臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00313號
原 告 聯合報股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 林銘龍 律師
被 告 臺北市政府觀光傳播局（承受臺北市政府新聞處業
務）
代 表 人 乙○○（處長）
訴訟代理人 丁○○
丙○○兼送達代收
戊○○
上列當事人間因菸酒管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國
96年8 月9 日府訴字第09670196100 號訴願決定，提起行政訴訟
。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告於民國（下同）96年2 月3 日出版發行之「聯合報」 第E3版商情資訊刊載「Dom Perignon粉紅香檳優質稱王16, 000 元限千瓶」等為酒類廣告或促銷之報導，經被告查認該 則廣告未明顯標示「飲酒過量，有害健康」或其他之警語， 違反菸酒管理法第37條規定，爰依同法第55條第2 項規定， 以96年5 月25日北市新一字第09630609300 號裁處書，處原 告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並命違規廣告應立即停止刊 載。原告不服提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 訴訟中縮滅訴之聲明，僅對罰鍰部分爭執。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均 撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈原告認被告所為上開處分及訴願機關所為上開決定，顯 有認定事實適用法律之違誤，特分述其理由如下： ⑴依系爭報導之內容觀之，僅係提供單純之消費資訊予 讀者，讀者尚無法藉由系爭報導即進行直接購買等行
為，被告誤將報導錯認為廣告，顯有違誤：緣系爭報 導由原告所屬記者袁青參加「香檳王粉紅香檳1996年 份聚會」，於會中得知時尚教父卡爾．拉格非爾（Ka rl Lagerfeld）為該聚會所發表的新品掌鏡，因而編 寫系爭報導，被告遽以認定其報導方式為酒類商品廣 告或促銷之事實，乃錯認廣告與報導形式上實有區別 ，茲對廣告形式定義為以下理解：「…廣告主願意付 費以宣傳其企業和商品達到其預期目的的任何媒介都 是廣告的形式。…」（引用自維基百科Wikipedia Wi kipedia http://zh.wikipedia.org/w/index.php?in dex.php?title=%E5%）實有未合。 ⑵依系爭報導之排版位置觀之，並參以新聞自由為憲法 保障之基本權利之一，被告擅斷誤認系爭報導具有廣 告性質而予以裁罰，顯有失衡：次查，系爭報導編排 上位於消費版面，比諸於同版面其他報導，雖刊載圖 片且提及酒種、名稱及市價等商品資訊，但並未有提 供較特殊形同廣告之資訊，如購買地點及聯絡方式等 ，致刺激消費者枉顧自身健康尋求購買該商品而飲酒 過量，遑論該商品價格不斐、限量發行及採預約訂購 方式，非一般消費大眾均能輕易接觸之，若以公共利 益維護之目的而節制，難謂其與新聞自由及言論自由 之精神不衝突而生法益衡量孰優先之疑慮。
⑶被告及訴願決定機關逾越菸酒管理法構成要件之範圍 ，對人民權利增加法律所無之限制，違反法律保留原 則：
①我國為法治國家，法治國家之行政最重要之原則即 為依法行政原則，包括法律優位原則與法律保留原 則，後者意指行政行為須有法律之授權，方得為之 ，無論行政處分、法規命令及其他行政行為，皆無 不同。我國司法院大法官對於法律保留原則迭次作 出解釋，諸如釋字第402 號解釋認：「對人民違反 行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及 人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果， 應由法律定之，法律雖授權以命令為補充規定，惟 授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以 發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。…」；釋 字第443 號解釋理由書則稱：「至何種事項應以法 律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密 度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受 限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命
或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義， 以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之 限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管 機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明 確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次 要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範， 雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不 許。」，足見涉及限制人民權利之行政處分，須以 法律規定之構成要件及法律效果作為基礎，倘法律 未規定而授權主管機關為之時，尚須具體明確規定 授權之目的、範圍及內容。
②按菸酒管理法第37條規定：「酒之廣告或促銷，應 明顯標示『飲酒過量，有害健康』或其他警語，並 不得有違背公共秩序或善良風俗；鼓勵或提倡飲； 妨害青少年、孕婦身心健康；虛偽、誇張、捏造事 實或易生誤解之內容；其他經中央主管機關公告禁 止之情事。」另該法施行細則第13條規定：「本法 第三十七條所稱廣告，指利用電視、廣播、影片、 幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、 電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法 ，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。」其 規範目的在於避免刺激過量或不當消費酒類，以維 護國民健康，故乃適當限制酒類廣告或促銷內容。 要言之，該法及施行細則已明確規定不法之構成要 件為「酒之廣告或促銷且未加註警語者」，針對酒 品所為新聞報導則非在構成要件之中，自不待言。 ③然而，被告及訴願決定機關於訴願答辯書及訴願決 定書中卻稱：「…若有透過大眾傳播工具對酒類商 品加以報導宣傳，激起大眾之購買慾望者，即屬上 開法令所欲規範之範圍。…」被告及訴願決定機關 之認定標準顯已逾越菸酒管理法及施行細則不法構 成要件之範圍，不僅從未就「系爭報導即為酒類廣 告」負起任何程度之證明責任，即恣意將其定義為 酒類廣告，又擅自大幅擴張法律之文義解釋，不顧 司法院大法官歷次解釋中「處分之構成要件與法律 效果，應由法律定之」之闡示，對人民權利增加法 律所無之限制，違反法律保留原則，至為明顯。 ④依行政程序法第4 條「行政行為應受法律及一般法 律原則之拘束」為我國依法行政原則之具體呈現， 原處分及訴願決定有違依法行政原則已如前述，自
應予以撤銷。
⑷被告據以裁罰之理由欠缺合理審查基準，誤認系爭報 導之正當性而認有違法之情形，原處分及訴願決定均 顯有違誤至極：揆諸原告刊載報導之行為於構成要件 該當性容有瑕疵外，原告身為新聞媒體，為求資訊流 通，其言論、出版自由深受憲法第11條保障之，換言 之，具有社會公益之機能不得謂少於菸酒管制法第37 條之規範目的，同受制度性保障，因此行政公權力對 新聞媒體之拘束處分，自應限縮至合理審查基準。 ⒉綜上所述，被告所為行政處分不無違法之處及訴願機關 所為訴願決定輕忽，爰依行政訴訟法第105 條之規定提 起行政訴訟，敬請鈞院鑒核，依訴之聲明判決撤銷原處 分及訴願決定，以符法制。
㈡被告主張之理由：
⒈被告臺北市政府新聞處業經奉核改制為臺北市政府觀光 傳播局，並由其承受訴訟，合先敘明。
⒉原告於94年12月1 日發行之聯合報96年2 月3 日第E3版 刊載「Dom Perignon粉紅香檳優質稱王16,000元限千瓶 」，未明顯標示「飲酒過量，有害健康」或其他之警語 ，被告審認核已違反菸酒管理法第37條及同法施行細則 第14條規定，爰依同法第55條第2 項規定，據以裁處罰 鍰10萬元整，系爭廣告應立即改正，如再查獲，依法按 次連續處分，原告不服，提起訴願，經臺北市政府審定 駁回後，提起行政訴訟事。
⒊按酒之廣告或促銷，應明顯標示「飲酒過量，有害健康 」或其他之警語，並不得有違背公共秩序或善良風俗； 鼓勵或提倡飲酒；妨害青少年、孕婦身心健康；虛偽、 誇張、捏造事實或易生誤解，之內容；其他經中央主管 機關公告禁止之情事，菸酒管理法第37條定有明文。又 依上開規定為酒之廣告或促銷而標示健康警語時，應以 版面百分之連續獨立之面積刊登，且字體面積不得小於 警語背景面積二分之一，為電視廣告或促銷者，並應全 程疊印（同法施行細則第14條第1 項）。而報紙、雜誌 、圖書事業違反該條規定刊載酒廣告者，授權地方新聞 主管機關處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知 限期改正，逾期未改正者，得按次連續處罰（同法第55 條第2 項）。
⒋原告主張略以：
⑴系爭僅係提供消費資訊，並非廣告。
⑵依系爭排版位置並參憲法保障之基本權利，被告誤認
系爭為廣告。
⑶被告及訴願決定機關違反法律保留原則。
⑷裁處理由欠缺合理審查基準。
⒌卷查本件：
⑴所稱廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙 、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真 、電子視訊、電子語音或其他方法，可使不特定多數 人知悉其宣傳內容之傳播（菸酒管理法施行細則第13 條第1 項），同法第37條訂有明文。
⑵按同法第37條規定意旨，在於避免刺激過量或不當消 費酒類，以維護國民健康，故乃適當限制酒類廣告或 促銷內容。詳言之，若有透過大眾傳播工具對酒類商 品加以報導宣傳，激起大眾之購買慾望者，即屬上開 法令所欲規範之範圍。查系爭刊載之內容，非僅載有 特定酒品名稱刊載酒品名稱外，包括酒品外觀容器、 名稱、銷售金額等均刊載其中，顯為酒之廣告；退一 萬步言，縱非廣告，亦難非為有「促銷」之行為或意 思表示，一如原告所稱「時尚教父卡爾．拉格非爾Ka rl Lagerfeld為該聚會所發表的新品掌鏡，而Karl L agerfeld乃香奈爾的首席設計師，其所發表的作品向 為時尚界所矚目之消息」。是原告即有依法標示「飲 酒過量，有礙健康」或其他之警語的義務。
⑶承上可知透過大眾傳播工具對菸、酒等商品加以報導 宣傳，激起大眾之購買慾望者，即屬上開法令所規範 之範圍，原告明顯未載飲酒過量等警語標示，已如上 述，其應注意，並能注意，而不注意；縱無故意，要 難謂無過失，應予裁罰。（行政罰法第7 條參照）。 原告既為出版品之媒體，對於政府制定本法之目的， 自不可推諉無此認識，更不得執此以為卸責之說詞。 ⑷原告既違反禁制規定或作為義務而未加警語，提醒民 眾，依法即應受裁罰，至為明確。又惟廣告與新聞報 導之內容，均包含事實之敘述及招徠之訴求；故關於 廣告與新聞報導之區別，固須顧及行為人主觀上之認 知，但廣告與新聞報導均係指向社會大眾，新聞報導 與廣告之差異，應從社會一般通念來判斷。依通常觀 念，新聞報導之基本作用在於敘述事實，廣告之基本 作用則在於訴求及招徠；故某一報導內容，依一般經 驗觀察，雖有事實之敘述，而其主要目的在於招徠時 ，縱使冠以新聞報導之名稱，亦不能不謂係廣告。另 廣告目的之一，即將相關訊息告知消費者，否則無法
使潛在的消費者變成顧客。至廣告有無收取費用或有 無委託人，與媒體內容是否廣告之判斷，並無關涉， 亦即傳播媒體以新聞報導之形式，而其內容係以招徠 訴求為主要作用時，雖無廣告主亦未收取廣告費，仍 不能謂非廣告，得解免廣告相關法令之拘束，準上， 系爭仍不得有違本法之規定，不得因此而免除其行政 處罰責任。因之原告刊載足資辨識該酒類廣告品牌標 示，導引消費者閱覽，又未提醒民眾飲酒過量有礙健 康等警語，其行為該當本法構成要件又無阻卻違法事 由，故原告所稱洵不足採，裁處機關認事用法，並無 違誤。
⒍綜上所述，本件乃被告依法執行職務，裁處程序及認事 用法已盡斟酌，爰狀請鈞院鑒核，准賜判決如答辯聲明 ，以符法紀。
理 由
一、按菸酒管理法第37條規定：「酒之廣告或促銷，應明顯標示 【飲酒過量，有害健康】或其他之警語，並不得有下列情形 ：一、違背公共秩序或善良風俗。二、鼓勵或提倡飲酒。三 、妨害青少年、孕婦身心健康。四、虛偽、誇張、捏造事實 或易生誤解，之內容。五、其他經中央主管機關公告禁止之 情事。」第55條第2 項規定：「電視、廣播、報紙、雜誌、 圖書等事業違反37規定播或刊載酒廣告者，由新聞主管機關 處新台幣10萬以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正；屆期 未改正者，得按次連續處罰。」。同法施行細則第13條第1 項規定：「本法第37條所稱廣告，指利用電視、廣播、影片 、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、 電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使不特定多 數人知悉其宣傳內容之傳播。」第14條規定：「依本法第37 條規定為酒之廣告或促銷而標示健康警語時，應以版面百分 之十連續獨立之面積刊登，且字體面積不得小於警語背景面 積二分之一，為電視或其他影像廣告或促銷者，並應全程疊 印。僅為有聲廣告或促銷者，應以聲音清晰揭示健康警語。 前項標示健康警語所用顏色，應與廣告或促銷版面之底色互 為對比。」菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第2 點規定： 「本要點所稱本法，係指菸酒管理法。」第45點之（9 ）規 定：「違反本法之行政罰案件，其裁罰參考基準如下。但違 法情節重大或較輕者，仍得酌情加重或減輕其罰：…（九） 依本法第55條規定裁罰之案件，第1 次查獲者，處以新臺幣 10萬元之罰鍰；第2 次查獲者，處以新臺幣20萬元罰鍰，第 3 次以後查獲者，處以新臺幣50萬元之罰鍰。但廣告警語已
明顯標示惟其標示與本法施行細則第14條規定不一致者，第 1 次查獲時，限期改正；第2 次以後查獲者，即依前述裁罰 金額處理。」
二、緣原告於96年2 月3 日出版發行之「聯合報」第E3版商情資 訊刊載「Dom Perignon粉紅香檳優質稱王16,000元限千瓶」 等為酒類廣告或促銷之報導，經被告查認該則廣告未明顯標 示「飲酒過量，有害健康」或其他之警語，違反菸酒管理法 第37條規定，爰依同法第55條第2 項規定，以96年5 月25日 北市新一字第09630609300 號裁處書，處原告10萬元罰鍰， 並命違規廣告應立即停止刊載。原告不服提起訴願遭決定駁 回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄之陳述且 原告於本院準備程序中，減縮訴之聲明，，僅對罰鍰部分爭 執，並對下列事項不為爭執：原告96年2 月3 日出版發行之 聯合報第E3版商情資訊刊載了「Dom Perignon粉紅香檳優質 稱王16,000元限千瓶」的報導。而兩造主要爭執點厥為：原 告上開刊載是否構成菸酒管理法第37條規定的要件？本院判 斷如下。
三、查原告於96年2 月3 日出版發行之「聯合報」第E3版商情資 訊刊載「「Dom Perignon粉紅香檳優質稱王16,000元限千瓶 」之報導，未依規定標示「飲酒過量，有害健康」或其他警 語，此有系爭廣告影本附卷可稽（見本院卷第13頁）。是被 告據以處分，自屬有據。原告提起行政訴訟，並為事實欄所 載各節之主張。是本件應審酌者厥為：系爭報導是否為廣告 ？系爭報導之排版是否憲法保障之基本權利？被告是否違反 法律保留原則？裁處理由是否欠缺合理審查基準？茲說明如 下：
四、按菸酒管理法施行細則第13條第1 項規定：「本法第37條所 稱廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、 傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電 子語音或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳 播。」是只要客觀上有利用報紙、雜誌等方法，使不特定多 數人知悉其宣傳內容，即屬廣告，且不以受他人委託為必要 。原告主張記者係接受邀請採訪，且未受報酬乙節，要無阻 卻上開規定之適用。
五、考諸菸酒管理法第37條規定之意旨，在避免刺激過量或不當 消費酒類，以維護國民健康，故乃適當限制酒類廣告或促銷 內容。詳言之，若有透過大眾傳播工具對酒類商品加以報導 宣傳，激起大眾之購買慾望者，即屬上開法令所欲規範之範 圍。經查系爭廣告內容，除刊載特定酒品名稱外，另登載酒 品外觀容器、名稱、銷售金額，核其內容，除所刊載之酒類
名稱足以識別該商品之資訊外，尚包括銷售業者之資訊，其 內容依一般社會通念，已足以激起大眾前往消費之慾望，系 爭刊載之方式，為酒類商品廣告，洵堪認定。原告主張純屬 報導云云，尚難採據。從而，原告於系爭廣告即有依法標示 「飲酒過量，有礙健康」或其他警語之義務，詎原告未此之 為，顯已違反菸酒管理法上開規定至明，依行政罰法第7 條 「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰 。」之規定，原告身為出版品之媒體，對於政府制定菸酒管 理法之相關規定，自有應注意、能注意之義務，詎其疏未注 意，而未於系爭廣告加註警語，顯已違反義務規定，被告裁 處罰鍰，自屬有據。
六、按出版品之媒體在其商情資訊欄位登載系爭廣告，固屬憲法 第11條出版自由所保障之範疇；惟徵諸憲法第23條之規定， 非不得在為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩 序或增進公共利益之必要時，以法律限制之。菸酒管理法第 37條之規定即是此種憲法第23條規定下之限制規定。又原告 系爭廣告既違反菸酒管理法之禁制規定或作為義務而未加警 語，提醒民眾，依法即應受裁罰，已如上述。按廣告與新聞 報導之內容，不乏包含事實敘述及招徠之訴求，關於廣告與 新聞報導之區別，固須顧及行為人主觀上之認知，但廣告與 新聞報導均係指向社會大眾，新聞報導與廣告之差異，應從 社會一般通念來判斷。依通常觀念，新聞報導之基本作用在 於敘述事實，而廣告之基本作用則在於訴求及招徠；故某一 報導內容，依一般經驗觀察，雖有事實之敘述，但觀全文意 旨，其主要目的在於招徠時，縱使冠以新聞報導之名稱，亦 不能不謂係廣告。另廣告目的之一，即將相關訊息告知消費 者，否則無法使潛在的消費者變成顧客，其廣告有無收取費 用或有無受人委託，與媒體內容是否廣告之判斷，並無關涉 ，易言之，傳播媒體以新聞報導之形式，而其內容係以招徠 訴求為主要作用時，雖無廣告主亦未收取廣告費，仍不能謂 非廣告，得阻卻相關涉及廣告之法令拘束。原告刊載足資辨 識該酒類廣告品牌標示，導引消費者閱覽，又未提醒民眾飲 酒過量有礙健康等警語，其行為該當本法構成要件又無阻卻 違法事由，被告依法做成裁罰處分，並無不合。七、又查本件被告做成系爭處分，係依照菸酒管理法第37條及第 55條第2 項規定為其依據，按菸酒管理法第37條規定：「酒 之廣告或促銷，應明顯標示【飲酒過量，有害健康】或其他 之警語，並不得有下列情形：一、違背公共秩序或善良風俗 。二、鼓勵或提倡飲酒。三、妨害青少年、孕婦身心健康。 四、虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解，之內容。五、其他
經中央主管機關公告禁止之情事。」第55條第2 項規定：「 電視、廣播、報紙、雜誌、圖書等事業違反37規定播或刊載 酒廣告者，由新聞主管機關處新台幣10萬以上50萬元以下罰 鍰，並通知限期改正；屆期未改正者，得按次連續處罰。」 對於出版品媒體所刊載之促銷廣告應如何標示警語及苟有違 反如何處罰，均以「法律」明定，要無原告所指違反法律保 留原則可言，原告此項主張，洵屬誤解。
八、末按菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第2 點規定：「本要 點所稱本法，係指菸酒管理法。」第45點之（9 ）規定：「 違反本法之行政罰案件，其裁罰參考基準如下。但違法情節 重大或較輕者，仍得酌情加重或減輕其罰：…（九）依本法 第55條規定裁罰之案件，第1 次查獲者，處以新臺幣10萬元 之罰鍰；第2 次查獲者，處以新臺幣20萬元罰鍰，第3 次以 後查獲者，處以新臺幣50萬元之罰鍰。但廣告警語已明顯標 示惟其標示與本法施行細則第14條規定不一致者，第1 次查 獲時，限期改正；第2 次以後查獲者，即依前述裁罰金額處 理。」本件被告參酌上開件業要點，對於原告系爭違規行為 ，裁處原告罰鍰下限之10萬元，並命立即停止刊載，均有所 據，並無原告所指欠缺合理審查基準之處，原告此項主張洵 不足採。
九、綜合上述，本件原告起訴論旨，均不足採，被告以原告刊登 系爭酒類廣告，未標示「飲酒過量，有害健康」或其他警語 ，違反菸酒管理法第37條規定，爰依同法第55條第2 項規定 ，處以法定最低額10萬元罰鍰，核無不合，訴願決定予以維 持亦稱妥適。原告徒執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。又本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞 辯論逕為判決，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段、第233 條第1 項、第236 條，判決如主文。中 華 民 國 97 年 5 月 23 日
臺北高等行政法院第六庭法 官 闕 銘 富
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 5 月 23 日
書記官 孫 筱 晴
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