臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03629號
原 告 福和客運股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 黃廷維律師
複 代理人 王子榮律師
訴訟代理人 吳永發律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳晉源（局長）
訴訟代理人 成介之律師
複 代理人 徐秀蘭律師
上列當事人間因公路法事件，原告不服交通部中華民國96年8 月
21日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告於民國（下同）90年12月10日經被告核發「臺北- 宜蘭 - 花蓮」之營運路線許可證，往返各24班次，嗣經臺北所92 年9 月23日北監運第0920020400號函調整往返班次為平日往 返各12班，例假日往返各15班。惟原告於94年4 月28日以駕 駛員招募不足為由，申請自94年4 月1 日至同年10月31日止 停駛上開路線，並於同年9 月22日再申請展延停駛期限至95 年3 月31日。嗣原告於95年3 月16日及31日經由被告所屬臺 北區監理所（下稱臺北所）向被告申請「臺北- 宜蘭- 花蓮 」路線復駛，案經被告公路汽車客運審議委員會第52次及第 54次全體委員會議審查結果，不同意原告復駛上開路線，被 告遂以96年5 月3 日路監運字第0961002989B 號函請臺北所 轉知原告上開決議結果，臺北所復以96年5 月16日北監運字 第0961005567號函通知原告，案經被告之「公路汽車客運審 議委員會第54次全體委員會議」審議決議不同意其「臺北- 宜蘭- 花蓮」公路客運路線之復駛申請案( 下稱原處分) 。 原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟 。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告申請公路客運路線「台北─宜蘭─花蓮」復 駛，應作成准予復駛之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈按公路法第39條第2 項：「汽車運輸業應於籌備期間依法 辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關核准發給 汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證 後，方得開始營業或通車營運。」第79條第5 項: 「汽車 及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務 範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電 車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷 車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則 ，由交通部定之。」是以交通部依此授權基礎訂定汽車運 輸業管理規則，其中第26條1 項：「汽車運輸業申請定期 停止一部或全部營業時，應將停止原因、路線起訖點、或 區域地名、停業期限等，報請公路主管機關核准後公告實 施，期滿應即申請復業。」與該規則第40條：「公路汽車 客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經 過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。 除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」查被告主 要係以公路汽車客運業者於申請營運許可時，該營運許可 內容即有明確訂定之路線起迄點、經過站別、營運班數， 繼而如之後依照申請汽車運輸業管理規則第26條1 項申請 停駛，則申請復駛時自應照原核定營運許可內容，故原告 因申請復駛時未依照原核定營運許可內容，因而為復駛申 請之駁核，然原處分違法之處，析述如下所陳。 ⒉汽車運輸業管理規則違反法律保留原則與授權明確性原則 蓋汽車運輸業管理規則乃係依公路法第79條加以授權，然 查該條授權內容，對於公路汽車客運業者申請停駛與復駛 之條件付之闕如，雖交通部基於權責機關，可為細節性與 技術性事項規定，但營運路線申請停駛與復駛，攸關公路 汽車客運業者之存立，對其營業權利影響甚巨，如僅以法 規命令之位階即加以限制，與憲法上對於人民基本權利限 制應以法律為之，即第23條法律保留原則即有背離，至於 授權明確性原則，其不禁止法律授權行政機關發布法規命 令，但立法者授權的目的、內容、範圍必須具體明確，迭
經司法院釋字第313 號解釋、第432 號解釋、第491 號解 釋、第522 號解釋釋示在案，如是，立法者在授權行政機 關訂定法規命令時，自應符合授權明確性原則要求。當授 權範圍未臻明確，但又有影響人民權利之情事，僅以汽車 運輸業管理規則為申請復駛准駁之依據，則不能脫免授權 明確性之指謫。
⒊原處分與訴願決定違反依法行政原則
細觀汽車運輸業管理規則第26條1 項條文：「汽車運輸業 申請定期停止一部或全部營業時，應將停止原因、路線起 訖點、或區域地名、停業期限等，報請公路主管機關核准 後公告實施，期滿應即申請復業。」並未當然得出公路汽 車客運業者申請復駛時，需完全依照最初申請之原核准條 件，縱與同規則第40條：「公路汽車客運業班車，應依營 運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程 行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不 得開行部分路段之班車。」合併觀察，也無法得出復駛時 不能因情事變更而有所更動之結論。而法治國所重者，乃 行政權之行使須依法令為之，此為立法權代表民意對於行 政監督的具體化手段，今行政機關與被告已擴張法條上之 文義，逾越法條文字容序範圍，此舉違反依法行政原則， 彰彰自明。
⒋原處分與訴願決定違反比例原則
按行政程序法第7 條：「行政行為，應依下列原則為之︰ 一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能 達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、 採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均 衡。」為憲法上比例原則的具體化，另鈞院96年度訴字第 00905 號：「…行政機關對人民不履行行政法上義務時， 進一步以強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一 狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原 則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法 實施之，不得逾必要之程度…。」比例原則所要求的係國 家行為如對人民權利產生限制、剝奪，應就多種可達成目 的手段之中，選擇對人民侵害最小的方式為之，查被告對 於原告所為的申請為不同意復駛之決定，於決定之前，設 若被告真有依據汽車運輸業管理規則所附該權限，則其所 考量營運許可對於原告營業上之重要性，自應先通知予以 補正機會，而非遽然為該拒絕申請之處分，此不僅非達成 公路主管機關對於公路營運管理之目的，在法律效果選擇 上對人民侵害過大，既非適當且必要，以逾比例原則界線
，原處分及訴願決定仍只有違法之評價。
⒌原處分因裁量濫用而違法
行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法 定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」此為行政機 關行使裁量權所應負合義務裁量之義務，此亦經鈞院92年 度訴字第04674 號：「‧‧‧台灣西部地區石灰石礦，指 定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採並公告之，並無 逾越或濫用法律之授權；亦未違反行政法上『合義務裁量 』或禁止恣意及比例原則‧‧‧。」加以肯任。查今關於 原告所有之公路客運路線「台北─宜蘭─花蓮」營運許可 ，其申請復駛時，因該營運路線載客量並未如預期，所以 依減班方式加以因應，而觀乎公路法及汽車運輸業管理規 則，其所著重是人民交通往來安全與便利性之維護，所以 才需要多所管制措施，故行政機關行使裁量權時，自以該 目的為行使目的為是，而如對原告申請復駛為駁回決定， 又考量行政機關人力短缺與資金來源困難，則勢必會因無 其他公路汽車客運業者投身該路線經營，而導致該路線運 輸出現中斷情況，則對於平日依賴「台北─宜蘭─花蓮」 此線路之人民，其往來便利產生莫大影響，可證被告在原 告申請復駛的個案上，所為的裁量並未合於法規目的，該 處分恐已達裁量濫用而違法。
⒍綜上，原處分尚有違誤，爰懇請撤銷，並給予核准申請復 駛之處分，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈本件法律依據：
⑴相關規定：
①公路法第39條第2 項：「汽車運輸業者應於籌備期間 依法辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關 核准發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營 業路線許可證後，方得開始營業或通車營運。」 ②公路法第79條第5 項：「汽車及電車運輸業申請資格 條件、立案程序，『營運監督』、業務範圍、營業路 線許可年限及『營運應遵行事項』與對汽車及電車運 輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷 車輛牌照或廢止汽車運輸營業執照之要件等事項之規 則，由交通部定之。」
③汽車運輸業管理規則第1 條：「本規則依公路法第79 條規定訂定之。」
④汽車運輸業管理規則第26條第1 項及第2 項「汽車運 輸業申請定期停止一部或全部營業時，應將停止原因
、路線起訖點、或區域地名、停業期限等，報請公路 主管機關核准後公告實施，期滿應即申請復業。前項 定期停止營業之路線或區○○○○○路或市區汽車客 運業時，在停止營業期問公路主管機關的採取適當措 施，繼續維持客運業務不使中斷。」
⑤汽車運輸業管理規則第40條：「公路汽車客運業班車 ，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點 、終點、里程行駛營運‧‧‧。」
⑥汽車運輸業管理規則第139-1 條第3 項「台灣省轄內 公路汽車客運業之營運管理及處罰由交通部委由交通 部公路總局辦理」
⑵故依前開公路法第39條第2 項及運輸業管理規則第40條 規定意旨可知，公路汽車客運業者擬經營公路客運路線 ，須向公路主管機關申請公路客運路線營運許可，經核 發營運路線許可證後始得營運，且須按營運許可證上所 載之路線所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行 駛營運班車，不得任意變更。故而公路汽車客運業者依 運輸業管理規則第26條第1 項規定，固得申請營運路線 之暫停營業（即路線停駛），惟其申請營運路線之復業 （即路線復駛）時，自應按原營運許可證所核准營運之 內容（如行使班次）申請復業。
⑶本件原告申請「台北─宜蘭─花蓮」公路客運路線停止 營業前之營運內容，為平日往返行駛各12班次，例假日 行駛各15班次，有被告90年12月10日交路樾字第10260 號營運路線許可證可稽，依前開說明，原告應以同樣營 運內容，即平日往返行駛各12班次，例假日行駛各15班 次，申請該路線之復駛，為原告96年3 月16日及31日可 提出復駛申請之營運內容，卻僅係往返各行使6 班次， 與停駛前之營運內容不符，從而被告未准予復駛，並無 不合。
⒉原告主張原處分有違誤部分，顯有誤解，茲分別說明如下 ：
⑴汽車運輸管理規則乃公路法明確授權訂定，故符合法律 保留原則及授權明確性原則：
①公路法第79條第5 項已明確授權訂定汽運輸業管理規 則：
按公路法第79條第5 項：「汽車及電車運輸業申請資 格條件、立案程序、『營運監督』、業務範圍、營業 路線許可年限及『營運應遵行事項』與對汽車及電車 運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊
銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項 之規則，由交通部定之。」及汽車運輸業管理規則第 1 條：「本規則依公路法第79條規定訂之。」可知， 此項授權條款就授權之內容、目的與範圍自屬明確， 交通部依公路法第79條第5 項之授權，就其所授權之 內容、目的與範圍，依其行政專業之考量，訂定法規 命令、以資規範，於法並無不合。
②停止及復駛屬於公路法第79條第5 項之「營運監督」 或「營運應遵行事項」：
本件原告於營運期間，因其駕駛員額不足而申請停駛 ，後又提出復駛之申請，則其應屬「營運監督」或「 營運應遵行事項」，依據公路法第79條第5 項之規定 ，其規則自交由交通部訂之。
③綜上，原處分並無違反法律保留原則或授權明確性原 則。
⑵原告申請復駛時，本應按原許可證核准之範圍辦理，原 處分並無違反依法行政原則：
①原許可證核准之範圍：
依據被告營運路線許可證（交路樾字第10260 號）上 所載明之事項，原許可證上核准之班次數為「24」班 次（即往返各12班次）。
②茍若業者於申請復駛時可任意調整原許可範圍，則原 許可證不啻為具文。
⑶被告未依規定申請復駛，被告依法否准，並無違反比例 原則：
①原告為汽車運輸業之專業，本即熟知應按原許可證核 准範圍申請復駛：
按公路法第39條第2 項、第26條第1 項、第2 項、第 40條、第139-1 條第3 項之規定可知，公路汽車客運 業者擬經公路客運路線，須向公路主管機關申請公路 客運路線營運許可，經核發營運路線許可證後始得營 運，且須按營業許可證上所載之路線所核定之路線起 點、經過地點、終點、里程行使營運班車，不得任意 變更。
②原告申請復駛過程中，本有自行補正之機會： 按汽車運輸業管理規則第23條之規定：「汽車運輸業 有下列情事之一者應備具有關書類圖說報請公路主管 機關核准‧‧‧七、公路或市區汽車客運業增減固定 行車班次。‧‧‧」可知若汽車運輸業之班次有增減 固定行車班次之情形，無論其為停駛前或申請復駛時
，均應報請公路主管機關核准。
③原處分及訴願決定係被告依據公路法及汽車運輸管理 規則之相關規定所為，其因原告減班而未予核准復駛 申請，係基於維持原服務品質之目的，自有其適當性 ，查其法條內容並無可命原告補正之規定，自有其必 要性，況被告已綜合判斷各項情事（參閱被告第52次 委員會議決議及96年3 月19日台北區監理局之函）及 法令規定，始作成該處分及訴願決定，於依法行政之 原則下，為顧及服務品質之目的，對其以減班為內容 之復駛申請未予核准，自應符合狹義比例原則，原告 遽以「‧‧‧自應先通知與以補正機會‧‧‧」等語 ，認該處分及訴願決定不符比例原則，洵屬無據。 ⑷被告對於復駛之申請並無裁量餘地，故無裁量濫用之情 ：
①承前所述，原告應依原核准許可證範圍申請復駛，若 申請之條件與原許可內容不符，被告僅得否准，並無 裁量餘地。
②至於業者若有其他欲變更許可內容之需要，本得另行 依相關申請變更許可辦理。
③另所謂裁量濫用，係指行政處分違反一般法律原則， 或與法律授權目的不合，或出於不相關動機或考量不 相干因素。然本件原處分既皆依法辦理，故原告遽以 「行政程序法第7 條‧‧‧該處分恐已達裁量濫用而 違法」等語抗辯，於法無據。
⒊綜上論陳，被告所為處分與訴願決定並無違誤，鈞院鑒核 ，賜判決如答辯之聲明。
理 由
一、原告起訴主張: 汽車運輸業管理規則違反法律保留原則與授 權明確性原則，自汽車運輸業管理規則第26條1 項規定無從 推論公路汽車客運業者申請復駛時，需完全依照最初申請之 原核准條件。被告應考量營運許可對於原告營業上之重要性 ，先通知予以補正機會，而非遽然為駁回申請之處分，此不 僅非達成公路主管機關對於公路營運管理之目的，在法律效 果選擇上對人民侵害過大，既非適當且必要，違反比例原則 。公路法及汽車運輸業管理規則，著重在人民交通往來安全 與便利性之維護，故行政機關應以該目的行使裁量權。原告 未能復駛，勢必會因無其他公路汽車客運業者投身該路線經 營，而導致該路線運輸出現中斷情況，對於平日依賴「台北 ─宜蘭─花蓮」此線路之人民，其往來便利產生莫大影響， 是被告所為的裁量並未合於法規目的，已達裁量濫用而違法
。是故原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如 聲明所示云云。
二、被告則以: 本件原告申請「台北─宜蘭─花蓮」公路客運路 線停止營業前之營運內容，為平日往返行駛各12班次，例假 日行駛各15班次，原告應以同樣營運內容，申請該路線之復 駛，惟原告96年3 月16日及31日可提出復駛申請之營運內容 ，僅係往返各行使6 班次，與停駛前之營運內容不符，從而 被告未准予復駛，並無不合。交通部依公路法第79條第5 項 之授權，就其所授權之內容、目的與範圍，依其行政專業之 考量，訂定法規命令。停止及復駛屬於公路法第79條第5 項 之「營運監督」或「營運應遵行事項」，並無違反法律保留 原則或授權明確性原則。被告已綜合判斷各項情事（參閱被 告第52次委員會議決議) 及法令規定，為顧及服務品質之目 的，對原告以減班為內容之復駛申請未予核准，且法條內容 並無可命原告補正之規定，自無違反比例原則。原告應依原 核准許可證範圍申請復駛，若申請之條件與原許可內容不符 ，被告僅得否准，並無裁量餘地。是故原處分並無違法，求 為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按公路法第39條第2 項：「汽車運輸業應…報請該管公路主 管機關核准發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營 運路線許可證後，方得開始營業或通車營運。」第79條第5 項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監 督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽 車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、 吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規 則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則（下稱運輸業管 理規則）第1 條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」 、第26條第1 項：「汽車運輸業申請定期停止一部或全部營 業時，應將停止原因、路線起訖點、或區域地名、停業期限 等，報請公路主管機關核准後公告實施，期滿應即申請復業 。」第2 項：「前項定期停止營業之路線或區○○○○○路 或市區汽車客運業時，在停止營業期間公路主管機關得採取 適當措施，繼續維持客運業務不使中斷。」第40條：「公路 汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、 經過地點、終點、里程行駛營運…。」、第139-1 條第3 項 ：「臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通 部委任交通部公路總局辦理；…。」。
四、查首開事實欄所述之事實，有交通部公路局交路樾字第1026 0 號營運路線許可證、申請書、被告96年3 月12日路監運字 第0960011173號函、被告96年5 月3 日路監運字第09610029
89B 號函、原告96年3 月5 日福業字第960040號函、原告94 年9 月22日福業字第940186號函等件在卷可稽，並為兩造所 不爭，為可確認之事實。歸納兩造上述之主張，本件爭執之 重點在於: 汽車運輸業管理規則有無違反法律保留原則與授 權明確性原則? 原處分有無違反依法行政原則、比例原則及 裁量濫用原則?經分述如下:
㈠、按「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細 節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之， 俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨 且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為 憲法之所許，．．．惟在母法概括授權情形下，行政機關所 發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥 於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整 體規定之關聯意義為綜合判斷．．．」司法院釋字第480 號 解釋意旨揭櫫在案。交通部根據公路法第79條第5 項之授權 規定，就汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序，營運 監督、業務範圍、營業路線許可年限及營運應遵行事項與對 汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣 、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸營業執照之要件等細節性及 技術性之事項予以詳細規定，係基於前開母法授權，則交通 部依前開授權規定，訂定汽車運輸業管理規則，核無逾越母 法授權範圍，亦無違法限制人民之權利。是原告主張汽車運 輸業管理規則違反法律保留原則及授權明確性原則，原處分 違反依法行政原則云云，尚不足採。
㈡、再依公路法第39條第2 項及運輸業管理規則第40條規定意旨 可知，公路汽車客運業者擬經營公路客運路線，需向公路主 管機關申請公路客運路線營運許可，經核發營運路線許可證 後始得營運，且須按營運許可證上所載之路線所核定之路線 起點、經過地點、終點、里程行駛營運班車，不得任意變更 。則公路汽車客運業者依運輸業管理規則第26條第1 項規定 ，固得申請營運路線之暫停營業（即路線停駛），惟其申請 營運路線之復業（即路線復駛）時，自應按原營運許可證所 核准營運之內容（如行駛班次）申請復業。查本件原告申請 「臺北- 宜蘭- 花蓮」公路客運路線停止營業前之營運內容 ，為平日往返行駛各12班次，例假日行駛各15班次，有被告 90年12月10日交路樾字第10260 號營運路線許可證附卷可稽 ( 見本院卷第103 頁) ，依前開規定及說明，原告自應以同 樣營運內容，即平日往返行駛各12班次，例假日行駛各15班 次，申請該路線之復駛，惟原告96年3 月16日及31日提出復 駛申請之營運內容，卻僅係往返各行駛6 班次，與停駛前之
營運內容不符，故原處分否准原告復駛，於法尚無不合。是 原告主張原處分有裁量濫用之違法云云，並不可採。㈢、原告另主張被告應考量營運許可對於原告營業上之重要性， 先通知原告予以補正之機會，而非遽然為駁回申請之處分云 云。惟按行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原 則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種 同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。 三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失 均衡。」第一款即適當性原則，指行為應適合於目的之達成 ；第二款即必要性原則，指行為不超越實現目的之必要程度 ，第三款係衡量性原則，指任何干涉措施所造成之損害應輕 於達成目的所獲致之利益。查汽車運輸業管理規則並未有不 符合申請復駛要件時，應先通知申請人補正之規定，被告未 通知原告補正，核與前開比例原則規定之適當性原則、必要 性原則及衡量性原則，並無關連。且原告為汽車運輸業者， 當嫻熟有關申請許可、停駛及復駛等汽車運輸業管理規則之 相關規定，尚難認原處分有何違反比例原則之情形可言，是 原告此部分之主張，尚非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均非可採。原處分以原告未依原 核准許可證範圍申請復駛，否准所請，其認事用法，核無違 誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤 銷，並求為判決如聲明第2項所示，為無理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 19 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 6 月 19 日 書記官 劉道文
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