臺北高等行政法院判決
95年度訴字第1812號
原 告 甲○○即附表一吳
訴訟代理人 丁○○
蔡志揚 律師
被 告 交通部臺灣區國道新建工程局
代 表 人 邱琳濱（局長）住同上
訴訟代理人 王寶輝 律師
複代理人 商桓朧 律師
被 告 內政部
代 表 人 乙○○部長）住同
訴訟代理人 壬○○
庚○○
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 丙○○縣長）住同
訴訟代理人 辛○○
戊○○
己○○
上列當事人間因土地徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告交通部台灣區國道新建工程局（下稱國工 局）為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程需要， 需用宜蘭縣礁溪鄉○○段167 地號內等437 筆土地，合計面 積31.246800 公頃，及其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫 書圖等有關資料，報經被告內政部土地徵收審議委員會民國 （下同）90年第22次會議決議通過，並經被告內政部90年4 月24日台（90）內地字第9072759 號函核准徵收，被告宜蘭 縣政府以90年5 月9 日90府地二字第050253號公告徵收（公 告期間自90年5 月10日起至90年6 月11日止），原告等以本 案未踐行協議價購程序，即強行徵收，及徵收補償價額太低 等為由，不服被告內政部核准徵收之處分，提起訴願，遭駁 回，向本院提起行政訴訟，經本院91年度訴字第3968號判決 認定原徵收處分未經合法協議價購之先行程序而違法，惟基 於公益之考量，仍維持原處分，故判決原告敗訴，並於主文 同時諭知上開徵收處分違法；復於理由中教示原告得於本案
判決確定後1 年內，向本院訴請賠償。嗣兩造均表不服而提 起上訴，經最行政法院判決以95年度判字第383 號判決駁回 而告確定。原告遂提起本件訴訟請求賠償。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈請求被告連帶給付原告如附表二所示之金額及自起訴狀繕 本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利 息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈按本件之爭執點乃在原告因原處分未依法踐行協議價購程 序，是否受有損害？及所受之損害額為何？換言之，乃係 「協議價購程序可得協議成立之土地價格與被告徵收補償 地價之差額」（鈞院91年度訴字第3968號確定判決參照） 是否存在及其數額多少？
⒉按現行土地徵收補償，以公告土地現值加成一定成數為補 償之方式，惟關於公告土地現值之評定，不僅方法與機制 本身內含諸多問題（此並明載於立法理由），向為地政學 界所詬病；且縱按公告土地現值加成後之補償地價亦普遍 存在低於一般正常市價之情事。結果，往往致使土地被徵 收人無法以補償金額重新另行購買同類之土地。89年土地 徵收條例制定時，雖維持過往補償以公告現值計價之方式 ，惟為尊重私有財產權益，儘可能避免徵收，乃在第11條 增訂協議價購程序。按土地徵收最基礎也是最重要的理念 ，乃在「公正補償」，即「被徵收的土地後所受領的補償 費，可以在同一地段買回相同性質及面積的土地」。惟現 行之徵收補償實務，只要同一地價區段，各筆土地之補償 單價均為相同；換言之，同一地價區段內之土地，縱使土 地之區位、形狀、面積大小、環境、收益性或其他交易上 價格形成因素有所差異，但其徵收補償單價並無不同。再 者，徵收補償完全無視其土地正常交易價格於該年度內是 否有所波動。是以，以公告土地現值加成作為徵收土地之 補償基準，非能謂為係以客觀之市場交易價格予以補償， 此實與司法院釋字第579 號解釋所稱「補償與損失相當」 之意旨相違。因此，現行法第11條協議價購乃在補救徵收 補償之不足，俾土地之區位、形狀、面積大小、環境、收
益性或其他交易上價格形成因素有所差異之土地所有權人 ，得分別與需用土地人協商，經由需地人積極之溝通交涉 ，與土地所有權人各別達成價購之協議，避免徵收，並俾 使土地所有權人所獲得之損失補償能與客觀之市場交易價 格相當，以符大法官所揭示「補償與損失必須相當」之原 則（參照日本之協議方式取得公共事業用地實務）。 ⒊查所有之先進國家均鼓勵少用徵收，多採價購，例如日本 ，絕大多數的公共設施用地是價購取得而非徵收而來。但 台灣卻是以徵收為主，價購則是少之又少，主要就是價購 程序麻煩，而徵收是原始取得，比較簡單。故內政部雖以 函示及於作業手冊上不斷宣導需用土地人應體認徵收係取 得土地之「最後手段」，而非「優先手段」，參與協議之 人員，應不厭其煩予以溝通、交涉；惟在目前國內各公共 事業之興辦機關（需用土地人）可謂幾不存在得以落實協 議取得用地之體制與觀念，且當購買價格如較法定徵收補 償價格為高時，需用土地人寧以徵收方式取得土地，俾免 被指為圖利他人。而當協議價格低於客觀之市場交易價格 ，土地所有權人自然不願意與需用土地人達成協議，法定 協議價購程序，因之變成虛應故事、流於形式，而不具備 任何實質功能。惟，此並非法制正當合理之實踐，按現行 法之實踐現況，顯然乖離其原本之立法精神，有違依法行 政原則。
⒋今本件原協議價購程序既經鈞院及最高行政法院宣告違法 確定，而因原徵收處分之撤銷有違公益，已不能回復原狀 ，故原告僅得請求以金錢賠償其損害。原告所受之損害， 當係倘若原處分合法，亦即協議價購程序依法（合法）踐 行時，協議價購程序可得協議成立之土地價格與被告徵收 補償地價之差額。惟此所謂之協議價購程序踐行，當然指 「合法」之協議價購程序，而非虛應故事、流於形式之協 議價購程序。按土地被徵收所受領之補償費，可以在同一 地段買回相同性質及面積之土地，乃為土地徵收最基礎的 理念，亦即「補償與損失必須相當」原則。是以協議價購 程序可得協議成立之土地價格，在徵收乃最後手段性之立 法精神架構下，其價額自不應低於客觀之市場交易價格， 否則在私法契約之基礎上，賣方除非本身有急於脫手求售 或其他特殊因素，否則在論理法則與經驗法則之下，應不 會以低於市場交易價格與買方協議成立買賣契約。而此等 客觀之市場交易價格，參照前述判決與學說見解，絕非與 徵收補償地價相等。若協議價購程序被確實之踐行，則由 於協議之兩造於協議之初係以「為達協議之意思表示合致
」之目的為出發點，是該「可得協議成立」之價格至少不 應低於市場上可接受之合理價格。為此，原告懇請鈞院就 本件被徵收之土地委請客觀之專業團體鑑定，就各別土地 分別鑑價，以求取可得協議成立之土地價格。否則，倘若 鈞院認定本件原告所受之損害為零，實無異於認同實務上 以徵收補償地價與土地所有權人協議、流於形式之價購程 序，此不僅喪失行政法院導正行政機關依法行政之功能， 亦使過往諸多最高行政法院及鈞院庭上先進對於協議價購 程序合法實踐之寶貴箴言，均流於空文。
⒌查司法院釋字第579 號解釋明示：「人民之財產權應予保 障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之 必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而 言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補 償，且補償與損失必須相當。」次按最高行政法院94年度 判字第1709號判決明示：「需用土地人於為協議價購時， 必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他 利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之 價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無 法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非 面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與 徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無 實質意義，．．．另為協議價購時所提出之買價，應有助 於協議之成立，始屬合法，亦即僅於此範圍內有裁量之權 限」復參照鈞院91年度訴字第1642號確定判決：「協議價 購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協 議時之市價相符。」明揭「協議價購之價額」，應參照「 徵收前協議時之市價」，此與原告聲請鑑定系爭土地可得 成立協議之價格之意旨相同。
⒍土地徵收案，當事人間之權利義務關係乃為國家與需用土 地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補 償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生 任何法律關係。惟土地徵收條例第19條規定徵收土地或土 地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該 管直轄市或縣市主管機關轉發之。綜觀上開說明，土地徵 收應屬「多階段行政處分」，須其他機關參與，並提供協 力（諮詢、請求核准、合意）才能作成。故關於本件系爭 損失補償及損害賠償，被告內政部（徵收案核准機關）、 被告國工局（需用土地人）、宜蘭縣政府（徵收案執行機 關）皆為參與協力完成行政處分之機關，且皆係造成原告 財產上受有損失及損害之直接或間接當事人，故原告主張
三者需連帶負損失補償及損害賠償責任。
⒎原告擬以物價指數及歷年價格波動情形作出調整，調整後 之價格雖因物價指數及歷年價格波動情形不同導致兩者調 整出之價格差異（歷年價格波動增值大）；然該地段經過 此調整後每平方公尺之公告現值應為較合理亦為較公平之 補償價格。蓋人民雖須受有特別犧牲，惟國家應合理給予 補償。另外相同之事件應為相同之處理方式，比照其他被 徵收地段之補償作業方式始能符合現代法治國家公平正義 之原則。原告試擬以下賠償（補償）單價之方案，如下： ⑴以北宜高頭城蘇澳段全線被徵收土地歷年公告現值之平 均波動倍數，調整至徵收時之價格。計算方式如下： ①以宜蘭縣礁溪鄉○○段84地號為代表。
②80年之公告現值為540 元ｘ全線被徵收土地歷年公告 現值之平均波動倍數（6.5 倍）=3,510元 ⑵81年比照宜蘭縣頭城鎮○○段之比例調整5 倍以81年為 基期依物價指數調整至89年徵收時之價格。計算方式如 下：
①以宜蘭縣礁溪鄉○○段84地號為代表。
②80年之公告現值為540 元ｘ5 倍=2,700元 ③2,700元ｘ物價指數124%=3,348元。 若以方案⑴請求而不可得，請求准以方案⑵之計算方式， 據以算出面積。再以如下之方式算出如附表二所示之總賠 償金額：
A.面積*單價=地價補償
B.地價補償*五成=加五成補償
C.地價補償+加五成補償=合計金額
D.合計金額-原補償金額=應賠償差額
E.應賠償差額+ 農作收益< 所失利益>+前撤銷訴訟所支出 之必要費用+ 精神賠償= 應賠總金額
㈡被告交通部臺灣區國道新建工程局主張之理由： ⒈被告國工局就系爭土地之徵收，既非中央主管機關，亦非 縣（市）主管機關，且被告國工局亦非鈞院91年度訴字第 3968號徵收事件之被告，故系爭徵收處分，即令經鈞院上 開確定判決認定係屬違法，惟依行政訴訟法第199條第1項 等規定，原告本應以上開事件之「被告」為被告，請求損 害賠償，要無請求被告為損害賠償之餘地，足見本件原告 之訴，除顯然無理由外，亦不無當事人不適格之違誤。 ⒉被告國工局於系爭土地徵收前，已依土地徵收條例第11條 規定，經考量預算之有限性及一般正常交易價格後，本願 以系爭土地之公告現值加計地價評議委員會評定之加成補
償數，另加發每公頃120 萬元之配合施工獎勵金，向系爭 土地所有權人為價購之要約意思表示；惟嗣因兩造協議不 成，經被告國工局報由共同被告內政部核准徵收後，已經 共同被告宜蘭縣政府依法公告並通知土地所有權人等以公 告現值加五成補償其地價，故原告等土地所有權人就本件 並未受有原可得協議成立之價格與徵收補償地價之差額損 失，謹具體答辯如下：⑴按行政機關代表國庫處分官產 ，係私法上契約行為（請參照改制前行政法院58年判字第 270 號、47年判字第33號、45年判字第82號及31年判字第 15號判例）。準此，被告國工局依土地徵收條例第11條規 定，代表國家與所有權人協議價購系爭土地，性質上亦屬 私法行為，故被告向原告為價購系爭土地之要約表示，其 購買之價額，除應反應一般正常交易價格，以保障人民權 利外，仍應受制於預算之有限性，並應有私法自治原則之 適用，亦即非但不強令人民同意國家所為價購之意思表示 ；國家對於人民所提出之出賣價格，亦非不得審酌一般正 常交易價格及預算之有限性等因素後，而為是否購買之表 示。
⑵本件被告國工局因興辦北宜高速公路頭城蘇澳段工程， 為依法取得上開工程用地，已依土地徵收條例第11條前 段規定，擬依照當時適用之徵收補償標準，即89年7 月 1 日公告土地現值加計經地價評議委員會評定之加成補 償數，另加發每公頃120 萬元之配合施工獎勵金，與所 有權人進行協議價購。被告並於89年6 月14日將上開徵 收補償標準呈請交通部核准，嗣經交通部同意備查，有 交通部89年7 月1 日以交總八十九字第041063號函同意 備查、行政院經濟建設委員會90年2 月6 日總（九十） 字第00569 號函及行政院於90年2 月13日以台九十交字 第008061號函可稽。被告國工局即於90年2 月21日通知 原告等土地所有權人於90年3 月9 日進行協議價購會議 ，合先陳明。
⑶查被告國工局於90年3 月9 日邀集原告等土地所有權人 進行協議價購會議，於會前均將開會通知以郵寄方式寄 達予原告。於協議價購會議當日，亦使原告等與會之人 充分表達其意見，已依法踐行協議價購程序，惟因雙方 就協議價購之條件未能達成協議，且部分所有權人拒絕 參與協議，致協議未成。
⑷次查被告國工局經踐行上開協議價購程序而未成後，依 法報請被告內政部於90年4 月24日以台（九十）內地字 第9072759 號函核准徵收，嗣由共同被告宜蘭縣政府於
90年5 月9 日以九十府地二字第050253號公告並通知土 地所有權人。原告等土地所有權人對於上開補償公告， 雖曾提出異議，然已經宜蘭縣政府於90年6 月18日以九 十府地二字第065145號函，認系爭土地徵收時依宜蘭縣 地價評議委員會89年第3 次會議評定公告現值，另加發 五成補償後，已反應一般正常交易價格，符合土地徵收 條例第30條規定，並無偏低情事。
⑸末查原告等人對於被告宜蘭縣政府上開查處情形雖仍不 服提起復議，惟業經宜蘭縣地價及標準地價評議委員會 召開90年第4 次會議，認系爭土地徵收補償價額已反應 一般正常交易價格，有共同被告宜蘭縣政府90年8 月20 日九十府地092943號函可稽。而原告等土地所有權人對 於復議結果並未聲明不服，提起行政救濟，亦有被告宜 蘭縣政府95年6 月23日府地二字第0950076083號函可稽 。是共同被告宜蘭縣政府所為之上開補償處分，依法實 已確定，事證至明。
⑹綜上，國家為興辦各種公益事業，需用私有土地時，依 土地徵收條例第11條規定，雖負有先與所有權人協議價 購或以其他方式取得土地之義務，然該條規範意旨並非 謂土地所有權人即因而取得請求國家以特定價格購買其 土地之請求權，而國家亦不因此負有以特定價格購買其 土地之義務；況且，兩造於協議價購系爭土地時，被告 所提出之買賣價額，本已符合一般正常交易價格，足以 對於原告等土地所有權人因公益而特別犧牲，作出合理 之補償，觀之上⑸所述，原告就上述徵收補償地價，並 未聲明不服而告確定等事實至明，足見原告就本件並未 因其土地嗣經依法徵收而受有任何之損害；易言之，依 被告所提出之上開價購數額，與被告宜蘭縣政府所為之 補償處分相較，原告並未受有原可得協議成立之價格與 徵收補償地價之差額損失，事理至明。
⒊關於原告就本件於「補償處分」確定後，一再以「公告現 值」或「補償費」過低為由，主張「徵收處分」違法，並 聲請鑑定系爭部分土地之「限定價格」，顯然違反行政處 分之確定力，並損及法定之地價評議機制，實無鑑定之必 要，謹再具體陳述如后：
⑴按徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定 ，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標 準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指 為違法。原告認為被告對該土地應補償之地價估定過低 ，提出異議後，業經被告檢附調查報告、估定地價資料
等，提交該縣標準地價評議委員會評定，計算補償，與 法並無不合。（請參照改制前行政法院48年判字第111 號判例）。
⑵次按行政處分除經有關機關依其法定職權撤銷外，不得 否認其效力。故已成立之行政處分在未撤銷前，對於人 民與國家雙方均有拘束力，不因法令變更而有所影響（ 請參照改制前行政法院63年判字第558 號判例）。是行 政處分，經人民提起訴願，由受理訴願官署就實體上為 審查決定而告確定者，即兼有形式上及其實質上之確定 力，當事人不得復就同一事項再行爭執（請參照改制前 行政法院51年判字第391 號判例）。
⑶末按土地公告現值之評定，雖涉及市場調查等專業知識 ，法令上亦係另設有超然中立「地價評議委員會」進行 評定審核。是地價評議委員會暨標準地價評議委員會係 由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家 及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於 地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定 過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法 或不當之情形，否則法院應尊重其判斷（請參照最高行 政法院91年判字第1396號判決）。乃原告對於系爭土地 之公告現值有如何之顯然違法或不當之情事，迄未為具 體之主張及舉證，即妄加主張系爭土地之公告現值過低 云云，已非可取。
⑷本件原告就宜蘭縣政府所為上開補償處分及復議結果， 並未聲明不服提起訴願，已俱如上陳。是上開補償處分 既已確定，兩造依法均應受上開處分之拘束，並不得復 就同一事項再行爭執，事理至明。乃原告竟於上開補償 處分確定後，再行別事探求，妄加主張系爭土地之公告 地價或補償費過低，並聲請鑑定部分徵收土地之「限定 價格」，非但違反行政處分之確定力，且損及法定之地 價評議機制，應無調查之必要。
⑸何況，被告國工局所興辦之北宜高速公路頭城蘇澳段工 程，係屬國家之重要交通建設，故系爭徵收處分縱有違 反土地徵收條例第11條規定之情事，若經依法撤銷，被 告國工局依法僅負有重行協議價購之義務，並不因而即 負有以特定價格購買系爭土地之義務，且被告國工局於 協議價購未成時，仍得依法報請主管機關核准徵收，足 見系爭徵收處分縱使因違法而遭撤銷，原告仍無從因而 即取得要求國家以特定價格購買其土地之請求權。準此 ，系爭徵收處分雖經鈞院以91年度訴字第3968號確定判
決，認定係屬違法，惟原告仍無從因而取得請求國家以 特定價格購買其土地之請求權，事理至明。乃原告竟徒 以系爭徵收處分，經鈞院上開確定判決認定為違法，即 遽謂被告負有以系爭被徵收土地「以違反經濟合理性之 不動產分割」及「以不動產合併為目的」所形成之「限 定價格」購買其土地之義務，並聲請鑑定上開「限定價 格」云云，於法實屬無據。
⒋關於原告主張被告國工局負有「以違反經濟合理性之不動 產分割」及「以不動產合併為目的」所形成之「限定價格 」，購買其土地之義務云云，並聲請鑑定上開限定價格， 非但與土地徵收條例所定協議價購之立法意旨未合，亦無 鑑定之必要，謹再具體答辯如下：
⑴按國家因公益需要，興辦公共事業，得徵收私有土地； 徵收之範圍，應以其「事業所必須者」為限，土地徵收 條例第3 條定有明文。
⑵姑不論被告就本件已依法於徵收前，先與原告等土地所 有權人進行協議價購而未成；況且，依鈞院91年度訴字 第3968號確定判決意旨，原告縱使受有損害，亦僅得請 求可得「協議成立」土地價格與徵收補償地價之差額， 故原告主張鑑定系爭部分土地所謂「限定價格」，並片 面以上開所謂「限定價格」為可得「協議成立」之價格 云云，已非可取。
⑶何況，依土地徵收條例第3 條規定，徵收土地之範圍， 既以其事業所必須者為限，故依法自不得價購或徵收事 業所不需用之土地；至於，若徵收土地之殘餘部分面積 過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，原告等人得 否依土地徵收條例第8 條第1 項規定申請一併徵收，實 屬別一問題，自不得主張徵收土地之殘餘部分因面積過 小或形勢不整，所可能導致之減損價額，應由需用土地 承擔，法理至明。乃原告竟徒以部分徵收土地之殘餘部 分面積似有過小或形勢不整之情事，遽謂被告負有「以 違反經濟合理性之不動產分割為前提」之「限定價格」 購買其土地之義務云云，並聲請鑑定部分系爭土地之限 定價格，實非可取。
⑷甚且，被告所需用之系爭土地，係用以興建北宜高速公 路頭城蘇澳段工程，上開工程既屬國家重大交通建設， 故被告縱將系爭土地與其他被徵收土地合併利用於興建 上開工程，惟其興建所得之利益，本屬公共利益，並非 歸屬於被告享有，而係歸由不特定之用路人所直接享受 ，且原告亦因被告興建上開工程，獲有交通便捷等直接
利益，此與私人利用土地謀取私利之情形，顯然有間。 是原告主張其被告就系爭土地負有「以不動產合併為目 的之限定價格」購買其土地之義務云云，並聲請鑑定部 分系爭土地之限定價格，顯與土地徵收條例所定協議價 購之規範意旨未合，實非可取。
㈢被告內政部主張之理由：
⒈鈞院91年度訴字第3968號判決理由固教示原告得於本案判 決確定後1 年內，訴請賠償，惟依被告國工局90年3 月9 日召開北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程用地徵收 前協議價購會議紀錄及所附用地歸戶清冊所示，該局係以 被告宜蘭縣政府89年7 月1 日發布之公告土地現值及加成 數與所有權人協議，惟因價格未能合致等原因，致協議不 成，故其協議價購之價格與徵收補償地價相當，即可得協 議成立之被告徵收土地之價格與徵收補償地價並無差額， 本案對原告並不生損害情事，原告請求賠償，應無理由。 ⒉依土地徵收條例第22條規定：「土地權利關係人對於第18 條第1 項公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或 縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主 管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通 知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償 價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機 關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議 結果者，得依法提起行政救濟。」本案依被告宜蘭縣政府 95年6 月23日府地二字第0950076083號函所載：「．．． 二、．．．嗣本府於同年5 月9 日以府地二字第050253號 公告徵收，吳君等因公告土地現值偏低等提出異議，本府 依上開條例規定程序查明後，以同年6 月18日府地二字第 065145號函就所屬區段89年公告土地現值地價區區地價擬定過程查復，吳君等不服該查處結果，經提請 本縣地價及標準地價評議委員會90年7 月24日第4 次會議 復議，該會認本案補償地價已反應一般正常交易價格，決 議予以維持，本府旋於同年8 月20日以府地二字第092943 號函通知復議結果，並告知救濟方式。三、．．．吳君等 接獲補償地價復議結果通知後，曾於90年9 月5 日、9 月 10日分別向鈞部、交通部台灣區國道新建工程局、本縣地 價評議委員會及本府陳情，本府均查告應於規定期限內繕 具訴願書經有本府向鈞部提起訴願，惟查該等並未就補償 地價部分向本府提出訴願書。．．．五、．．．北宜高速 公路頭城蘇澳段用地，本縣地價評議委員會於評議89年公 告土地時，即考慮其為封閉性道路，徵收興建完成後，直 接受益者為用路人，間接受益者為全縣縣民，且政府在完
工通車後徵收通行費以回收各項成本支出，因此對被徵收 戶所產生之有形、無形及潛在的各項損失，無由要求地主 做特別犧牲，為彌補本案工程用地地主徵收時之潛在損失 ，徵收時，另決議以公告現值加五成地價補償，合計總補 償地價已優於一般正常交易價格，並無偏低。．．．。」 本案原告對徵收補償價額不服，未依規定提起訴願，卻於 本件訴訟請求調整徵收補償地價，於法不合，況本案系爭 土地之徵收補償地價係宜蘭縣政府依法評定，且優於一般 正常交易價格，並無偏低，原告所請顯非有據。 ⒊另被告內政部不服最高行政法院95年度判字第383 號判決 ，業以95年4 月25日台內地字第0950060696號函提起再審 之訴，併此敘明。
㈣被告宜蘭縣政府主張之理由：
⒈被告為執行徵收公告及補償費發放之單位，不應負擔損害 賠償責任。
⒉被告轄區境內所執行之協議價購案件，其協議所得之價購 金額均與徵收補償價額一樣，有90年度迄今的協議價購資 料可證。本案也是以徵收補償價格為提出協議之價格，最 多以此價格達成價購合意，故不致於有所謂損害之價格出 現。
⒊雖原告主張補償價格不合理，惟事實上補償機關已考量公 告土地現值無法反應交易價格，故均依土地徵收條例第30 條之規定應予加成計算。以本件而論，系爭土地公告現值 之作成係地價評議委員會據地政事務所調查一般交易價格 之8 成為之，而本件加成成數高達5 成，顯已經考量原告 利益並符合市場交易價格。
理 由
一、按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起 訴或被訴」、「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當 事人脫離訴訟」，行政訴訟法第29條第1 項、第3 項定有明 文。又選定當事人之制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟 多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡 化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中 選定一人或數人為全體起訴或被訴，所謂有共同利益者，乃 指於訴訟結果有影響之爭點，對於多數人均有利害關係者而 言，最高法院76年度台再字第6 號、87年度台上字第2917號 裁判見解亦同，可資參照。查本件如附表一所示之選定人與 原告同為被告內政部90年4 月24日台（90）內地字第907275 9 號函徵收處分之被徵收土地原所有權人，均係主張該徵收 處分前未踐行合法之協議價購會議，致徵收處分違法，已經
本院以91年度訴字第3968號判決確認違法，並經最高行政法 院以95年度判字第383 號判決駁回上訴而告確定，因而起訴 請求被告應連帶賠償損害。核其等主要之攻擊方法均相同， 揆諸前揭說明，自屬具有法律上之共同利益者，則渠等於起 訴之初即選定原告為其全體進行訴訟，即無不合，應予准許 。
二、按土地徵收條例第11條明定：「需用土地人申請徵收土地或 土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護 事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者 外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人 拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請 徵收。」；再按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決 定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原 告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處 分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴 。」「前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。 」；「行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違 法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。」、 「原告未為前項聲明者，得於前條判決確定後一年內，向高 等行政法院訴請賠償。」，行政訴訟法第198 條、第199 條 分別定有明文。
三、本件原告與如附表一所示之選定人，同為被告內政部90年4 月24日台（90）內地字第907275 9號函徵收處分之被徵收土 地原所有權人，因對該徵收處分不服，選定原告為當事人循 序向本院起訴請求救濟，已經本院以91年度訴字第3968號判 決，認定該徵收處分於徵收前之90年3 月9 日舉行所謂協議 價購會議，未經全部所有權人到場，且會議議程僅就土地徵 收條例第30條規定之法定補償地價而為宣示，並聽取各土地 所有權人之意見而已，性質上係一種說明會或公聽會，尚難 認係協議價購之開會。故認上開協議價購會議並非合法，與 未為協議價購會議同，本件徵收處分未踐行合法之價購程序 而為違法，惟基於公益之考量，依前開行政訴訟法第198 條 規定駁回原告之訴，並於主文中諭知該徵收處分違法，嗣經 上訴後，為最高行政法院以95年度判字第383 號判決駁回上 訴而告確定，此有各該判決附於本院卷二第11頁以下可憑。 原告於判決確定後，依行政訴訟法第199 條第2 項之規定， 起訴請求賠償，此種情況判決之替代救濟措施，既係基於行 政處分違法而來，其性質應屬國家賠償，自以請求者具有損 害為前提，並以損害與違法之間具有因果關係為必要。四、本件因需地人即被告國工局未踐行合法之價購協議會議，即
冒然付諸強制徵收處分，因而造成原告之損害為何？原告主 張參照本院91年度訴字第1642號確定判決所持理由：「協議 價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協 議時之市價相符。」，本件應以不低於市場上可接受之合理 價格為「可得協議成立」之價格，與法定補償費之差額為損 害額，或參照以北宜高頭城蘇澳段全線被徵收土地歷年公告 現值之平均波動倍數，調整至徵收時之價格來計算土地應賠 償差額+ 農作收益< 所失利益>+前撤銷訴訟所支出之必要費 用+ 精神賠償為應賠總金額云云。
五、惟查，本件需地人即被告國工局於系爭土地徵收前，以系爭 土地之公告現值加計地價評議委員會評定之加成補償數，另 加發每公頃120 萬元之配合施工獎勵金，向系爭土地所有權 人為價購之要約意思表示，此有被告國工局89年6 月14日陳 報交通部之函稿及90年3 月9 日會議紀錄各1 件附於本院卷 一第328、344頁可憑；而本件徵收補償費即係以89年公告現 值加五成計算，另配合施工作業者，亦發給每公頃120 萬元 之獎勵金，此亦有補償清冊附於被告內政部所提出之處分卷 可稽。亦即被告國工局要約所提出之買方價格即為土地徵收 條例第30條之法定補償價格。另據被告宜蘭縣政府查報其轄 區內自90年起至94年止之價購實例，有：91年10月28日經濟