高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00882號
原 告 小港倉儲股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 盧俊誠律師
被 告 交通部高雄港務局
代 表 人 乙○○ 局長
訴訟代理人 王伊忱律師
陳景裕律師
鄭美玲律師
上列當事人間商港法事件，原告不服交通部中華民國96年8月21
日交訴字第0960038957號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告於民國96年3月22日上午，於高雄港55號碼頭從事「 PAN RISE（汎升輪）」散裝廢鐵裝卸作業時，遭被告勞安環 保組稽查人員巡察時發現，其未經許可擅自擴充作業場區至 56號碼頭，且於作業中未灑水亦未做好防治措施，產生揚塵 污染，乃以96年5月3日高港環污字第0965003707號違規罰鍰 裁處書，以原告違反商港法第18條第1項第4款規定，按同法 第46條規定，裁處原告新台幣（下同）30萬元罰鍰。原告不 服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由略以：
（一）本件係貨主「協勝發鋼鐵股份有限公司」（下稱協勝發公 司）自國外進口鋼鐵，而由船舶運至高雄港55號碼頭停泊 卸貨，並委託原告將船上鋼鐵貨物卸於55號碼頭地面上， 並將貨物托高，即完成原告應盡之船上及陸上裝卸作業。
而貨主協勝發公司再另行委託「鈜奕工程有限公司」（下 稱鈜奕公司）以其怪手機具，將卸於55號碼頭地面上之鋼 鐵，抓取置入協勝發公司委託之「億安交通股份有限公司 」（下稱億安公司）之大貨車上，進行裝車作業。其後億 安公司之大貨車則將該等鋼鐵貨物載運至56號碼頭之調節 區，進行整貨作業。而鈜奕公司之怪手機具及億安公司大 貨車，於56號碼頭調節區進行整貨作業時，高雄港務局之 勞安環保組人員予以拍照，以做為裁罰依據。惟高雄港務 局勞安環保組人員於事後進行裁罰時，因不知當時於56號 碼頭調節區進行整貨作業係何公司，乃找尋該時間有何船 舶停靠附近碼頭，而由何家公司進行裝卸，在未予詳查下 ，即任意推斷係裝卸公司（即原告）所為，逕以所附照片 為據，予以裁罰，殊不知其照片所呈現之內容，實與事實 不符。
（二）依「高雄港港埠業務費費率表」第7頁「棧埠業務費率」 之「船上裝卸費」所載「船上裝卸費係指由輪船卸貨至船 邊碼頭、駁船、水面或由碼頭船邊、駁船、水面起貨裝船 之費用」及「船邊交貨」欄所定：「（a）進口貨由船邊 碼頭裝車，或脫鈎直接裝車．．．（c）進出口貨在船邊 交貨者，如不能直接配合船艙裝卸，在碼頭需雇用車輛搬 運者，所需費用由貨主負擔。」等規定觀之，即得明瞭船 舶裝卸公司之責任範圍即是將貨物由船上卸至船邊碼頭， 而卸貨碼頭後之裝載則由貨主另行處理。據此，原告之責 任，係於高雄港55號碼頭將貨主協勝發公司購買之鋼鐵， 自船上予以卸貨至船邊碼頭，並將貨物托高，而卸貨之整 貨裝車及運送等作業，則應由貨方另行委請其他公司行號 處理，與原告無關，甚為明確。
（三）被告謂原告違規於56號碼頭從事「廢鐵」裝卸行為並檢附 照片為據。然依被告所檢附之照片上所載係在56號碼頭之 調節區進行工作，並有貨運車穿梭其間，由此可知該部分 之裝卸絕非原告。蓋行進調節區之貨車係屬貨運公司，原 告公司是碼頭貨物裝卸公司，係將貨自船上裝卸至陸地， 所以在工作進行中不會有貨車。且原告之裝卸亦不會使用 到調節區，此有被告92年10月15日高港棧管字第09200231 91號函可按，是由照片上所示，即得明確看出該56號碼頭 作業絕非原告公司所進行。又依被告所附之照片內其怪手 係以「吸盤方式」吸取鐵片。惟查，原告所有之怪手機具 均無吸盤式之怪手機具，是由該等進行作業之機具，亦可 輕易判斷絕非原告所進行之裝卸作業甚明。是被告在無任 何具體證據足以證明照片所示之56號碼頭作業係由原告所
為，即率予以裁罰，其處分有違行政程序法第4條、第5條 、第8條及第9條之規定。
（四）又依被告92年10月15日高港棧管字第0920023191號函所附 「高雄港務局散裝貨物裝卸污染防治改善」會議紀錄結論 （5）所載：「為應港埠作業實際需要調節區之設置，實 有必要，惟設置前必須遵予下列規定：1、貨運公司向庫 區提出申請，庫區人員會同劃定範圍；2、調節區如有污 染情事將處分申請者．．．。」查本件被告所拍照之作業 ，係於56號碼頭之調節區進行作業，已如前述。則依前開 會議結論所載，本件應由億安公司向庫區提出申請，如有 污染情事，所處分之對象為申請之貨運公司。據此，本件 被告所應裁罰之對象係貨運公司即億安公司，並非原告， 方屬正辦。蓋原告之責任係僅於55號碼頭將貨物自船上卸 至碼頭地面，並將貨物托高而已，至於卸至碼頭地面後， 如何裝載，及運送離開碼頭，應由貨方處理，而貨方如將 55號碼頭之貨物運至調節區（即本件之56號碼頭）進行整 貨作業，自應由貨方委請之貨運公司申請，與原告無關。（五）本件依被告裁罰書之內容，係指原告於56號碼頭調解區作 業中因「揚塵」未灑水，未作好防污措施，致有「污染」 港區之行為，而認原告違反商港法第18條第1項第4款規定 逕予同法第46條規定裁罰原告30萬元。惟按，依被告裁罰 內容所示，係因原告於56號碼頭調解區作業「揚塵」，引 起「污染」港區之行為。然查，於56號碼頭調節區作業並 非原告，本件貨物係在55號碼頭卸貨，而原告係於碼頭裝 卸貨物之公司，於55號碼頭將貨物自船上卸載於地面，交 由貨主所僱用之怪手及貨車後，即完成於55號碼頭之承攬 工作。至於56號碼頭之作業，係貨主所委託之怪手及貨車 另行之作業，與原告無關。又所謂「揚塵」，當係指「空 氣污染」，而「空氣污染」依空氣污染防制法第2條第1款 所定係指「空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環 境之物質」，亦即空氣中之「物質」須有「妨害」國民健 康或生活環境，方足稱為「污染物」；而「污染物」超過 法定標準值時，始會有商港法第18條第1項第4款所稱之「 污染」港區之行為；亦即單有「揚塵」並不會造成「污染 」港區，須視揚塵中所含之「物質」是否會直接或間接「 妨害」港區人員之健康或港區生活環境，方足有所謂「污 染」港區之行為。而哪些「物質」係屬污染物？依空氣污 染防制法施行細則第2條所定，可分(a)氣狀污染物，如硫 氯化物等8種物質；(b)粒狀污染物；(c)衍生性污染物；( d)毒性污染物；(e)惡臭污染物；(f)其他經中央主管機關
指定公告之物質。而上開「污染物」在何種情形下，始會 「妨害」國民健康或生活環境而造成應予裁罰之「污染」 行為，則應依空氣污染防制法第43條、第44條及空氣污染 防制法施行細則第33條及第34條規定，由合格之檢查人員 以儀器檢查及官能檢查方式為之，如其「污染值」超過法 定標準值，始判定有「污染」之行為而予以作為裁罰依據 。由此可知環境保護法律，對於「污染」之認定相當嚴謹 ，其目的即在藉由客觀上所測定之數值，釐清責任，排除 個人主觀認定，俾免不必要糾紛，此觀鈞院94年度訴字第 262號判決內容所示，即得明瞭須有檢測依據，方有裁罰 甚明。然本件之裁罰既無檢測報告，徒憑告發人員個人以 相機拍照之方式，即認定有「揚塵」，並造成「污染」港 區，不僅程序有誤，且為擅斷；又告發人員並未親自至現 場就作業情形予以瞭解，並命現場人員於告發單上簽名， 完全依其個人主觀認定而為，實屬違誤。
（六）又按，商港法第46條規定「違犯第17條、第18條、第19條 或第23條之1規定者，處負責人或行為人新台幣9萬元以上 ，90萬元以下罰鍰．．．。」則由該條將裁罰金額規定為 「9萬元以上90萬元以下」，可知其立法意旨應係依污染 程度之輕重為其裁罰依據。而其污染輕重之判定依據，當 然係依客觀污染檢測值來認定，應可理解。乃本件無任何 污染數值，如何認定「污染」？且僅憑舉發人主觀認定， 亦未依法定程序規定，先提出告發單由原告人員簽收，即 率予裁罰30萬元，試問其裁罰30萬元之依據為何？被告應 提出「裁罰基準」，以符合行政程序法第7條所定「比例 原則」之要求。
（七）綜上，本件被告之裁罰對象已有錯誤，且其裁罰依據亦有 違法令，已甚明確。
二、被告答辯之理由略以：
（一）原告為承攬「PAN RISE汎升輪」裝載之散裝廢鋼鐵裝卸作 業，乃向被告申請自96年3月20日21時40分至96年3月22日 17時10分靠泊高雄港55號碼頭供其進行裝卸廢鐵作業。詎 料，經被告勞安環保組巡察人員於96年3月22日上午9時許 發現「PAN RISE汎升輪」於55號碼頭進行卸廢鐵及提貨作 業時，除已擅自佔用56號碼頭進行裝卸作業外，且其於進 行裝卸作業時並未灑水，亦未有防塵網等防範污染措施致 產生嚴重揚塵污染，因該56號碼頭之廢鐵係原告所受託承 攬之「PAN RISE汎升輪」於55號碼頭進行廢鐵裝卸作業而 越區使用56號碼頭，而該「PAN RISE汎升輪」之廢鐵裝卸 作業既係委託原告辦理，故原告於進行廢鐵裝卸作業時產
生大量揚塵致污染港區，顯已違反商港法第18條第1項第4 款之規定，至為明顯。
（二）原告為經被告核發許可證之船舶貨物裝卸承攬業者，並負 責承攬本件「泛升輪」之貨物裝卸作業，則原告對該「泛 升輪」貨物裝卸作業所使用之碼頭場所範圍內即係屬有事 實管領能力之人，自應對該等碼頭負狀態責任，而應依商 港法第18條第1項第4款規定負防止該碼頭場所免遭污染之 義務，是原告辯稱本件係貨主另行委託之億安公司及鈜奕 公司所為，不應處罰鍰告云云，實顯無理由：
1、依商港法第23條之1及商港棧埠管理規則第78條、第83條 之規定，於商港區域內經營船舶貨物之裝卸、搬運者須限 於經商港管理機關核發許可證之船舶貨物裝卸承攬公司始 得為之。又因原告之前即曾有藉詞其所承攬之廢鐵裝卸作 業並非由其全程裝卸搬運，而係由貨主另外委託之其他貨 運公司負責部分所生之問題，故不應由其概括承受云云， 為此被告乃於93年1月14日召開「研商如何改善散裝廢鐵 裝卸污染防治事宜」會議，於會議中被告已明確表示：「 廢鐵卸置『碼頭』或『碼頭後線場地』後，再以挖土機或 其他起重機具裝卡車提貨之作業，屬於裝卸作業之一環， 應由持有本局核發許可證之裝卸公司承攬作業，廢鐵貨主 並非合法之裝卸公司，依規定不得擅自僱用車機從事上述 廢鐵裝車工作，請小港倉儲公司轉知廢鐵貨主不得違反該 規定，否則將當場予以停止作業並違規車機駛出港區。」 在案。
2、準此足證，原告既為經被告（即商港管理機關）核發許可 證之船舶貨物裝卸承攬業者，而負責承攬本件「泛升輪」 之貨物裝卸作業，則在屬其裝卸業務之使用期間內，原告 對該「泛升輪」貨物裝卸作業所使用之碼頭場所範圍內即 係有事實管領能力之人，自應對該碼頭負狀態責任，而應 依商港法第18條第1項第4款規定負防止該碼頭場所免遭污 染之義務。是以，原告藉詞本件污染行為係由其他第三人 所造成而不應處罰云云，顯無理由。
3、另查，本件原告之上開辯詞與鈞院94年度訴字第262號判 決所載完全相同，而該案判決書亦明確闡示：「原告既為 該碼頭經主管機關高雄港務局依商港法第23條之1規定核 發許可證之裝卸公司（船舶貨物裝卸承攬業），且有使用 54 號碼頭之優先權利，則在屬其裝卸業務之使用期間內 ，其對該碼頭係有事實管領能力之人，揆諸上揭說明，對 該碼頭應負狀態責任，則對於其所使用之該碼頭場所範圍 內，所排放之空氣污染物，即應負有維持排放標準之義務
，以防止空氣遭受污染而危害國民健康及生活環境。原告 指稱其乃裝卸公司，作業範圍則係將泊岸船隻上之廢鐵從 船上卸到碼頭岸邊，是將廢鐵自船上卸至岸邊脫鈎後作業 即告完成，其餘運搬廢鐵則由貨主委由報關行與運搬公司 作業，故原告並非本件之行為人，不應處罰原告云云，容 屬有誤，尚無可採。」足資參照。
4、綜上所述，本件原告係為依商港法第23條之1及商港棧埠 管理規則第78條，經向被告申請而許可其於商港區域內經 營船舶貨物裝卸、搬運之裝卸承攬業者，而原告亦與被告 就54號碼頭場地簽訂租賃契約，嗣因54號碼頭場地整修， 故經雙方協調後原告於54號碼頭場地整修期間即可換移至 55號碼頭場地繼續承租。而本件原告所承攬「泛升輪」之 貨物裝卸作業除使用55號碼頭外，更未經允許擅自佔用56 號碼頭，本件業經鈞院傳喚被告之巡查人員丙○○明確證 稱「揚塵55、56號碼頭都有」、「當時夾雜的粉塵都是霧 濛濛的一片」，又其之所以特別將56號碼頭之作業情形拍 照，係因為「這艘船是規劃到55號碼頭作業，但是侵占到 56號碼頭來作業，所以我們要通報」等語在案（詳見鈞院 97年3月7日準備程序筆錄）。則本件原告依法自應對其所 承攬之「泛升輪」貨物裝卸作業所使用之55及56號碼頭負 防止該等碼頭場所免遭污染之義務，至為明顯。（三）又查，原告辯稱該56號碼頭係貨主之調節區，故不因由其 負防止污染之義務云云，顯屬無稽。蓋本件之揚塵污染情 形係55號及56號碼頭均有，並非僅在56號碼頭，此業經證 人即被告之巡查人員丙○○到庭證述明確，已如前述。況 且，本件查獲當時並無任何第三人申請或使用56號碼頭， 亦無任何人申請將56號碼頭作為調節區使用，且原告亦不 否認堆置於56號碼頭作業使用之貨物確為「泛升輪」之貨 物，則依商港法之相關規定於商港區域內經營船舶貨物之 裝卸、搬運者須僅限於經商港管理機關核發許可證之船舶 貨物裝卸承攬業者始得為之，本件原告既為經被告核發許 可證之船舶貨物裝卸承攬業者，並負責承攬本件「泛升輪 」之貨物裝卸作業，則其就「泛升輪」之貨物於高雄港區 內之裝卸搬運均需負完全之責任，且應就「泛升輪」貨物 裝卸搬運所使用之場地負狀態責任，而應依商港法第18條 第1項第4款規定負防止該碼頭場所免遭污染之義務。（四）再者，原告以「高雄港港埠業務費費率表」關於船上裝卸 費及陸上裝卸費之定義而稱裝卸公司之責任範圍僅係將貨 物由船上卸至船邊碼頭，至於貨物卸至碼頭後之裝載則由 貨主另行處理，故而主張原告無庸就本件污染行為負責云
云，實屬荒謬。蓋原告所提出之「高雄港港埠業務費費率 表」相關裝卸費用之規定僅係在劃分各項港埠業務費用之 負擔者而已，並非就渠等之相關港埠作業所應負之責任而 為規範，亦即費用之負擔與責任之歸屬乃屬二事，不可混 為一談。而如前所述，於商港區域內進行貨物之裝卸搬運 者，僅限於依商港法之相關規定經向商港管理機關申請而 核發許可證之船舶貨物裝卸承攬業者，因此，原告既係經 被告核發許可證之裝卸承攬業者，且其亦負責承攬本件「 泛升輪」貨物之裝卸作業，則原告依法自應就其所承攬之 「泛升輪」貨物裝卸搬運作業使用之碼頭場地負防止污染 之義務，今原告未盡此防止義務，造成該55及56號碼頭揚 塵污染，則被告依商港法第18條第1項第4款及第46條之規 定裁處罰鍰，於法並無不合。
（五）復查，原告另稱本件揚塵污染並未進行檢測，故主張被告 之處分難謂有理云云，惟查：
1、按本件被告係以原告有商港法第18條第1項第4款規定之「 污染港區行為」，而依同法第46條之規定予以處罰，然商 港法就該第18條第1項第4款所謂「污染港區行為」並未規 定應經何種檢測方式以為認定，而應係授權商港管理機關 享有裁量權限以認定之，核先敘明。
2、次按，法規之所以會賦予行政機關裁量權限，係因法規之 功能僅在抽象、概括的規範社會生活事實，以立法技術及 效能而言，皆不容許法規對於特定類型之社會生活事實為 過度詳盡之規制；況且社會生活事實之演變亦常常並非立 法者於立法當時所能預見，因此必須透過賦予行政機關裁 量權限以保留相當之彈性，俾以適用法規。是以，商港法 第18條第1項第4款所謂之「污染港區行為」即類似不確定 之法律概念，而會造成港區污染之行為態樣甚多，立法者 實無法逐一為詳盡之規範，所以方賦予商港管理機關裁量 權限，由商港管理機關依個案之具體情形而為客觀之認定 。
3、又按台北高等行政法院91年度簡字第943號判決略以：「 原告另主張：其所卸載之砂石乃建築使用上之材料，並非 泥土污染物云云，惟查商港法第18條第4款所規範者係以 維護區安全及避免造成港區污染為目的，是卸載砂石是否 構成妨害港區安全及污染港區之行為，並非以砂石本身是 否為污染物品為認定標準，而應以卸載行為本身是否造成 港區之污染或安全之妨害為斷，是原告於卸載過程中，其 卸載物品客觀上確實已造成妨害港區安全及污染港區之行 為，即應依法處罰，與其卸載貨物本身是否即為污染物品
無涉。」足資參照。
4、綜上所述，本件原告所承攬之「泛升輪」貨物於卸載過程 中產生大量揚塵，則其客觀上確實已造成污染港區之行為 ，故被告以原告有商港法第18條第1項第4款所稱之「污染 港區行為」而依同法第46條裁處30萬元，乃屬合法適當。 理 由
一、按「在商港區域內，不得為左列行為：．．．4、其他妨害 港區安全及污染港區之行為。」「第18條至第25條、第28條 條至第30條，第37條至前條有關船舶入出港、船舶在港停泊 及停航、妨害港區安全行為、妨礙商港設施、危險物品之裝 卸、遇難或避難船舶之管理、港區災害處理、港區工程作業 船舶小修業及船舶船員日用品供應業之管理等港務管理事項 之管理規則，由交通部定之。」「違反第17條、第18條、第 19條或第23條之1規定者，處負責人或行為人新臺幣9萬元以 上90萬元以下罰鍰，並得按其情節責令拆除或勒令停工或停 止營業；再違反者，並得沒入其打撈器材或採捕、放置之船 、具、物料。」分別為商港法第18條第1項第4款、第43條之 1、第46條所明定。又「本規則依商港法（以下簡稱本法） 第43條之1規定訂定之。」「在港區作業者，不得有左列妨 害港區安全之行為：．．．11、作業污染港區或造成髒亂。 」則為商港港務管理規則第1條及第24條第11款所明定。查 上開商港港務管理規則，乃依據商港法第43條之1規定之授 權所訂定，核其性質，係就有關商港區域內船舶入出港、船 舶在港停泊及停航、妨害港區安全行為、妨礙商港設施、危 險物品之裝卸、遇難或避難船舶之管理、港區災害處理、港 區工程作業船舶小修業及船舶船員日用品供應業，關於其管 理等細節性及執行性事項之法規命令，其授權內容明確，且 上述規定未逾越授權範圍，並其內容亦與商港法規定意旨無 違，本院自得爰予援用，先此說明。
二、本件原告於96年3月22日上午，於高雄港55號碼頭從事「PAN RISE（汎升輪）」散裝廢鐵裝卸作業時，遭被告勞安環保組 稽查人員巡察時發現，其未經許可擅自擴充作業場區至56號 碼頭，且於作業中未灑水亦未做好防治措施，產生揚塵污染 ，乃以96年5月3日高港環污字第0965003707號違規罰鍰裁處 書，以原告違反商港法第18條第1項第4款規定，按同法第46 條規定，裁處原告30萬元罰鍰等情，有被告勞安環保組巡察 紀錄、現場照片3幀及96年5月3日高港環污字第0965003707 號違規罰鍰裁處書分別附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。三、原告提起本件訴訟，無非以：
（一）本件原告係於高雄港55號碼頭將協勝發公司購買之鋼鐵，
自船上卸貨至船邊碼頭，並將貨物托高，而卸貨之整貨裝 車及運送等作業，則係由協勝發公司委託鈜奕公司怪手機 具，將卸於55號碼頭地面上之鋼鐵抓取置入億安公司之大 貨車上，進行裝車作業；其後億安公司之大貨車則將鋼鐵 貨物載運至56號碼頭之調節區，進行整貨作業，被告未予 詳查，即任意推斷係裝卸公司即原告所為；且本件被告裁 罰依據之地點係在56號碼頭，與原告卸貨之55號碼頭，毫 無關係，是被告率以裁罰，已有違誤。
（二）依被告92年10月15日高港棧管字第0920023191號函所附「 高雄港務局散裝貨物裝卸污染防治改善」會議紀錄結論（ 5）可知，本件應由億安公司向庫區提出申請，如有污染 情事，所處分之對象為申請之貨運公司；據此，本件被告 所應裁罰之對象係貨運公司即億安公司，並非原告，方屬 正辦。
（三）又所謂「揚塵」，當係指「空氣污染」，而「空氣污染」 依空氣污染防制法第2條第1款所定係指「空氣中足以直接 或間接妨害國民健康或生活環境之物質」，亦即空氣中之 「物質」須有「妨害」國民健康或生活環境，方足稱為「 污染物」；本件之裁罰並無檢測報告，徒憑告發人員個人 以相機拍照之方式，即認定有「揚塵」，並造成「污染」 港區，不僅程序有誤，且為擅斷；另告發人員並未親自現 場就作業情形予以了解，並命現場人員於告發單上簽名， 完全依其個人主觀認定而為，且被告率予裁罰30萬元，亦 未依據「裁罰基準」，有違比例原則云云，資為爭執。四、惟按，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類 型其種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除及預防危害， 以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存 在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人 民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦 為法所許。因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發 生，當負有責任自不待言；而純粹之不作為亦有成為行政法 上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責 任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所 有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握 而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行 政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標 準，苟有違反狀態即應負責。換言之，「狀態責任」係指人 民依法規的規定，對某種狀態維持，具有義務，因違背此種 義務，故須受到行政秩序罰之處罰，性質上是一種「結果責 任」。蓋其並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任
，而是因為對發生危害之物具有事實管領力而負責，所以被 稱為是「狀態責任」（黃啟禎先生著，干涉行政法上責任人 之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰 祝壽論文集，2002年7月，第295頁以下；及李惠宗先生著， 行政法要義，2004年7月2版，第521頁參照）。又商港法制 定之目的係為商港之規劃、建設、管理、經營及安全，此觀 該法第1條規定自明。復觀諸該法第18條第1項第4款禁止在 商港區域內為污染港區之行為，其立法意旨乃基於商港之有 效管理，以防止港區遭受污染，揆諸前揭說明，該規定在性 質上應屬「狀態責任」，已甚明確。
五、經查：
（一）本件原告於94年7月1日至97年6月30日，向被告承租54號 碼頭後方場地從事裝卸工作，在租賃期間內，原告有優先 使用54號碼頭之權利，且為該碼頭經主管機關即被告依商 港法第23條之1規定核發許可證之裝卸公司。又因54號碼 頭場地整修之故，於整修期間，乃由被告於55號碼頭後方 場地中提供相同承租面積之場地供原告擺放車機使用等情 ，有兩造於94年6月28日所簽訂之交通部高雄港務局54號 碼頭後方場地租賃契約及94年6月23日被告研商原告續租 54號碼頭後方土地協議會議紀錄附本院卷可按。嗣原告因 承攬PAN RISE（汎升輪）之散裝廢鐵裝卸業務，乃向被告 申請自96年3月20日21時40分至96年3月22日17時10分靠泊 高雄港55號碼頭供其進行裝卸廢鐵工作，即將廢鐵自船上 卸至岸邊脫鈎後，其餘運搬廢鐵則由貨主協勝發公司僱用 鈜奕公司以小型挖土機將貨物裝到億安公司卡車上，再由 億安公司將廢鐵載運交給前述貨主等情，為兩造所不爭執 ，復有什貨裝卸輪撮綜表、高雄港務局高雄港靠泊特定碼 頭船舶日報表及信號台船舶動態紀錄查詢作業附訴願卷及 本院卷可稽，應可信實。
（二）次查，依原告與被告所簽訂之54號碼頭後方場地租賃契約 第4節「租賃物之管理及使用」所載：「．．．11.有關環 保、勞安、治安及其他之規定：（1）乙方（即原告）應 負責承租區環境之清潔與秩序，對所產生之揚塵、噪音、 垃圾、廢污油水、廚餘等廢棄物均需依有關環保法令之規 定，自行收受、清運、處理改善，不得隨意堆置、排放， 並應遵守本契約及治安、保全、安全、環保、勞安、消防 及管理等有關規定，如有違反規定，甲方（即被告）得依 有關法令逕行告發處罰或移請主管機關處分．．．。」又 被告於93年1月14日召開「研商如何改善散裝廢鐵裝卸污 染防治事宜」會議，在該會議中承辦單位即被告報告：「
．．．（2）廢鐵卸置『碼頭』或『碼頭後線場地』後， 再以挖土機或其他起重機具裝卡車提貨之作業，屬於裝卸 作業之一環，應由持有本局核發許可證之裝卸公司承攬作 業，廢鐵貨主並非合法裝卸公司，依規定不得擅自僱用車 機從事上述廢鐵裝車工作，請小港倉儲公司轉知廢鐵貨主 不得違反該規定，否則將當場予以停止作業並請違規車機 駛出港區。」等情，亦有被告上開會議紀錄附本院卷可稽 。準此可知，原告既為經主管機關即被告依商港法第23條 之1規定核發許可證之裝卸公司（船舶貨物裝卸承攬業） ，且在54號碼頭整修期間，由被告提供55號碼頭後方場地 供原告作業，是原告有使用55號碼頭之優先權利，則在屬 其裝卸業務之使用期間內，其對該碼頭係有事實管領能力 之人，且依上開租賃契約規定亦負有維護環境之義務。揆 諸前揭說明，原告對該碼頭應負狀態責任，則對於其所使 用之碼頭場所範圍內，依商港法第18條第1項第4款規定即 負有防止其承租商港區域之碼頭免受污染之義務，並不因 該污染之行為人是否為第三人而有不同，始足以達成商港 法之規範目的，要不待言。又依上開被告93年1月14日召 開之「研商如何改善散裝廢鐵裝卸污染防治事宣」會議紀 錄所載，廢鐵卸置碼頭或碼頭後線場地後，再以挖土機或 其他起重機具裝卡車提貨之作業，仍屬於裝卸作業之一環 ，應由持有被告核發許可證之裝卸公司承攬作業，廢鐵貨 主並非經許可之合法裝卸公司，依規定不得擅自僱用車機 於碼頭內從事上述廢鐵裝車工作。是本件縱係由協勝發公 司自行委託鈜奕公司及億安公司進行整貨運貨，然因其仍 屬上開散裝廢鐵裝卸作業之一環，協勝發公司並非經許可 之合法裝卸公司，是仍應由領有許可證之裝卸公司即原告 負起防止車機裝載卡車提貨作業過程污染之責。是原告主 張本件係由協勝發公司另行委託之鈜奕公司及億安公司進 行整貨運貨作業，將鋼鐵貨物載運至56號碼頭調節區，與 原告無關云云，顯有誤解，不足採取。
（三）再查，依據前揭現場稽查照片明白顯示，現場散裝廢鐵堆 置範圍已超過55號碼頭之護欄，並已擅自佔用到56號碼頭 而正在進行裝卸作業中；且現場裝卸作業過程中並未使用 防塵網等適當防治措施，亦無有效防止粒狀物質飛散之灑 水系統，致作業中引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物等 情，核與前揭被告勞安環保組巡察紀錄所載：「查55號碼 頭靠泊的汎升輪PAN RISE，正在卸廢鐵及提貨作業，已佔 用56號碼頭作業且有揚塵現象（相片2）」等情內容相符 。另證人即被告勞安環保署污染稽查員丙○○於本院97年
3月7日準備程序結證稱：當時55、56號碼頭堆置的東西都 是廢鐵，均有揚塵的狀況，乃以電話聯絡55號倉庫之副主 任陳錦城，當時並無其他船舶靠泊該碼頭，故55號碼頭之 廢鐵都是屬於汎升輪所載運之貨物，當時夾雜的粉塵都是 霧茫茫的一片，所以照片都照得出，此可由碼頭清洗完成 後的照片對照比較即告；當時這艘船是規劃到55號碼頭作 業，但是侵佔到56號碼頭來作業，所以我們要通報；又當 時55、56號碼頭僅針對有許可作業之裝卸公司始能夠進去 作業等語，且該證人亦提出被告棧埠管理處96年3月份灑 水車出租統計表顯示：原告於本件作業期間（即96年3月 22日上午），並未承租灑水車乙節甚為明確，以上有該準 備程序筆錄附本院卷可稽，亦核與前揭被告勞安環保組巡 察紀錄所載內容、上開現場稽查照片3幀、證人丙○○所 提出之原告作業完工後積塵嚴重、55號碼頭廢鐵作業粉塵 影響54號碼頭及54、56號碼頭清洗完成後之照片暨被告棧 埠管理處96年3月份灑水車出租統計表顯示情形相符，故 本件事證已灼然甚明。又查，商港法第18條第1項第4款原 本僅規定在商港區域內，不得為其他妨害港區安全之行為 ，嗣於76年8月7日增訂「污染港區」4字，其立法意旨乃 在防止港區遭受污染，準此可知，商港法第18條第1項第4 款所規範者係以維護港區安全及避免造成港區污染為目的 ，是裝卸廢鐵是否構成污染港區之行為，應以裝卸行為本 身是否造成港區之污染為斷，與空氣污染防制法須經檢測 該污染是否已達污染之標準，其構成要件顯有不同。本件 原告於裝卸散裝廢鐵作業過程中，並未使用防塵網等適當 防治措施，亦無有效防止粒狀物質飛散之灑水系統，致作 業中引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物嚴重污染高雄港 區，其違章事實已灼然甚明。是原告主張本件並無檢測報 告，僅以告發人員主觀認定，作為裁罰之依據，顯有違誤 云云，即無足採。
（四）又按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不 作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」 行政訴訟法第201條定有明文。準此，基於權力分立原則 ，行政機關依裁量權所為之行政處分，除有逾越權限或濫 用權力之情形外，法院應予尊重。經查，依被告上開93年 1月14日「研商如何改善散裝廢鐵裝卸污染防治事宜」會 議紀錄所載，其召開該次會議之緣由乃係因：「．．．小 港倉儲公司（即原告）在本港中島地區54號碼頭裝卸廢鐵 產生之污染，引起高雄市政府環境保護局、加工出口區管 理處高雄分處等嚴重的關切，本局（即被告）在業務會報
也曾多次討論，事實上小港倉儲公司自行設置之大型起重 機在本港裝卸廢鐵作業效率大幅提昇，但是此種效率也帶 來了污染，對於週邊環境的影響，加工出口區管理處高雄 分處向市環保局及本局不斷投訴，因而造成甚多之困擾。 ．．．。」等情，有原告人員蔡勝宗等人簽名出席之上開 會議紀錄附本院卷可稽，足見原告於本件違章行為前，其 作業過程中所產生之污染，多次對週邊環境造成嚴重之影 響，並引起各單位之非議。然原告不思改善，又於96年12 月16日因在55號碼頭場地裝卸作業後，將清除之廢棄物累 積堆置於場地，造成髒亂污染情事，經被告以96年1月5日 高港環污字第0965000037號違規罰鍰裁處書，認原告違反 商港法第18條第1項第4款之規定，而依同法第46條規定裁 處9萬元；原告另分別於94年3月9日、96年3月16日、3月1 8日、3月20日、3月21日、3月22日、3月24日、3月27日、 3月28日、3月29日及3月30日亦因於55號碼頭廢鐵儲放超 過4公尺以上，遭被告棧港管理處開立港埠作業違規事項 通知書等情，有上開被告96年1月5日高港環污字第096500 0037號違章罰鍰裁處書、被告棧港管理處港埠作業違規事 項通知書等附訴願卷及本院卷可參。則被告本於主管機關 之權責，考量原告先前已有多次污染港區情事，在法定裁
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