臺灣臺北地方法院小額民事判決 九十一年度店小字第二一五號
原 告 台北市政府
法定代理人 馬英九
訴訟代理人 陳淑滿
郭麗冰
被 告 甲○○
訴訟代理人 李安凱
右當事人間給付租金事件，本院判決如左：
主 文：
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：
㈠被告應給付原告新台幣（下同）七萬三千五百一十五元，及如附表所示之金額 ，自如附表所示之起算日起至清償日止按月計收百分之五之違約金。 ㈡訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
（一）被告承購台北市○○街一五七號八樓，萬芳社區第三期Ａ基地地上權國宅乙戶 ，其座落基地台北市○○區○○段一小段三、四之一地號，土地持分四萬之一 二六平方公尺，持分面積五三．一五六三平方公尺（下稱系爭土地），為原告 所有，係被告於八十七年五月四日與原告簽訂「台北市國民住宅土地設定地上 權契約書」（下稱系爭契約），向原告所有之前揭土地設定地上權，存續期間 自民國八十七年五月四日起至一三七年五月三日止，並以「台北市市有土地出 租租金計收基準」每年計收地租乙次，並應於每年八月底前繳納，逾期四個月 以上每逾期一個月照欠額追加百分之五違約金（詳台北市國民住宅土地設定地 上權契約書第一、二、三、十一條）。
（二）被告積欠八十八年七月起至九十一年六月止之三年地租金額共計七萬三千五百 一十五元，即依「台北市市有土地出租租金計收基準」係按基地持分面積以公 告地價按年息百分之五乘百分之六十計算，被告並未依限繳納，並應加收如附 表所示之應收金額，自如附表所示之起算日起至清償日止，按月以百分之五計 算之違約金。
（三）有關原告就本件與被告間簽訂之「台北市國民住宅土地設定地上權契約書」及 「台北市土地設定地上權國民住宅之房屋買賣及貸款契約書」之法律依據及舉 辦說明會經過，謹敘明如下：
１、查國宅售屋不售地政策，內政部前以七十九年十二月十二日台內營字第八四九八 ○四號函奉行政院七十九年八月二十三日第二一九六次院會，院長指示「關於國 宅採賣屋不賣地方式，以降低房價減輕購屋負擔，請省市政府於未來六年國宅興 建計劃中選擇部分社區試辦在案」；中央既明確指示國宅售屋不售地政策方向及 實施方式，原告爰遵照推動試辦地上權國宅方案。
２、鑑於早期「售屋租地」國宅實施經驗，原告歷經政策體驗、委託研究、等候戶問 卷調查、研訂實施要點與契約文件；於八十六年九月三十日函頒實施「台北市國 民住宅土地設定地上權實施要點」，以為初期執行依據，函頒同時擇定以內湖區 「影劇五村二十二號基地」及文山區「萬芳三期Ａ、Ｉ基地」二處共計四二六戶 以為試辦基地。又該實施要點係行政命令，原告則均係依民法精神，另與地上權 國宅承購戶分別簽訂「台北市國民住宅土地設定地上權契約書」及「台北市土地 設定地上權國民住宅之房屋買賣及貸款契約書」，以明確規範設定地上權相關條 件。本件業經地政機關辦理地上權設定在案。
３、本次推動試辦之系爭土地地上權國宅選配作業總計通知四七八九戶國宅等候戶， 均先以雙掛號檢附各項地上權國宅規定說明資料及意願調查表，並舉辦二十二場 次小型說明會為民眾解答相關問題，及安排現地參觀國宅成屋，所有選購、簽約 、交屋過程均本公正、公開原則，充分考量被告權益與選擇機會，絕無隱瞞、誤 導及強迫等情事，亦無被告所言「於說明會中宣示『原告國宅政策改變，以使用 代替所有為既定政策，汝等欲購包含土地所有權之國宅，實無可能』」情事。原 告自八十七年一月二十一日起分批辦理配售選購，已完成配售交屋四一五戶，易 言之，有四三七四位等候戶在瞭解政策內涵後放棄選購地上權國宅堅持買屋買地 ，原告尊重其選擇保留其原順位，顯示本案在推動過程中已充分、周延地盡到告 知之責任。現有地上權國宅住戶原分散在四千餘位等候序列中，能跳過眾多等候 市民購得地上權國宅，相信必然對於政策內涵有一定的認同與理解。４、有關被告拋棄地上權乙節，查系爭地上權之設定，兩造訂有期限至一百三十七年 四月十二日止，被告並無權利逕予拋棄。
５、有關被告提出違約金過高乙節，系爭土地如改以售價計算，土地成本價為000 000000元，乘以被告之持分四萬分之一三○，再乘以墊款年利率百分之七 點三二，得到利息為三四一四一元，遠高於收取被告之違約金。６、系爭土地之容積率已高達百分之一九一點四四，已幾近飽和開發程度。乙、被告方面：
一、聲明：
㈠請求駁回原告之訴。
㈡被告願供擔保免予假執行。
二、陳述：
（一）緣被告因欲購國宅，經多年等候，適原告所屬之國宅處辦理「地上權國宅」說 明會，並通知被告參加，原告為達其不法之行政目的，於說明會明白宣示：「 本府國宅政策改變，以使用權代所有權。日後將不出售包含基地之國宅，汝等 不必考慮，應盡速購之。」，惟時隔未久，惟原告國宅處即辦理出售包括基地 之國宅，並退回相關款項予承購戶，其售價甚較吾等地上權國宅優惠。又吾等 國宅因原告為貫徹違法政策，已誘使被告放棄選購包括基地國宅之權利，故認 原告行政違反公平、誠信原則，乃施行詐術欺瞞被告之行為，因此被告行使撤 銷權，撤銷地上權契約，向原告請求購買土地。（二）原告辦理系爭之地上權國宅，未依法行政，且受內政部、監察院行文糾正，被 告拒絕原告違法之要求，故自始無繳地租之義務，且被告不承認地上權給付地
租契約存在，意即早已撤銷該契約，且其意思表示已到達原告，故原告之請求 權不存在；至原告不得使消滅物權之行為，非謂其請求權依然存在。（三）原告據以請求給付租金之「台北市國民住宅土地設定地上權契約書」，其所據 法令為「台北市國民住宅土地設定地上權實施要點」，經內政部於八十六年十 一月四日以（８６）內營字第八六八一九九六號函，以該要點與「國民住宅出 售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法」第二條及「國民住宅辦法 」第三條規定不符，請參酌修正，又監察院於八十七年九月二十三日以（８７ ）院臺業壹字第八七○七○八五六三號函派調查，亦認原告以地方行政命令違 反中央法規，破壞體制，是兩造間所訂定之「台北市國民住宅土地設定地上權 契約書」，依民法第七十一條前段之規定，有契約無效之原因事實，故原告請 求權基礎不存在。
（四）原告為行政機關，辦理國民住宅業務，雖採私經濟行政達社會立法照顧低收入 戶住宅需求之公行政目的，但非解為原告可不遵循行政程序法之規定，行政程 序法第三條第三項並無排除私經濟行政之適用，故原告之法律行為方式須遵行 政程序法之規定，查原告所據之「台北市國民住宅土地設定地上權實施要點」 並無法律授權依據，且違背前揭之中央法令，查「國民住宅出售出租及商業服 務設施暨其他建築物標售標租辦法」第二條規定，國民住宅之出售及商業、服 務設施暨其他建築物之標售，包括建築基地在內，原告應當依法行政，將本件 系爭土地出售予被告，且依該辦法第二條之規定，原告無裁量權，又綜觀國民 住宅條例，亦無積權授權地方政府得行使裁量權將基地分別設定他項權利之規 定，故原告嚴重違反行政程序法第四條、第十條之規定，其法律行為不依行政 程序法所規定之法定方式，依民法第七十三條之規定，當然無效，原告無請求 給付租金之權利。被告因不可歸責於被告而占有土地，因而無給付租金義務。（五）原告主張之違約金過高，請依法酌減。
（六）原告就本件法律行為，其並無如公司、自然人有自由意思表示之權，就單純買 賣而言，原告受政府採購法之拘束，違反亦屬買賣無效，且本件既非依據國民 住宅條例成立私法契約，故原告不能適用國民住宅條例第四十條規定，而應適 用土地法第二十五條之規定，省市縣政府對於其所管有之公有土地，非經該管 區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間 之租賃，故本件原告違反前揭強制、禁止規定，當然無效。（七）原告給付不完全，且重大瑕疵，其交付土地大半為不堪使用之荒地，原告將其 充為開戶空間，違反原告應依據之建築法規，故無請求全部租金之權。理 由
一、本件被告經合法通知，未於最後言詞辯論期日到場，查無民事訴訟法第三百八十 六條所列各款情事，應准原告之聲請，由其一造辯論為判決，合先敘明。二、雙方不爭執部分：原告起訴主張被告向其承購國宅乙戶，系爭土地為原告所有， 雙方簽訂系爭契約，但被告共積欠三年之地租，金額共計七萬三千五百一十五元 等情，除有前揭設定地上權契約書在卷可稽外，復為被告所不爭執，足信為真實 。
三、本件爭執點，應在兩造所簽訂之台北市國民住宅土地設定地上權契約書，是否有
國民住宅條例第四十條規定之適用，而排除土地法第二十五條之規定？若無國民 住宅條例第四十條規定之適用者，則系爭契約是否有違反土地法第二十五條之禁 止規定，而依民法第七十一條前段之規定，應為無效？四、國民住宅條例立法當時，所授權給行政機關對公有土地之處分權，應不包括本案 之情形：
（一）按國民住宅條例第四十條規定：「政府機關依本條例就土地所為之處分，設定 負擔或超過十年期間之租賃，不受土地法第二十五條之限制。」，亦即政府機 關如係依國民住宅條例就土地所為之處分，設定負擔，或超過十年期間之租賃 ，即毋需事先經該管區內民意機關同意，及經行政院核准；查國民住宅條例第 二章規定政府直接興建國民住宅之租售均包括住宅及基地，並未包括售屋不售 地、基地部分僅供國宅承購戶設定地上權，此可由該條例第十六條規定：「政 府興建之國民住宅及其基地之售價，由國民住宅主管機關參照附近房地產市價 酌予折減在成本以下訂定之，並得依十五年以上分期攤還之方式辦理貸款。其 貸款額度不得低於售價之百分之七十。」，第十七條規定：「政府出售國民住 宅及其基地，於買賣契約簽訂後，應即將所有權移轉與承購人。其因貸款所生 之債權，自契約簽訂之日起，債權人對該住宅及其基地，享有第一順位之法定 抵押權，優先受償。」、第二十一條第一項規定：「政府興建之國民住宅出售 後，有左列情事之一者，國民住宅主管機關得收回該住宅及基地，並得移送法 院裁定後強制執行。．．．」，該條例施行細則第二條第一項規定：「依本條 例第二條第一項第一款及第三款興建之國民住宅，以出售或出租為限。」，第 二十五條規定：「本條例第十六條所定政府興建之國民住宅及其基地之售價， 其成本依左列方式計算之．．．」、第二十六條第一項規定：「政府出售國民 住宅及其基地依本條例第十七條移轉時，所應辦理之土地所有權移轉登記及建 築改良物所有權第一次登記，得由國民住宅主管機關集中辦理，除應繳納之稅 捐、規費及代辦費用外，不得收取任何費用。」、又「國民住宅出售出租及商 業服務設施暨其他建築物標售標租辦法」第二條規定：「國民住宅之出售及商 業、服務設施暨其他建築物之標售，包括建築基地在內。」。（二）承上述，國民住宅條例第四十條之規定，屬土地法第二十五條之特別規定。也 是中央立法機關，為求安定國民生活及增進社會福祉，而對行政機關使用公有 土地之鬆綁，但既屬公有土地使用規定之例外，依據「例外從嚴」之法理，原 告以售屋不售地，另設定地上權之方式處分公有土地，暨不在國民住宅條例所 明定之授權範圍，自應解釋為無該條例第四十條規定之適用。（三）另原告所提出附卷之原告於八十八年三月五日以府宅綜字第八八○○九七八五 ○○號函覆行政院時，表示：「本府所訂『台北市國民住宅土地設定地上權實 施要點』內容，．．．其中涉及承購人權利義務者，復參考民法之精神，另訂 地上權契約，以規範雙方權利義務，故要點之內容，其作用係補充國民住宅條 例規定之不足，屬於執行法律之必要措施．．．」，也可佐證原告就系爭土地 為設定負擔之行為，亦非依據國民住宅條例規定辦理。五、如所述，原告在公有土地即系爭土地上設定地上權，既非依國民住宅條例第四十 條規定所為，則另一問題即為：系爭契約，是否有違反土地法第二十五條之禁止
規定？
（一）按省市縣政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院 核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃（八十九年一月二十六日 修正公布前之土地法第二十五條參照），亦即省市縣政府（當然包括原告台北 市政府）對於其所管之公有土地，在處分、或設定負擔（如設定地上權），或 為超過十年期間之租賃，須經該管區內之民意機關（如省、市議會、縣、市議 會）之同意，並經行政院核准後方可為之。立法目的應在：公有土地即為國有 土地，其所有權屬於國家，依據「權利分立」、「中央與地方權縣劃分」原則 ，地方行政機關對公有土地之處分權，一方面需取得地方民意機關同意，另一 方面則需經中央政府機關即行政院核准者。本件原告違反土地法第二十五條之 規定，對系爭土地所為之設定負擔，即屬違反禁止規定，依民法第七十一條前 段之規定，該法律行為應屬無效。
（二）參以原告所提出附卷之監察院依該院八十七年九月二十三日（８７）院台業壹 字第八七○七○八五六三號函派調查之調查報告，對於原告台北市政府國民住 宅處訂定「台北市國民住宅土地設定地上權實施要點」之經過時，稱：「由於 出售使用權是一種完全嶄新觀念，為落實執行該政策，避免使用權本身與現行 國民住宅相關法規或執行產生競合，乃由國宅處於八十六年一月十十日及八十 六年四月三日邀請營建署及市政府相關單位共同研討，釐清執行疑義，並經提 八十六年五月十六日提報該市住宅政策工作小組第七次會議討論，參酌與會各 學者專家及相關單位意見修正，訂定了該要點，復經該市政府第九二一次市政 會議通過，於八十六年九月三十日以府宅綜字第八六○七五○三四○○號函頒 實施」、「台北市國宅處經評估檢討推動國宅方案初期實施成效，彙整各場次 地上權國宅說明會等候戶反應，歸納研擬『台北市地上權國民住宅出售辦法』 ，並依直轄市自治法精神，循行政程序提報八十七年五月十三該府法規會審議 後，復經該府八十七年七月七日第九六六次市政會議討論通過，並於八十七年 七月二十一日函送該市市議會審議」等語，而原告於前揭函覆行政院，亦自承 ：「基於要點試辦性質，函頒同時明確規範辦理基地，目前本府業已檢討初期 實施成效，．．．訂定辦法送議會審議，議會法規委員會並列為優先審查法案 ，未來將俟辦法獲議會審議通過後，再檢討全面推動辦理。」等語，顯見原告 於八十七年十二月十一日與被告簽訂系爭契約，由被告在系爭土地上設定地上 權，並未經台北市議會同意，而僅依據其於八十六年九月三十日函頒實施「台 北市國民住宅土地設定地上權實施要點」片面辦理甚明。（三）台北市萬芳三期Ａ、Ｉ基地均為台北市國宅處動用政府國宅基金經費所興建完 工，且經內政部於八十一年六月三十日審定在案為應行「出售」之國民住宅社 區，而原告於八十六年九月三日以府宅綜字第八六○七五○三四○○號函頒前 揭要點副知內政部，經內政部以八十六年十一月四日（８６）內營字第八六八 一九九六號函復略以：「該要點核與『國民住宅出售出租及商業服務設施暨其 他建築物標售標租辦法』第二條及『國民住宅貸款辦法』第三條等規定不符， 請參酌修正」在案，內政部再於八十七年二月三日召開「研商國民住宅以設定 地上權方式辦理之適法性有關事宜」會議，經與會相關單位及專家學者討論獲
致結論略以：「國民住宅條例雖無明文規定禁止國宅土地以設定地上權方式辦 理出售，亦無可資引用條文；台北市辦理地上權國民住宅，宜依台北市法規準 則及直轄市自治法有關規定妥處，以符合依法行政原則，有監察院前揭調查報 在卷足參，足見原告於八十七年十二月十一日與被告簽訂系爭契約，由被告在 系爭土地上設定地上權，亦未經行政院之同意。（四）此外，原告復無法提出證據證明前揭與被告簽訂之設定負擔契約，業經台北市 議會之同意及行政院之核准，抑或足以排除土地法第二十五條之適用，則原告 確已違反土地法第二十五條之禁止規定至明。故被告主張兩造所簽訂之系爭契 約，依民法第七十一條前段之規定，應屬無效，為有理由。五、綜上所述，兩造所簽訂之系爭契約既屬無效。故原告本於該契約之約定，請求被 告給付如訴之聲明第一項所示之租金、違約金，為無理由，應予駁回。六、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此 敘明。
七、本件訴訟標的金額在新台幣十萬元以下，依民事訴訟法第四百三十六條之十九之 規定，本應依職權確定其訴訟費用額。其立法目的在免小額程序之當事人於判決 確定後，另聲請確定訴訟費用之勞費，但本件係原告敗訴，由原告負擔訴訟費用 ，且所有訴訟費用，經均由原告墊付，當事人暨無聲請確定訴訟費用之問題，自 無再另行核算其訴訟費用額，亦併此敘明。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十 日 臺灣臺北地方法院新店簡易庭
法 官 蔡坤湖
右正本證明與原本無異
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本庭（臺北縣新店市○○路○段二四八號）提出上訴狀。（須按他造當事人之人數附繕本）。中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十 日 書記官 林寶春
附表：
┌───┬───────┬─────────┐
│年度別│當年應收之金額│違約金之起算日 │
├───┼───────┼─────────┤
│８９ │３２９３９元 │八十九年二月一日 │
├───┼───────┼─────────┤
│９０ │２４５５８元 │八十九年九月一日 │
├───┼───────┼─────────┤
│９１ │ ９８２３元 │九十年九月一日 │
└───┴───────┴─────────┘
民事訴訟法第四百三十六條之二十四
對於小額程序之第一審裁判，得上訴或抗告於管轄之地方法院，其審判以合議行之。對於前項第一審裁判之上訴或抗告，非以其違背法令為理由，不得為之。民事訴訟法第四百三十六條之二十五
上訴狀內應記載上訴理由，表明下列各款事項：一、原判決所違背之法令及其具體內容。
二、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。民事訴訴法第四百三十六條之三十二第二項
第四百三十八條至第四百四十五條、第四百四十八條至第四百五十條、第四百五十四條、第四百五十五條、第四百五十九條、第四百六十二條、第四百六十三條、第四百六十八條、第四百六十九條第一款至第五款、第四百七十一條至第四百七十三條及第四百七十五條第一項之規定，於小額事件之上訴程序準用之。