決定俱予維持，亦有違誤，即屬可採等，為其判斷之基礎，而將再訴願決定、訴願決定及原處分均予以撤銷。本院按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反．．．第四十三條之一第一項
．．．．規定者」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」分別為證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向本部證券暨期貨管理委員會（以下簡稱本會）申報。」「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：（一）由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」「依本要點應行申報之事項如下，其申報事項應公告之，並檢附公告報紙向本會申報：．．．」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：（一）所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增減數量達該公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十為止。（二）其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」分別為行為時申報事項要點第一條、第三條、第四條、第六條及第七條所規定。查申報事項要點第二條、第三條及第四條係上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，於不違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨及規範目的範圍內，自得適用之。該要點第三條規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括．．．㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司會與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而是否有特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關，故主管機關在無反證之情況下，依上開要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點無違證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，亦未增加共同取得人之義務，與司法院釋字第三一三號解釋意旨無所牴觸，自得適用。原審判決以該要點第三條規定，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，與證券交易法第四十三條之一第一項規定主管機關依其職權訂定「申報事項」之範圍有所不同。證券交易法第四十三條之一第一項業已明
白規定為「單獨或與他人共同取得超過已發行公司股份十分之一」者，而所謂單獨取得或共同取得，法律上本有一定之意義，即取得為單獨所有或共有（包括分別共有或公同共有）。申報事項要點第三條第二款將共同取得人之範圍規定包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，已逾越法律應有之解釋云云，將證券交易法第四十三條之一第一項規定之「共同取得」，限縮解釋為「共有」，既無法律上之依據，對於證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨尚有誤解，其拒絕適用申報事項要點第三條第二款即難謂無違誤之處，上訴人據以指摘原判決違背法令，為有理由，應由本院將原判決廢棄。本件依原審判決所確定之事實，被上訴人戊○○為三功、漢華、廣宇、漢碩、漢神名店公司之負責人，乙○○係漢聯公司之負責人，庚○○係承陽公司之負責人，丙○○係漢陽公司之負責人，己○○係利陽公司之負責人，丁○○係漢神實業公司之負責人，漢聯公司唯一監察人侯西添係戊○○之二親等親屬，漢陽公司監察人侯西添及董事己○○、丁○○係戊○○之二親等親屬，承陽公司為戊○○持有表決權股份超過三分之一及其配偶李琇瑟擔任過半數董事之公司，利陽、漢神實業公司分別為戊○○之二親等親屬己○○、丁○○擔任董事長之公司，上開公司與被上訴人戊○○（包括配偶李琇瑟）於八十六年三月十六日共同取得國揚公司股份已超過該公司已公開發行股份總數之百分之十，為共同取得股份人。嗣後八十七年五月十一日至同年六月三十日減少持股一六、九九四、○○○股，累計增減數量超過已發行股份總額百分之一，未向上訴人申報並公告，上訴人以被上訴人有違證券交易法第四十三條第一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年三月一日（八八）台財證（三）第○○一款及第一百七十九條規定，以八十八年三月一日（八八）台財證（三）第○○七七四號處分書處被上訴罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元），揆諸前開法令規定及說明，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，均應予維持。被上訴人於原審執詞主張申報事項要點未經授權訂定，該要點第三條擴張法條適用範圍，與司法院釋字第三一三號解釋意旨不符云云，並無足採。另證券交易法第四十三條之一第一項後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」故每一變動共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，而行政秩序罰法草案第二十四條之連續行為之處罰規定，尚未經立法公布施行，本件尚無適用餘地，被上訴人於原審主張上訴人前就關係公司及戊○○（包括其配偶李琇瑟）違反申報事項要點第七點，於八十六年十一月二十八日至八十七年一月十七日未依規定於所持股變動時公告並申報，而以八十八年三月一日（八八）台財證（三）第○○七七二號處分書科處罰鍰十萬元，則本件行為不應再罰乙節，亦非可取。至所提原審法院八十九年訴字第二五三號判決，業經本院九十年度判字第二四六二號判決廢棄改判，駁回被上訴人戊○○等於該案之訴訟，自無從據為被上訴人有利之裁判。是被上訴人於原審之訴，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項、第一百零四條、民事訴訟法第八十七條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 二十七 日 最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦
法 官 蔡 進 田
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十一 年 九 月 三十 日
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