臺北高等行政法院判決
96年度訴字第1917號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
被 告 桃園縣蘆竹鄉公所
代 表 人 庚○○○（鄉長）
訴訟代理人 陳鼎正 律師
上列當事人間因工程受益費事件，原告不服桃園縣政府中華民國
96年3 月28日府法訴字第0960010376號訴願決定，提起行政訴訟
。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告等6 人所有坐落桃園縣蘆竹鄉土地，因位 於都市○○道路工程公告開徵工程受益費之受益範圍，經被 告依工程受益費徵收條例第2 條第1 項之規定，核定其等民 國（下同）83年至85年之工程受益費額如附表一，並經由桃 園縣政府稅捐稽徵處開單徵收。嗣經歷次催繳，仍未獲全額 繳清，桃園縣政府稅捐稽徵處遂再次於95年催徵送達如附表 二所示部分之工程受益費並送達繳款書於原告等。原告等分 別於95年11月14日、11月17日提起復查，被告以95年11月29 日蘆鄉財字第0950034672號函、95年12月4 日蘆鄉財字第09 50035130號函至第0950035134號函附復查決定書維持課徵。 原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告部分：
原告乙○○、丁○○、己○○聲明：訴願決定及原處分均撤 銷。
其餘原告未於言詞辯論期日到庭，惟據其起訴狀所載聲明如 下：原處分撤銷。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈本案課徵工程受益費皆屬83至85年之案件，卻於95年始予 催徵，依行政程序法第121 條第1 項規定，應於知悉原因 起2年內為之，而本案皆已超過上述期間。
⒉另依最高行政法院93年度判字第1312號判決意旨，得類推 民法，以上有無因行政程序法未滿5 年，故未適用，類推 適用民法？依行政程序法於90年1月1日施行至95年1月1日 止，即達5 年，即已頒布實行5 年之久，空有法令，卻無 限上綱不在法定期間課徵，而以民法作保身符，而人民對 政府機關何來15年之追訴期。
⒊訴願決定就原告所主張本件工程受益費之課徵僅以公告而 未以通知合法送達予原告等之情，其處分是否合法？漏未 認定，而有判決不備理由之違法：
查本件工程受益費之徵收雖係於行政程序法施行法前，然 被告既明知確實之受益人為何，其行政處分自應以書面通 知並送達受處分人始合法，此本不待法律明文之當然之理 ，被告僅以公告為之，是本件處分之作成應不合法。 ⒋訴願決定就本件工程受益費請求權之時效，認應類推適用 民法第125 條為15年，有適用法規不當之違背法令之情形 ：
⑴按行政程序法之立法目的乃在保護人民之程序性基本權 利，故倘有特別規定自以適用特別規定為原則；倘未有 特別規定者，應適用於最有利人民權利保障之法律。查 本件所涉情形，乃未有法律明文規定之事項，且發生於 行政程序法施行前，而於行政程序法施行後之適用問題 ，自應以對人民有利並提供較為完備之程序保障者為適 用之依據。就此以觀，當以適用行政程序法第131條第1 項所定之5年時效為原則。
⑵再按中央法規標準法第18條之規定，我國行政案件針對 新舊法律規範之變動，出於信賴保護原則之考量，向以 「從新從有利」原則作為適用之準則。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭工程受益費之徵收，已依工程受益費徵收條例第5 條 第1 項規定送請蘆竹鄉鄉民代表會審定而完成法定程序， 徵收效力已確立，嗣後被告於85年起陸續為系爭工程受益 費之開徵自不影響原徵收處分之效力（內政部89年1 月20 日台內營字第8902145 號函）是被告於85年間以公告方式 開徵及93年間陸續寄發催徵通知書，雖未存留送達證書， 然94年間被告再寄發催徵通知，原告亦均分別收受卻遲至 95年11月才申請復查，顯已逾30日不變期間，其申請復查 自非合法，合先陳明。
⒉本件工程受益費分別於80迄84年間即陸續公告並經稅捐處 開徵，被告於93年間再行催徵並達原告，程序並無不合： ⑴按行政程序法及行政執行法均自90年1 月1 日起施行依 實體從舊原則，行政程序法第121 條規定於施行前關於 公法上請求權之行使，自無適用之餘地，合先陳明。 ⑵按依工程受益費徵收條例第6 條第1 項前段規定，就土 地及其改良物徵收工程受益費之工程，主辦工程機關應 於開工前30日內，將工程受益土地之面積、負擔之單價 及該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費 簡要說明，以書面通知各受益人。又同條第3 項及第8 條第2 項規定工程受益費向公告徵收時之土地所有權人 徵收之，公告後之移轉，除因繼承者外，應由買受人出 具承諾書，承諾願繳納未到期之受益費或先行全部繳清 ，始得辦理移轉登記。顯見工程受益費之開徵，以經合 法公告而發生效力，並不以另經通知受益人為生效要件 。（最高行政法院79年判字第1126號裁判參照），是本 件工程受益費既經80迄84年間公告而已合法生效，至於 嗣後程序作業並不影響公告之效力，原告主張被告違反 行政程序法第121 條規定云云，自屬無據。
⒊系爭工程受益費請求權時效應類推適用民法第125 條規定 為15年，是本件工程受益費並無請求罹於時效問題： ⑴工程受益費之請求權時效，因工程受益費徵收條例及相 關法令並無徵收期間之規定，則於行政程序法施行後始 發生之工程受益費請求權，固應依上開行政程序法第13 1 條規定，因5 年間不行使而消滅。惟行政程序法施行 前已發生工程受益費請求權之消滅時效期間，基於工程 受益費之徵收，係國家為謀公共利益而設置、建造或維 護公共設施，對因此享有特別利益之人民，所為用以彌 補施工費用支出之措施，此與一般租稅之課徵，係對人 民普遍課賦，而非針對特定個人為之，並不相同。準此 ，工程受益費既非稅捐性質，則行政程序法施行前工程 受益費之請求權時效，自不應類推適用稅捐稽徵法第23 條五年徵收期間之規定，而應類推適用民法第125 條15 年消滅時效期間。此參諸法務部90年3 月22日法90令字 第008617號令：「行政程序法施行前已發生公法上請求 權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131 條第1 項 規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關 法規規定，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘 餘時間，自行政程法施行日起算較五年為長者，仍應依 其期間）。．．．」及內政部90年6 月21日台90內營字
第9084146 號函謂：「工程受益費徵收條例第6 條並非 行政程序法第131 條第1 項所稱之特別規定，是行政程 序法施行後始發生之工程受益費請求權，應依行政程序 法第131 條之規定辦理；其5 年請求權時效之起算時點 ，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至該 法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法 第125 條規定因15年間不行使而消滅（即縱使殘餘時間 ，自行政程序法施行日起算較5 年為長者，仍應依其期 間）。』均同斯旨。最高行政法院92年度判字第507 號 判決亦採相同見解，是本件工程受益費縱自原告實際繳 納時即收受繳納通知時回溯至公告徵收當時，亦尚未逾 15年，並無罹於時效之問題，原告之主張，自非合法。 ⑵按最高行政法院94年度判字第1393號及93年判字第843 號判決意旨，原告主張本件工程受益費請求權時效為5 年云云，顯有誤會。次按原告主張時效引據之臺中高等 行政法院92年度簡字第70號判決針對前開判決而言為下 級審判決，且就本件時效問題亦未積極認定理由及說明 依據，原告據為有利於己之主張，自非可採。
⒋按工程受益費徵收條例第2 條第1 項規定：「各級政府於 該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通 或防止天然災害，而建築或改善道路、橋梁、溝渠、港口 、碼頭、水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程，應就 直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費；其 無直接受益之土地者，就使用該項工程設施之車輛、船舶 徵收之。」原告開徵之工程受益費均依法定程序辦理，繳 納期間於稅捐處寄送催繳款書時均已明示，於94年間依工 程受益費徵收條例第15條規定移送稅捐處辦理強制執行事 宜，並無違誤。
理 由
甲、程序部分：
原告甲○○、丙○○、戊○○經合法通知，未於言詞辯論期 日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條 各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決 。
乙、實體部分：
一、按工程受益費徵收條例第6 條各項規定：「就土地及其改良 物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內， 將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及 數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於 公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土
地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依 第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收 受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、 經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」、「就土 地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起， 至完工後一年內開徵。」、「第一項受益範圍內之土地及其 改良物公告後之移轉，除因繼承者外，應由買受人出具承諾 書，願依照規定繳納未到期之工程受益費，或先將工程受益 費全部繳清，始得辦理移轉登記；經查封拍賣者亦同。」； 第13條前段規定：「工程受益費之徵收，以土地及其改良物 為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關。」；第16條前 段規定：「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到 繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二 分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提 起訴願及行政訴訟。」。另工程受益費徵收條例施行細則第 57條規定：「查定作業完成後，主辦工程機關應依本條例第 六條第一項之規定辦理公告，公告副本於當日送達稅捐稽徵 機關，地政及財政機關，並依規定分別通知各受益人。」（ 另於第55條規定訂定工程受益費之徵收費率之審酌因素、第 56條規定工程受益費之查定程序）；第59條規定：「稅捐稽 徵機關於收到徵收工程受益費之公告副本及查徵底冊後，應 即擬定徵期，編印並繕妥繳納通知單，於開徵前送達各繳納 義務人。」、「前項工程受益費之繳納期限為一個月。」； 第60條規定：「稅捐稽徵機關辦理工程受益費經徵業務之事 項如左：一、繕發繳納通知單及催繳。二、送達回證之查核 及保管。三、無法送達案件之處理或簽會有關單位辦理。四 、申請更正及復查案件之受理。五、徵績查核及報表。六、 滯納清冊之填送及欠費案件之移送法院強制執行。」；第62 條規定：「稅捐稽徵機關接到前條更正申請，應即就申請內 容查核辦理。其申請事項係屬原徵收底冊有誤者應即移原查 定機關查明更正，原查定機關應編造更正清冊送稅捐稽徵機 關辦理。」；第63條第1 項、第2 項規定：「繳納義務人對 應繳納之工程受益費有異議申請復查者，應於規定期限內照 繳納通知單所列數額先行繳納二分之一款項後，向稅捐稽微 機關申請復查。逾期不予受理。」、「前項申請復查案件， 稅捐稽徵機關應即移送原查定機關辦理復查，原查定機關應 核復申請人，並以副本送稅捐稽徵機關，其原查定數額有變 動時，應編造更正清冊送稅捐稽徵機關辦理。」準據上開規 定可知，關於工程受益費之查定、核定權限乃屬主辦工程機 關，主辦工程機關於依工程受益費徵收條例第6 條第1項 規
定辦竣工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標 準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號之公告後，即應依 工程受益費徵收條例施行細則第57條規定，將公告副本送達 稅捐稽徵機關辦理同細則第60條所規定之繕發繳納通知單及 催繳等經徵事務，足認稅捐稽徵機關僅係辦理經徵事務而已 ，並非工程受益費處分之核定機關。另更正及復查之救濟程 序，亦應依同細則第62條、第63條第1 項、第2 項規定，由 稅捐稽徵機關應即移送原查定機關辦理。再按改制前行政法 院79年度判字第1126號裁判意旨略謂：「按依工程受益費徵 收條例第六條第一項前段規定，就土地及其改良物徵收工程 受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程 受益費徵收標準及數額等有關事項公告三十日，並應於公告 後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負 擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，以書面 通知各受益人。又同條第三項及第八條第二項規定工程受益 費向公告徵收時之土地所有權人徵收之，公告後之移轉，除 因繼承者外，應由買受人出具承諾書，承諾願繳納未到期之 受益費或先行全部繳清，始得辦理移轉登記。顯見工程受益 費之開徵，以經合法公告而發生效力，並不以另經通知受益 人為生效要件。」，亦認主辦工程單位之公告即發生工程受 益費之開徵效力。另參酌最高行政法院94年3 月份庭長法官 聯席會議對認定老年農民福利津貼之主管機關所為決議：「 農民健康保險與老年農民福利津貼之發放，自應視其行政處 分之法律性質與所行使權限之依據，而分別認定其處分機關 。原住民敬老福利生活津貼，其由不相隸屬之機關將權限之 一部分委託勞工保險局執行之情形，與老年農民福利津貼之 核發相同，分別以中央主管機關內政部或行政院原住民族委 員會為被告機關」之意旨，本件由法規意旨判斷，工程受益 費之核定權限應以具有實質決定權之被告機關為主管機關， 至於稅捐稽徵機關僅係受託執行稽徵事務之經徵機關，非處 分機關。準此，工程受益費之處分應係指被告機關對外所為 之公告。
二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告 不服，循序提起行政訴訟，主張：本案課徵工程受益費皆屬 83至85年之案件，卻於95年始予催徵，本案應已超過請求權 時效而消滅；又本件工程受益費之徵收雖係於行政程序法施 行法前，然被告既明知受益人為何，其行政處分自應以書面 通知並送達受處分人始為合法，被告僅以公告為之，是本件 處分之作成應不合法云云。
三、經查，原告等6 人所有土地坐落都市○○道路工程公告開徵
工程受益費之受益範圍，經被告依工程受益費徵收條例暨施 行細則之相關規定查定、公告後，桃園縣政府稅捐稽徵處再 分別公告限期繳納詳如附表三，此有相關公告附於本院卷第 69 頁 以下可憑，原告對此亦不爭執，堪信為真。又原告等 未依限繳納，經桃園縣政府稅捐稽徵處多次催繳，除本件95 年間之催繳外，另於94、93年亦有催繳通知，因時間久遠文 件保存不週，被告僅提出94年通知原告甲○○、乙○○、丁 ○○、戊○○、己○○之繳款書暨送達證書；及93年通知原 告丙○○之繳款書暨送達證書，並分別予以展延繳款期限至 94年11月24日、94年11月23日、94年10月31日、94年11月28 日及93年12月31日，此有各該繳款書暨送達證書附於本院卷 可憑。惟揆諸前開工程受益費徵收條例之規定及實務見解， 本件被告為核定機關，其所為之公告，方屬對於工程受益費 之事件具有對外直接發生法律效果之行政處分，至桃園縣政 府稅捐稽徵處歷次寄發之繳款書只是催繳之觀念通知而已， 非屬行政處分，原告請求撤銷，顯非合法。
四、又縱認原告請求撤銷之處分係指被告如附表三所示之公告， 惟依工程受益費徵收條例施行細則第63條第1 項規定，繳納 義務人應於規定期限內照繳納通知單所列數額先行繳納二分 之一款項後，向稅捐稽微機關申請復查，縱以前揭被告所能 提出之桃園縣政府稅捐稽徵處於93年、94年催繳原告之繳納 通知書以論，原告等人也並未於該等展延期限內依法復查， 乃迄本件95年再次寄發催繳通知始為復查之申請，自屬逾期 ，而不合法。
五、又縱認原告之起訴為合法，原告以行政程序法第131 條規定 公法上請求權消滅時效期間5 年，主張本件為83至85年之工 程受益費，被告遲至95年始予催徵，顯已罹於時效而消滅云 云。惟查，本件原告以撤銷訴訟之型態起訴，以工程受益費 核課處分之違法性並侵及原告權利之主張為其訴訟標的，即 系爭工程受益費處分（下命處分）違法性之爭議，而非關於 該工程受益費處分所形成之公法上債權之請求權行使爭議， 該下命處分之性質亦非一種債權請求權之行使，自與消滅時 效無涉。如原告認為本件工程受益費處分所形成之公法上債 權已罹於時效而消滅，應屬執行名義成立後消滅或妨礙債權 人請求之事由，事涉債務人異議之訴有無理由之爭議，尚與 本件撤銷之訴無關。或有疑義者為工程受益費徵收條例第6 條第2 項規定「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各 該工程開工之日起，至完工後一年內開徵」，此1 年規定是 否為稽徵時限？核其立法意旨，應係催促經徵機關應儘量於 工程完工後1 年內開徵，以免延宕時日，是經徵機關縱於工
程完工1 年後始進行開徵工程受益費，亦僅屬行政作業違失 ，要不因此而影響工程受益費徵收效力，併予指明。六、綜上所述，本件被告以附表三所示公告核課之工程受益費業 已合法確定，原告以桃園縣政府稅捐稽徵處於95年度製發送 達之繳款書為原處分提起本件訴訟，並不合法，且已逾期； 又縱認起訴合法，原告之5 年之請求權時效消滅為由而為主 張，亦無理由。訴願決定維持原處分所持理由雖有未當，惟 結果並無不合。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，既不合法 ，亦無理由。為慎重計並求訴訟經濟，併予駁回之。另關於 未到庭之原告聲明有未完足之處，亦無再予闡述之必要。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 6 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 陳 秀 媖
法 官 李 玉 卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 3 月 6 日 書記官 楊 怡 芳