最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一六二五號
再 審原 告 甲○○
訴訟代理人 潘正芬律師
陳丁章律師
再 審被 告 臺北縣新莊地政事務所
代 表 人 王年永
右當事人間因更正土地登記事件，再審原告對於本院中華民國八十九年十月五日八十
九年度判字第二八六八號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主 文
再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實
緣再審原告於民國七十八年十一月二十五日由陳月霞移轉讓與坐落台北縣五股鄉成子寮獅子頭小段一五四地號等十五筆土地之臨時典權，其中除一五四之三、一五四之六地號二筆土地外，其餘十三筆土地之所有權人為邱文龍，查該十三筆土地於日據時期明治四十年（民國前五年）設立不動產質權，因已逾八十年，存續期間早已屆滿並消滅，所有權人邱文龍遂於七十八年九月三十日向再審被告申請典權塗銷登記，經再審被告呈請台灣省政府釋示，嗣因行政院七十八年十月十六日台七八內字第二六五一二號函釋日據時期不動產質權所登記之臨時典權，准由土地所有權人單獨申請塗銷登記，再審被告乃以七十八年十二月十四日莊登字第三八九四四號案塗銷該十三筆土地之臨時典權。再審原告不服，申請回復，再審被告未准所請，再審原告曾提起訴願、再訴願、行政訴訟及民事訴訟均遭駁回；至於尚未塗銷之地號一五四之三、一五四之六等二筆土地再審被告於呈請上級機關請示後，依據台灣省政府地政處八十七年一月八日八七地一字第三○七號函及八十七年四月三日八七地一字第一六二四五號函辦理更正登記完畢，並以八十七年六月三十日八七北縣地一字第八○四九號函通知再審原告請再審原告攜帶身分證、印章及他項權利證明書至再審被告處辦理他項權利書狀加註。再審原告不服，以其於六十三年六月十四日因善意信賴土地登記謄本所載系爭「典權」之權利狀態，與陳月霞所出示載明「典權」之他項權力證明書，約定以新台幣（以下同）七十二萬三千九百七十元向典權人陳月霞購買系爭「典權」並於六十三年十月二十九日付款完畢，系爭土地於再審原告履約後，出賣人即交付再審原告占有，再審原告並於系爭土地投資興建工廠，予以使用收益，僅遲未辦理登記。直至七十八年十一月九日再審原告委託代書往再審被告處辦理移轉登記，同年月二十五日再審被告登記完畢，同年月三十日發給再審原告他項權利證明書，載明權利種類為「典權」。據再審被告於再審原告辦理典權移轉登記後，自行於土地登記簿上之「其他登記事項」欄內加註「臨時典權」字樣。再審原告認其權利嚴重受損，循序提起行政訴訟，經本院八十九年度判字第二八六八號判決駁回其訴，遂提起再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。．．．十四、原判決就足以影響於判決之重要證
物漏未斟酌者。」、「再審之訴應逾三十日不變期間內提起。」「前項期間自判決確定時起算。但再審之理由知悉在後者，自知悉時起算。」分別為行政訴訟法第二百七十三條第一項與第二百七十六條第一項、第二項著有明文。查本件原確定判決於八十九年十月十六日送達，尚未逾越法定再審期間，合先敍明。二、原確定判決適用法規顯有錯誤：（一）按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤者。」行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款著有明文。而所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，本院六十二年度判字第六一○號判例亦闡釋甚明。（二）鈞院八十九年度判字第二八六八號確定判決之判決理由略謂：「次查系爭典權既為日據時期依日本民法設定之不動產質權，按『民法物權編施行法第一條明文規定，是該典權不適用民法物權編之規定』，自亦非土地登記規則第五條應登記物權之範圍，惟為保護交易安全，行政院四○台內字第一一九三號代電補充『臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法』第三條規定，特許此等特種土地權利之登記享有人申請為臨時登記，換發臨時書狀，以資過渡。此項辦法之補定，應即認為係以前述物權編施行法第一條為其依據，並非與現行法相牴觸。」云云，以資爭議。惟查：１、典權係源自我國固有法制之權利，其法律關係為：所有人將財產（以田宅不動產為主）出典於人，以獲取相當或稍低於賣價之金額，在約定期間過後，仍得以原價將之贖回；同時，典權人則支付典價，取得典物之使用收益權，且日後倘出典人無力或不願回贖典物時，則可以取得典物之所有權。日據時期之台灣，在大正十二年（一九二三年、民國十二年）日本民法正式施行於台灣前，有關民事不動產法律之事項，依明治三十一年（一八九八年、民國前十四年）律令第八號「有關民事、商事及刑事之件」之規定，仍適用「現行之例」，亦即當時所謂之「舊慣」。是以，即使在日據時期之台灣，人民仍可依固有舊慣訂立典契字、設定典權。２、本件系爭二筆土地係在日據時期明治四十年（一九○七年、民國前五年）十二月六日，由土地所有人邱其，將其二分之一持份設定「典權」與陳頭，約定典金為貳佰捌拾圓，典期為四十年，並依當時台灣土地登記規則辦理登記而生效。準此，前開「典權」，係當事人按固有慣習（舊慣），以成立典權之合意，約定典價及典限，並將典物交付典權人使用收益，其性質與日本民法上之「不動產質權」有別，其內容尚與現行民法物權編依中國舊有習慣所立法之典權相當，況法律行為發生之時，日本民法尚未實行於臺灣，何來本件事屬不動產質權之說？此外，當事人之真意乃在用益物權之取得，和擔保物權性質之「不動產質權」非但無涉，更不可能有因日本民法施行於臺灣後，發生「典權變質權」之情形，蓋質權乃為擔保物權，以後屬於債權為其有效要件，豈容法律任意轉換，此節非但與法律不溯及既往原則相違，更與私法自治原則有違。３、綜上所陳，本件系爭二筆土地之權利係在日據時期明治四十年（一九○七年、民國前五年）十二月六日設定，依明治三十一年（一八九八年、民國前十四年）律令第八號「有關民事、商事及刑事之件」之規定，仍適用「現行之例」，亦即適用臺灣當時所謂之「舊慣」。而本院八十九年判字第二八六八號判決對本件系爭土地是否為典權未適用臺灣民國前的舊慣卻採行日本民法規定，進而認其非為民法之物權，無民法物權篇與土地法等相關
法令之適用，其適用法令顯有錯誤。三、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌；（一）按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限；．．．十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者。」行政訴訟法第二百七十三條第一項第十四款著有明文。（二）查本院八十九年度判字第二八六八號判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌，即本件系爭典權簽辦單：「本案處理經過情形」有偽造、變更之嫌。１、本件再審原告於七十八年十一月三十日取得再審原告之他項權利證明書自始載為「典權」，而再審被告自始亦為「典權」之認定，並未有其所辯曾告知再審原告系爭權利之真實狀態云云，有當時再審被告內部之簽辦單可證（蓋當時再審被告根本未確實清楚系爭權利如何登記）。此節涉及再審原告主張信賴保護之可能，為本件重要證據之一，惟再審原告得知，此重要證物實已有遭變造之嫌，致生對再審原告權利重大妨礙，而有必要保全勘驗。２、嗣再審原告於原判決曾依舊行政訴訟法第三十三條準用民事訴訟法第三百四十四條第五款、第三百六十八條、第三百二十五條、第三百六十四條，即相當於新行政訴訟法第一百六十三條、第一百七十六條準用民事訴訟法第三百二十五條、第三百六十四條及第三百六十八條之規定，聲請本院保全再審被告所簽辦之「本案處理經過情形」原本證據，並進行鑑定與勘驗，以證明再審被告承辦人員涉有偽造、變造公文書刑責等情。詎原判決以為該書面資料僅記載再審被告內部處理經過而已，即本件事實之認定與再審被告所簽辦之「本案處理經過情形」無涉，自無予保全證據及勘驗與囑託其他機關鑑定之必要，並以相關人員之瀆職刑責業經檢察官為不起訴處分，而未予斟酌。３、該等文書之所以有變造之嫌，乃再審原告七十八年十一月十八日聲請移轉承受陳月霞所繼承系爭土地典權時，再審被告承辦初審業務員林淑華在「本案處理經過情形」簽辦單之初審欄上，原係蓋「審查相符擬准登計」戳章、「林淑華印」之承辦人私章及「⒒⒙」之日期戳章，嗣後，竟將「林淑華印」塗掉，並將日期戳之「」篡改為「」，又添加「加註臨時典權」之紅筆字樣及加蓋「業務員林淑華」職名章。又，在「本案處理經過情形」簽辦章之複審欄及核定欄可見，「依分層負責授權由複審決行」章、「如擬」及「業務員易淑麗」職名章底下所載之文字，竟用立可白修正液予以塗去，原核定之日期應係「⒒⒙」用立可白修正液予以塗去，改蓋「⒒」，日期戳章。經查公文簽辦期間為七日，而再審被告於十月三十日始收到內政部轉行政院核定臨時典權登記之臺灣省公報，再審原告代書人七十八年十一月三十日領取後，再審被告承辦業務員林淑華、易淑麗為求得以符合內政部轉行政院核定臨時典權之規定，逕行變造「本案處理經過情形」簽辦章之內容，將已經於簽結本件系爭典權登記審核之日期「⒒⒙」塗改為「⒒」，使之符合公文簽辦期間。４、再審被告承辦業務員林淑華、易淑麗於本件系爭「本案處理經過情形」簽辦單右方空白處上併附加註「內政部六十一年一月三十一日台內地字第四七六六九一號函及內政部七十三年十一月二十四日台內地字第二七三○五三號函」等文字，並由再審被告承辦業務員林淑華添加「請加註臨時典權」等文字。５、原審判決認為前開文書之所以無予保全、勘驗之必要、乃因相關人員均經不起訴處分之故，惟再審原告在相關人員經不起訴處分後，取得系爭「簽辦單」彩色影本，其記載顯有瑕疵，遂以之為新證據，再行告訴，而地檢署原擬以非新事實新證據簽結，經再審原告據情向高檢署陳情，高檢署遂命續行偵辦中，斯時原判決尚未作出，詎
原判決竟認無勘驗之必要，即屬就「重要證物漏未斟酌」。６、綜上所陳，本件系爭證據「本案處理經過情形」簽辦單經足以影響判決結果，本院八十九年度判字第二八六八號判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌，顯然有所違誤。四、再審被告原處分無法律規定或授權，片面逕行辦理「典權權利內容實質變更」之更正登記，實違反土地法第六十九條、土地登記規則第二十九條第一項第一款，及第一百二十二條第一、二、三項規定，嚴重侵害人民受憲法保障之財產權與法律保留原則：（一）基於憲法第十五條保障人民財產權之意旨，並依憲法第二十四條、中央法規標準法第五條第二款規定有關人民權利義務事項，須以「法律」規範之，此即行政法上之「依法行政原則」、「法律保留原則」。綜觀前揭歷來司法院釋字解釋意旨（迭有司法院釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四四三號、第五一四號）均認涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定，應以法律定之；若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令以限制人民權利。（二）本院八十九年度判字第二八六八號原判決理由略謂：「．．．在在顯示被告就系爭土地之權利登記，有首揭土地法第六十九條及土地登記規則第一百二十二條登記錯誤之事實，被告遂於八十七年六月二十二日依其上級地政機關，即依臺北縣政府八十七年四月十三日八七北府地字第一○四五二一號函轉臺灣省政府地政處八十七年四月三日八七地一字第一六二四五號函之授權，以收件第二五○六六○號案件辦理更正登記完畢，揆諸首揭說明，核無不合。」云云，資為爭議。惟查：１、按土地法第六十九條規定，「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正」；土地登記規則第二十九條、第一百二十二條第一項則分別規定，「左列各款應由登記機關逕為登記：一、依第一百二十二條第二項規定而為更正登記。」「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發見『登記錯誤或遺漏』時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。」；惟參照本院四十八年判字第七十二號判例，此種「登記錯誤或遺漏」之更正，應以「不妨害登記之同一性者」為限，蓋土地權利登記係屬人民財產權，受「憲法位階」之保障；土地登記規則縱有在特定情形下地政機關得不經原權利人或利害關係人之同意或申請，僅以「報經上級機關核准後」即得逕為更正登記之規定，此種特定情形仍應從嚴解釋，而應認為本條所謂「登記錯誤或遺漏」應以「不妨害登記之同一性」為限，自不許經「典權」逕為變更為「臨時典權」。２、況查內政部六十一年一月三十一日台內地字第四七六六九一號函及內政部七十三年十一月二十四日台內地字第二七三○五三號函係以日據時期依日本民法設定之不動產質權即臨時典權為適用對象，而本件系爭典權，依明治三十一年（一八九八年、民國前十四年）律令第八號「有關民事、商事及刑事之件」之規定，仍適用「現行之例」，亦即適用臺灣當時所謂之「舊慣」，性質上，絕非日本民法之「不動產質權」即臨時典權，上開內政部函並無適用之餘地，且迄至七十八年十月十二日，本件系爭涉案土地登記簿所登載之權利種類仍為「典權」而非「臨時典權」或「不動產質權」，參照司法院之釋示，本件涉案典權之存否，屬實體問題，非主管登記之再審被告承辦業務員可得審究，非可為「臨時典權」之更正登記，又本件涉案典權設定於民國前五年，迄今七十八年，已歷八十三年，依最高法院五十二年度台上字第三六一六號判例要旨，土地所有權之回贖早已因除斥期間之經過而消滅，其請求塗銷典權登記，亦
屬無據，再審被告承辦業務員林淑華、易淑麗自不得為「臨時典權」之更正登記，又再審被告承辦業務員古美和更不得核准塗銷典權登記之申請，再者，本件涉案土地登記簿登載者，原為典權，該典權登記，依前述，並非屬土地登記規則第一百三十二條所稱之「純屬登記機關之疏失而錯誤登記之土地權利」，再審被告承辦業務員亦自不得依土地登記規則第一百二十二條或第一百三十二條為更正登記而加註「臨時典權」。３、綜言之，再審被告依臺北縣政府八十七年四月十三日八七北府地字第一○四五二一號函轉臺灣省政府地政處八十七年四月三日八七地一字第一六二四五號函之授權，以收件第二五○六六○號案件辦理更正登記完畢。查辦理變更登記影響到人民的財產權，依上開法律規定與實務見解闡釋，非經法律或經法律授權之命令不得限制之，而本件再審原告僅以上級機關函釋授權逕對再審原告為更正登記，顯然係無法律依據侵害人民財產權，違背法律保留原則，再審被告之原處分違法應予以撤銷。五、關於系爭土地之權利登記（民國八十七年六月二十二日，以收件第二五○六六○號案件辦理更正登記），再審被告乃係依據臺北縣政府八十七年四月十三日八七北府地字第一○四五二一號函轉臺灣省政府地政處八七地一字第一六二四五號函而為之。然上開令函欠缺法律明確授權依據，而對人民（即再審原告）之權利予以侵害，顯已違反「法律保留原則」與「授權明確性原則」：（一）按「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權範圍與立法精神」、「法規命令，有下列情形之一者無效．．．二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者」分別為行政程序法第一百五十條第二項與第一百五十八條第一項所明定。（二）復按憲法第二十三條，以及中央法規標準法第五條第二款之規定以及司法院釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四四三號、第五一四號等解釋，在在昭示關於限制或剝奪人民之財產權，須以法律規定之，如法律授權行政命令補充規定者，授權之目的、內容、範圍，應具體明確，始得據以發布命令。（三）查系爭案件再審被告據為處分依據之有關令函，並無「法律」明確予以授權，即由行政機關逕自訂定命令以資適用，並對於再審原告之財產權產生侵害，已明顯違背前述「法律保留原則」、「授權明確性」之憲法位階法律原則，依行政程序法第一百五十八條第一項第二款之規定，系爭令函應屬無效，不得為行政機關作成侵益處分之依據（釋字第五一四號），法院於審判時亦應以系爭令函為無效、違憲而逕行拒絕適用。然原審對此未察，難謂其無行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款之再審事由。六、再審被告將再審原告原土地權利登記之「典權」，逕代位更正登記為「臨時典權」，顯已妨害登記之同一性，而不具備土地法第六十九條與土地登記規則第一百二十二條更正登記之要件：（一）土地法第六十九條以及土地登記規則第一百二十二條所規範之更正登記，其應以不妨害原登記之同一性者為限，若登記人以外之人，對登記所示之法律關係有所爭執，則應由司法機關審判，以資解決，此為本院四十八年判字第七十二號判例所揭示。同旨如同院四十九年判字第二十號判例謂：「登記機關發現登記有錯誤時，除於不妨害原登記之同一性之前提下，得依土地法第六十九條規定，以書面聲請上級機關核准後更正．．．」。（二）查「臨時典權」乃日本民法所規定之不動產質權，屬一種擔保物權，此與我國民法所規定之「典權」乃係一獨立之用益物權，頗具差異。而其間之性質，以及當事人之間之權利義務，亦迥然不同。系爭案件倘再審原告與土地所有權人就登記之「典權」發生爭執，自應循民事爭訟程序確認其間法律關係究為何者，不可逕循更正登記之途
；倘再審原告與土地所有權人對原登記並無爭執，則難謂其間無設典之合意，於茲再審被告亦不得自作主張逕代位為更正登記，驟然改變其間之法律關係與權利義務。否則即係妨害登記之同一性。（三）綜上所述，再審被告系爭代位逕為更正登記為「臨時典權」，顯已妨害登記之同一性，違反前開法律、判例之規定，實難認合法。七、復查首開再審被告倚為處分依據之令函，於系爭案件有妨害登記之同一性之情形，竟仍授權准予更正登記，此顯已違反土地法第六十九條、土地登記規則第一百二十二條及本院四十八年判字第七十二號、四十九年判字第二十號之意旨，即違背「法律優位原則」。依憲法第一百七十二條及行政程序法第一百五十八條第一項第一款之規定，首開令函應屬無效，不得據為行政行為之法令依據，併此指明。八、監察院依據憲法、監察法之規定，不得「糾正」地方行政機關。原審判決所援引之監察院（八六）院台內字第八六一九○○七四三號糾正書，係屬「違憲、違法」應屬無效，根本不得用為證據：（一）查原審認定再審被告就本件土地之權利登記，有土地法第六十九條及土地登記規則第一百二十二條登記錯誤之事實，係依據監察院（八六）院台內字第八六一九○○七四三號糾正書糾正再審被告之理由。惟查：１、按「監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調查一切設施，注意其是否違法或失職」、「監察院經各該委員會之審查與決議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善」，分別為憲法第九十六條、第九十七條第一項所明定；次按「監察院於調查行政院及其所屬各機關之工作及設施後，經各有關委員會之審查及決議，得由監察院提出糾正案，移送行政院或有關部會，促其注意改善」、「行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置，並應以書面答復監察院（以下略）」亦為監察法第二十四條、第二十五條所明示。揆諸上開規定，可知監察院依法得提案糾正之對象，僅限於「行政院或其有關部會」，而不及於地方行政機關。２、本案再審被告係地方行政機關，並非監察院依法得糾正之對象，故而首揭監察院糾正書，顯已逾越憲法、監察法所賦予糾正權限，應屬無效，根本不得援為訴訟程序之證據。（二）詎原審判決慮未及此，仍據首揭糾正書，認定再審被告就本件土地權利之登記有土地法第六十九條、土地登記規則第一百二十二條登記錯誤之情，難謂其無違背前揭憲法、監察法之規定，暨證據適用法則，致有判決不適用法規之違法。九、再審原告係善意信賴前手之典權登記而買受系爭典權，其信賴應受保障，而有信賴保護原則適用。原審判決認為系爭典權非屬民法物權編所定之不動產物權，自不受土地法第四十三條之保護，況且再審原告申辦權利移轉登記時，再審被告承辦人員曾告知該典權實係臨時典權，此有前案終審判決可稽云云，實與法律規定不符；（一）土地法第四十三條係將「形式登記」賦予絕對之公信力，以強化土地登記之效力。本件既然歷來皆登記為「典權」，為公信力之故，本即應認係我國民法物權編所定之典權，而不許任意指鹿為馬，謂此登記之「典權」並非典權而係臨時典權。倘若就其實質內容有所爭執，則應由當事人藉由民事訴訟途徑尋求解決，如何得由行政機關明目張膽，擅以職權命令自為解釋，逕自更正登記，破壞法治國家權力分立之理念？如採信再審被告之謬論與原審判決之「見解」，則土地法第四十三條之土地登記公信力及絕對效力何在？若此則上開條文之意旨無法貫徹，甚可導致土地登記制度之崩潰，豈可不察。（二）原審判決復謂再審被告承辦人員曾透過登記代理人林希洋告知再審原告本件登記之典權係屬臨時典權之情，顯然再審原告非信賴典權登記之第三人應無疑義云云。惟查：１、本
案典權在取得移轉登記前，再審原告並未與代書林希洋同至新莊地政事務所，此亦有林希洋簽署之切結書可證。據此，再審被告之承辦人員如何能透過林希洋告知再審原告本件典權所隱含之問題，又如何能由承辦人員將內政部解釋函件影印一份交予再審原告？又查，取得典權登記之時間為七十八年十一月二十五日，而內政部轉行政院核定臨時典權登記之臺灣省政府公報，係七十八年十一月三十日始到新莊地政事務所。同月二十五日之前，該項公報尚未到新莊地政事務所，何以能將之影印一份交予原告？２、土地代書林希洋辦理本件土地典權移轉登記完畢之辦理期間，該審件並無補正及說明取得該權利無益之事實，亦無叫其陪同再審原告前往該所，聽取承辦人員解說本件典權立法意旨，亦無告知取得登記後弊多於利之分析，而為結證。此則再審原告本即信賴典權登記之第三人，並無疑義。３、縱退萬步言，即如再審被告承辦人員於辦理典權移轉登記之前曾為前開「告知」，惟按土地法第四十三條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力。再審原告於原存之登記而為新登記，即應受上開法條之保護。至若再審被告於新登記前雖對再審原告告知現存登記有無效或得撤銷之原因，仍不影響原存登記之公信力，自不得藉此遽認再審原告非為信賴原登記而為新登記。此有前司法行政部研究室台（五八）研發字第一四○號函復臺灣高等法院可稽故而再審原告主張其為信賴原典權登記之善意第三人洵屬合法有據，原審對此未加詳查，遽為不利再審原告之認定，其適用法規顯屬不當。（三）綜上，再審原告善意信賴原典權登記，進而辦峻典權移轉登記，取得該土地典權，縱使再審被告發生疏失造成登記錯誤，至此亦已不得自行塗銷或以更正登記方式產生塗銷原權利之效果。十、本件土地權利更正登記，再審被告乃係依據臺北縣政府八十七年四月十三日八七北府地字第一○五二一號函轉臺灣省政府地政處八七地一字第一六二四五號函而為之。惟上開令函顯已違反法律保留原則，授權明確性原則以及法律優位原則，亦已經再審原告於前呈書狀中加以指摘。上開令函既屬違背相關法律規定，應屬無效，不得據為行政行為之法令依據，奈何原審判決對此未加詳查，遽為再審原告敗訴之判決，實有未洽。十一、請廢棄原判決並撤銷原處分及一再訴願決定等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、本案所存典權登記，係日據時期明治四十年所設立之不動產質權，依民法物權編施行法第一條規定，為不適用民法物權篇規定之物權，即非屬土地登記規則應登記物權之範圍，唯為保護交易之安全，按行政院台四十內字第一一九三號代電規定，准許此種土地權利之享有者申請為臨時典權登記，以資過渡。權利人行使此項權利，僅得按照日本民法不動產質權之規定，請求就質物競賣優先受償。並於存續期間屆滿十年時，其就質物使用收益及物上擔保均歸消滅，並無類似我國民法典權規定之出典人不回贖或回贖期限屆滿，典權人取得典物所有權之效力。故再審被告所為之更正登記，並無違誤，原判決予以維持，自無行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款適用法規顯有錯誤之情事。二、再審原告主張本案「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」部分，查其所指稱之本件典權移轉登記簽辦單：「本案處理經過情形」有偽造、變更之嫌乙節，原判決第二十六頁至第二十七頁間已明示，系爭文書業經檢察官認定未經偽造、變造，自無保全證據、勘驗與鑑定之必要，並非漏未斟酌，更何況本案本所內部處理經過情形是否有疏失一事，再審原告曾對相關承辦人員數度提出「瀆職」之告訴，終經臺灣板橋地方法院檢察署及臺灣高等法院檢
察署查無違法瀆職情節，而為不起訴之處分確定在案。三、關於一五四之三、一五四之六地號等二筆土地之臨時典權更正登記，係臺北縣政府依據前臺灣省政府函轉內政部八十六年十一月二十一日臺（八六）內地字第八六八九五二七號函之指示於八十六年十二月六日以八六北府地一字第四五五○七○號函示臺北縣各地政事務所清查，以避免監察院糾正本所之類似情事再發生，再審被告遂以八十七年三月六日八七北縣莊地一字第二六四二號函及八十七年三月二十一日八七北縣莊地一字第二八五二號函，請上級主管機關就「臨時典權」登記疑義之處，予以明確指示，而後再審被告則依臺北縣政府函轉前臺灣省政府八十七年一月八日八七地一字第三○七號函及八十七年四月三日八七地一字第一六二四五號函函示辦理「臨時典權」更正登記，登記於登記簿他項權利部之權利種類欄位，並於登記完畢後，以八十七年六月三十日北縣莊地一字第八○四九號函通知再審原告，並未侵害人民財產權，亦無違反法律保留原則。四、內政部七十八年十二月十三日（七八）內地字第七五二三三八號函示，為簡化法令，提升效率及便民，邀集法務部、及前臺灣省政府地政處研商，訂頒「典權法令補充規定」，其中第七點第二款、第三款明定，臨時典權得由土地所有權人單獨申辦塗銷登記，免檢附臨時典權人或其繼承人出具之拋棄書、塗銷登記同意書或法院確定判決書等文件，且該權利未塗銷前，得辦理移轉登記。故再審原告於受讓系爭典權，申辦移轉登記時，再審被告曾透過登記代理人林希洋，告知其取得權利無法律效力之事實，囑其留意己身權益之維護。再審原告為求證，由代理人陪同前來，由相關承辦人員為其解說取得登記後弊多於利之實情分析，告知土地所有權人邱文龍另行申請塗銷登記之事，並提供憑以辦理登記之最新法令規定，供再審原告參考，惟再審原告仍執意辦理，至此，再審被告只得准其所請辦理移轉登記，並於登記簿其他登記事項欄加註「臨時典權」字樣，嗣後再依臺北縣政府函示辦理更正登記。綜上所述，再審原告係於充分明瞭「臨時典權」之性質，以及明其受讓之權利為「臨時典權」，並非「典權」之事實情況及法令規範下所為之「臨時典權」移轉登記，顯非如其自陳係信賴登記機關所為登記之善意第三人，且再審被告憑以辦理之法令依據，係由行政及司法單位會商後，所作週全之規定，並無不當。五、綜上，本案原判決並無違誤，再審之訴為無理由，謹請駁回再審之訴等語。
理 由
按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，依行政訴訟法施行法第三條後段規定，必須該判決具有行政訴訟法第二百七十三條第一項所列各款情形之一者，始得為之。而該項第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋、判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。本件再審原告因更正土地登記事件，不服本院八十九年度判字第二八六八號判決，關於主張原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款適用法規顯有錯誤之再審事由，提起再審之訴部分。經查原判決係以：按『登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明後，不得更正』、『登記人員或利害關係人於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。前項登記之錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，上級地政機關得授權登記機關逕行更正之。』土地法
第六十九條、土地登記規則第一百二十二條第一項分別定有明文。次按『日據時期不動產質權依行政院臺四十（內）字第一一九三號令為臨時典權登記者，在性質上與我國民法典權有別，權利人得請求就質物競賣優先受償，於存續期間屆滿十年時，其就質物使用收益之權及地上擔保均歸消滅，並應依左列規定辦理：（一）臨時典權人不得申請典物所有權移轉登記。（二）臨時典權得由土地所有權人單獨申辦塗銷登記，免檢附臨時典權人或其繼承人出具之權利拋棄書或塗銷登記同意書或法院確定判決書等文件。（三）臨時典權登記未塗銷前，得辦理臨時典權移轉登記。』為內政部七十八年十二月十三日台七十八內地字第七五二三三八號函發布『典權登記法令補充規定』第七點所明定。又『一、按日本民法物權編所定之不動產質權，既為我民法所不承認，復與我民法中典權之性質有別，自不能作為典權而予轉讓，從而其本於此種轉讓行為而申請為轉典之登記，自更屬於法無據。二、惟查民法物權編施行法第一條規定「民法物權編施行前發生之物權，除本法施行法有特別規定外，不適用民法物權編之規定」，故台灣省在日治時代合法發生之不動產質權，雖為現行民法所不承認而仍不能不認為有物權之效力。三、但此類物權（包括不動產質權、不動產先取特權等）在現行法規有無從登記之苦（參照土地登記規則第三條），若竟認為無須登記，則不特於法不合，且有礙於交易之安全。四、為補救計，以祇有補充「台灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」第三條之規定，許此等特種土地權利之享有人申請為臨時登記，換發臨時書狀，以資過渡。此項辦法之補訂，應即認為係以前述物權編施行法第一條為其根據，而並非與現行法令相牴觸。』則為行政院四十年台四十內字第一一九三號代電所明示。查，本件原告（即再審原告，以下同）於七十八年十一月二十五日由陳月霞移轉讓與坐落台北縣五股鄉○○○段獅子頭小段一五四地號等十五筆土地之臨時典權，其中除一五四之三、一五四之六地號系爭二筆土地外，其餘十三筆土地之所有權人為邱文龍，查該十三筆土地於日據時期明治四十年（民國前五年）設立不動產質權，因已逾八十年，存續期間早已屆滿並消滅，所有權人邱文龍遂於七十八年九月三十日向被告（即再審被告，以下同）申請典權塗銷登記，經被告層請台灣省政府釋示，嗣因行政院七十八年十月十六日台七八內字第二六五一二號函釋日據時期不動產質權所登記之臨時典權，准由土地所有權人單獨申請塗銷登記，被告乃以七十八年十二月十四日莊登字第三八九四四號案塗銷該十三筆土地之臨時典權。原告不服，申請回復，被告未准所請，原告提起訴願、再訴願、行政訴訟及民事訴訟均遭駁回（參照本院八十一年度判字第五二二號判決、八十一年度判字第一三五三號再審判決、最高法院八十二年度台上字第一六六七號判決）；至於尚未塗銷之地號一五四之三、一五四之六等系爭二筆土地，被告於層請上級機關請示後，依據台灣省政府地政處八十七年一月八日八七地一字第三○七號函及八十七年四月三日八七地一字第一六二四五號函辦理更正登記完畢，並以八十七年六月三十日八七北縣地一字第八○四九號函通知原告，請其攜帶身分證、印章及他項權利證明書至被告處辦理他項權利書狀加註。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告於六十三年六月十四日因善意信賴土地登記謄本所載系爭「典權」之權利狀態，與陳月霞所出示載明「典權」之他項權利證明書，約定以七十二萬三千九百七十元向典權人陳月霞購買系爭「典權」，並於六十三年十月二十九日付款完畢，系爭土地於原告履約後，出賣人即交付原告占有，原告並於系爭土地投資興建工廠，予以使用收益，僅遲未辦理登記。直至七十八年十一月
九日原告委託代書前往被告辦理移轉登記，同年月二十五日被告登記完畢，同年月三十日發給原告他項權利證明書，載明權利種類為「典權」。詎被告於原告辦理典權移轉登記後，自行於土地登記簿上之「其他登記事項」欄內加註「臨時典權」字樣，原告之權利嚴重受損。況本件原告之真意確屬以行使典權之意思，就系爭土地使用收益，自可主張時效取得典權。蓋地上權與典權二者相較，雖然後者於民法上設有回贖規定而略顯差異，惟二者同屬權利人占有標的物，並使用收益，同為用益物權，故權利行使方式上實屬相同。況法律關係應探求當事人之真意，查系爭典權自設定時起，既均以「典權」登記之，故仍不能認原告非「以行使典權之意思」使用收益系爭土地。再者，原告係善意信賴前手之典權登記而買受系爭典權，其信賴應受保護，而有信賴保護原則適用。為貫徹依法行政原則，行政機關於發現其行政處分有違法瑕疵時，原則上固可依職權加以撤銷。惟如因違法行政處分而受益之人民，對於該違法行政處分之存續已產生信賴，且於衡量比較撤銷違法處分所可維護之公共利益後，其信賴較值得保護時，則該違法授益處分即不得任意依職權撤銷之。七十八年之典權移轉登記之作成與典權之權利書狀之發給，亦非因原告以不正當方法提供不確實資訊所致。再者，該典權登記縱於法不合，亦非屬原告於六十三年間買賣交易締約時所明知或因重大過失而不知，故本件情形充分符合信賴保護之要件，原告自可主張其信賴應受保護。次按『典權』與『臨時典權』二者性質有別，法律效果亦截然不同，是以典權與臨時典權二者間，非為有否加註『臨時』字樣之文字差異，應與『記載疏忽所造成之錯誤或遺漏』有間，故登記機關就該等事項，自不得依土地登記規則第二十九條第一項、第一百二十二條第二項規定，逕行變更登記。退步言之，縱系爭典權『純屬登記機關之疏失而錯誤登記之土地權利』，惟原告既己取得典權移轉之新登記，依土地登記規則第一百三十二條規定，被告仍不得塗銷，而為所謂「更正登記」云云。經查，本件原告於六十三年六月十四日向原典權人陳月霞購買系爭典權，價金於同年十月二十九日由原告給付完畢，嗣後於七十八年十一月九日辦理移轉登記，同年月二十五日登記完畢，並於同年月三十日取得典權之權利證明書。惟該系爭典權，係明治四十年十二月六日設定登記之不動產質權，在內政部七十八年十二月十三日台七八內地字第七五二三三八號函頒『典權登記法令補充規定』頒布之前，依行政院三十五年十一月十一日節京二字第一八九六號令頒要點，固應暫時登記為典權，但因此項登記，並非基於當事人間設定典權之合意，亦非由於法律上之強制轉換，不能因此而變成典權。復依民法第七百五十七條及民法物權編施行法第一條分別規定：「物權，除本法或其他法律有規定外，不得創設。」「民法物權編施行前發生之物權，除本施行法有特別規定外，不適用民法物權編之規定。」亦即非屬土地登記規則應登記物權之範圍。惟為保護交易安全。依照行政院台（四○）內字第一一九三號代電，准許此等特種土地權利人申請為臨時登記，換發臨時書狀以資過渡。惟本件被告承辦人員於辦理系爭土地之典權登記，未依規定以「臨時典權」之名稱辦理登記，致與民法物權編之典權無從區別，亦曾經監察院於八十六年十月二十三日以（八六）院台內字第八六一九○○七四三號糾正在案。糾正理由敍明：『一、．．．而依上開換發權利書狀辦法（即台灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法），就換發權利書狀之土地權利種類對照表中規定：「原權利名稱：不動產質權，現權利名稱：臨時典權」，已明指登記之名稱應為「臨時典權」，內政部於本院函詢「本案登記簿及他項權利證明書均記載為典權，
是否符合行政院台四十內字第一一九三號代電之意旨，與民法物權編規定之典權如何區別」時，亦答復：應以「臨時典權」辦理登記，俾與民法規定之典權有所區別。本案新莊地政事務所於陳月霞申辦繼承登記並申請質權更正時，登記簿記載之權利為典權，所發給之他項權利證明書亦係典權。雖該項登記並非基於當事人間設定典權之合意，亦非由於法律上之強制轉換，不能因此而變為典權，僅為保護交易安全而為之臨時登記，不影響本件系爭權利之本質。惟與民法物權編之典權，實已無從區別，自易遭人誤解。該所未依上開行政院函示及換發權利書狀辦法規定辦理，確有疏失。又該所既已知悉系爭權利為臨時典權而非典權，七十八年十一月九日陳訴人甲○○申辦受讓典權登記時，竟未將其更正為臨時典權，而於同年月二十五日辦理典權移轉登記完畢，該所雖於登記簿加註臨時典權字樣，惟係於「其他登記事項」欄加註，「權利種類」欄仍為典權，發給甲○○之他項權利證明書亦為「典權」，致引起糾紛，該所此部分亦有疏失。．．．』有該糾正書附原處分卷足稽，在在顯示被告就系爭土地之權利登記，有首揭土地法第六十九條及土地登記規則第一百二十二條登記錯誤之事實，被告遂於八十七年六月二十二日依其上級地政機關，即依台北縣政府八十七年四月十三日八七北府地字第一○四五二一號函轉台灣省政府地政處八十七年四月三日八七地一字第一六二四五號函之授權，以收件第二五○六六○號案件辦理更正登記完畢，揆諸首揭說明，核無不合。另原告與訴外人陳月霞申辦移轉登記時，被告承辦人員曾告知該等典權係屬臨時典權之事實，此等事實業經最高法院八十二年台上字第一六六七號、本院八十一年判字第五二二號及一三五三號判決所認定，有各該判決附原處分卷可稽，顯然原告非信賴典權登記之第三人應無疑義。況系爭典權非屬民法物權編所規定之不動產物權，自不受土地法第四十三條規定之保護，是原告一再主張應有信賴保護原則之適用，為無理由。次查系爭典權既為日據時期依日本民法設定之不動產質權，按『民法物權編施行前發生之物權，除本施行法有特別規定外，不適用民法物權編之規定。』民法物權編施行法第一條有明定，是該典權不適用民法物權編之規定，自亦非土地登記規則第五條應登記物權之範圍，惟為保護交易安全，行政院四○台內字第一一九三號代電補充『台灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法』第三條規定，特許此等特種土地權利之登記享有人申請為臨時登記，換發臨時書狀，以資過渡。此項辦法之補定，應即認為係以前述物權編施行法第一條為其根據，而並非與現行法相牴觸。是本件被告就該系爭典權之登記，乃係依上開辦法為臨時登記；惟此臨時登記易與民法典權相混淆，自有更正登記之必要。另以行使典權之意思，向他人（指所有權人）支付典價，二十年間和平繼續占有他人之不動產而為使用收益者，得請求登記為典權人（民法第七七二、七六九條），如占有之始係善意及無過失者則為十年（民法第七七二、七七○條）。本件原告僅向訴外人陳月霞支付典價購買系爭典權，並未於占有中向該系爭不動產所有權人支付典價，並不符合向他人支付典價之要件，其得否主張時效取得，核屬另一問題，非本案更正登記是否合法正當所應審究範疇。原告主張，核無足採。綜上所述，本件原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。又原告依舊行政訴訟法第三十三條準用民事訴訟法第三百四十四條第五款、第三百六十八條、第三百二十五條、第三百六十四條，即相當於新行政訴訟法第一百六十三條、第一百七十六條準用民事訴訟法第三百二十五條、第三百六十四條及第三百六十八條之規定，聲請本院保全被
告所簽辦之『本案處理經過情形』原本證據，並進行鑑定與勘驗，以證明被告承辦人員涉有偽造、變造公文書刑責等情。然查，本件被告依法更正登記，已詳前開說明，該書面資料僅記載被告內部處理經過而已，即本件事實之認定與被告所簽辦之『本案處理經過情形』無涉，自無予保全證據及勘驗與囑託其他機關鑑定之必要。況原告曾對被告所屬相關承辦人員提出偽造、變造上開文書之瀆職刑責，均經台灣板橋地方法院檢察署處分不起訴在案，有不起訴處分書附原處分卷足稽，則該文書業經檢察官認定未經偽造、變造，自無保全證據、勘驗與鑑定之必要，併此敍明。」等語資為判決之理由，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無相違背，與解釋、判例均無相牴觸之情形。再審原告指摘原判決未適用臺灣當時固有之「舊慣」即固有習慣，據以指摘原判決適用法規顯有錯誤，惟再審原告所稱之臺灣當時固有之「舊慣」僅為當時固有習慣，既非法規，亦非判例、解釋，原判決縱有違反，亦難謂為適用法規顯有錯誤。次按再審原告所主張之系爭不動產質權既非現行民法物權編上之物權，依民法第七百五十七條規定不得創設，本非法定不動產物權，而係依行政院台（四○）內字第一一九三號代電，准許申請為臨時典權登記，換發臨時書狀以資過渡，足證再審原告之不動產質權之所以能登記為「臨時典權」，乃係依行政院上開行政命令所為，則再審被告依同性質之行政命令將應登記為「臨時典權」而誤登記為「典權」之錯誤登記更正為正確之「臨時典權」登記，其登記之權利人及義務人以及登記之土地均屬同一，僅登記之內容將「典權」更正為「臨時典權」，難謂有違反憲法保障之財產權及法律保留原則，以及「授權明確性」之可言，亦難謂有違反土地法第六十九條與土地登記規則第一百二十二條暨本院四十八年判字第七十二號及四十九年判字第二十號判例「妨害原登記之同一性」之情形，尤無違反「法律優位原則」之情形。又行政程序法雖於八十八年二月三日經總統公布，惟依同法第一百七十五條規定「本法自中華民國九十年一月一日施行。」，足證原處分時之八十七年六月三十日行政程序法尚未公布及施行，再審原告主張原處分違反行政程序法第一百五十條第二項與第一百五十八條第一項規定云云，亦無足取。至多僅能視為再審原告法律上見解歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。至再審原告以原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌有行政訴訟法第二百七十三條第一項第十四款之再審事由，提起再審之訴部分，經查：再審原告據以主張原判決漏未斟酌之重要證物為再審被告承辦人員承辦本件系爭（臨時）典權移轉簽辦單有偽造、變造之嫌，惟原判決已論明「系爭文書經檢察官認定未經偽造、變造，且該書面資料僅記載再審被告內部處理經過，因而認定本件事實之認定與再審被告簽辦之「本案處理經過情形」無涉，因而為不利於再審原告之判決，足證原判決對上開證物係已詳予斟酌而為不利再審原告之認定，難謂係漏未斟酌而為判決，核與行政訴訟法第二百七十三條第一項第十四款之再審事由，應認再審起訴意旨為無理由，應予駁回。據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 五 日 最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 明 鴻
法 官 彭 鳳 至
法 官 高 啟 燦
法 官 黃 合 文
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 九 月 十二 日