最 高 行 政 法 院 裁 定
97年度裁字第3228號
抗 告 人 甲○○
送達
苓雅
相 對 人 臺南市政府
代 表 人 乙○○
上列抗告人因與相對人臺南市政府間檢舉獎金事件，對於中華民
國96年6月29日高雄高等行政法院96年度訴字第305號裁定，提起
抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人基於下述原因事實，以相對人於民國95年12月12 日作成之電子郵件答覆作為行政訴訟之程序標的，請求原審 法院作成「課予義務」之判決，即命相對人對抗告人檢舉第 三人違反菸酒管理法之案件，作成裁罰處分：
㈠抗告人於95年11月27日以電子郵件向行政院檢舉位於臺南市 ○○○路269號之阿宏海產店，在戶外懸掛旗幟促銷酒類活 動之宣傳未標示警語，涉嫌違反菸酒管理法第37條及同法施 行細則第13條之規定。
㈡行政院受理上開檢舉後，將檢舉事項，轉交權責機關相對人 為後續之行政處理。
㈢相對人審理該檢舉事項，並進行調查後，認為阿宏海產店之 旗幟所標示內容未臻明確，無法認定為特定酒品之廣告或促 銷，故無菸酒管理法第37條規定之適用，乃於95年12月12日 以電子郵件答復抗告人上情。
㈣抗告人認為其檢舉之違規事實確定，且檢舉內容若經相對人 如實認定，而對第三人阿宏海產店作成裁罰處分，其亦可依 菸酒管理法第44條之規定，領取獎金。現因相對人之違法否 准，使其因正確檢舉而可預期之私人利益落空，而認上開電 子郵件答覆為一違法之否准處分，而提起訴願。但經訴願機 關認該電子郵件答覆非屬否准處分，而為訴願不受理之諭知 。
二、原審法院則基於下述理由，以「相對人上開電子郵件答覆非 屬行政處分，抗告人提起課予義務訴訟，其起訴不合法」為 由，裁定駁回抗告人在原審之起訴：
㈠提起課予義務之訴，必須在實體法上有「請求行政機關作成 行政處分」之公法上請求權，不包括反射利益。
㈡至於上開公法上請求權與反射利益之分辨則應視法律規範保 障之目的來決定。有關規範保障目的之探求，依司法院釋字 第469號解釋理由書所示，應就具體個案定之。 ㈢而菸酒管理法之立法目的係為健全菸酒管理，以維護公眾健 康，並防止逃漏菸酒稅捐等公共利益。即使同法第44條對檢 舉行為，有酌予獎勵之規定，但該條規定或其附屬法規（指 依該條法規範所授權制定之法規命令或相關行政規則），並 無賦予檢舉人得對主管機關請求對被檢舉人作成裁罰行政處 分之「公權利」。因此「檢舉」行為僅有促使主管機關注意 執行職務，並未賦予人民「請求行政機關作成裁罰行政處分 」之公法上權利。而檢舉成功所能取得之獎金也只是反射利 益，尚難以有此檢舉獎金之規定，即謂檢舉人對其所檢舉之 案件，有請求主管機關作成裁罰行政處分之公法上權利。 ㈣是以上開電子郵件答覆僅係單純之事實敘述或理由說明，並 非對抗告人之請求有所准駁，非屬行政處分。
㈤原裁定綜合以上所述，進一步提出以下之規範論述，據為判 斷抗告人在本案中無請求相對人對第三人為裁罰處分之法理 基礎：
⒈人民就有關公共利益事項向行政機關提出檢舉，而行政法 令並未賦予該檢舉人就其所檢舉之公共事務，有請求行政 機關為特定作為之權利時，行政機關對該檢舉事項所為之 答覆，僅係事實之敘述或理由之說明，既未對檢舉人之權 利或法律上利益發生具體法律上效果，核其性質，應屬觀 念通知，而非具有法效性之行政處分，自不得對之提起行 政爭訟。
⒉依司法院釋字第423號及第496號解釋意旨及本院91年度聲 字第1475號裁定意旨，均不足以支持抗告人所稱：「上開 電子郵件答覆具有否准行政處分性質」之法律主張。三、抗告意旨中，針對原裁定以上之判斷理由，曾提出以下之法 律論點，指摘原裁定上開法律論述明顯違法，而謂原裁定應 予廢棄（至於其論述內容中，與上開判斷無涉之部分，例如 謂原審法院在審理否准處分時，違反行政實體法之相關原理 、原則等情，由於本案根本沒有進入實體審理階段，這些爭 點不會影響裁定之結果，並無論述必要）：
㈠因為依菸酒管理法與其相關法規，檢舉成功可以領得獎金， 因此可以判斷菸酒管理法第44條及其相關附屬法規，已賦與 人民「檢舉」之權利，且此項「檢舉」權利，與檢舉人之私 益有關，因此得以認定，上開法規範兼有保護檢舉人私益之 目的。
㈡另外菸酒管理法除了保障公共利益，也同時保障特定個人之
利益（例如未滿18歲之青少年、開車者、國民身體健康等等 ），所以檢舉人之檢舉獎金利益也應受保障。
㈢而菸酒管理法明定檢舉人有檢舉獎金可領，抗告人信賴此一 規定而提出檢舉，應有信賴保護原則之適用。
㈣又司法實務曾在違反公平交易法之案件中，認為：「以第三 人違反公平交易法第22條及第24條之規定，侵犯到自己之商 譽或營業利益，而提出檢舉者，對公平交易委員會認定被檢 舉第三人無違反公平交易法情事之答覆，亦得認係否准處分 ，而准許檢舉人提起行政訴訟，以維護自身之利益」，則在 本案之情形，法律上重要之點既然雷同，亦應得出相同之解 釋。
㈤此外司法實務上亦有對否准發給獎金之案件，從實體上加以 裁判者（例如高雄高等行政法院95年度訴字第1117號判決及 本院96年度判字第853號判決），本案亦應如此。四、本院按：
㈠抗告人在原審法院訴之聲明既然是：「請求相對人對被檢舉 之阿宏海產店，作成違反菸酒管理法之裁罰處分」，則本案 之訴訟類型即確定為「課予義務訴訟」。全案之爭執重心即 在於抗告人在實體法上有無此一公法上請求權。若其無此公 法上權利，依目前司法實務見解，得以起訴不合法裁定駁回 。
㈡而公權利有無之判斷，取決於二個面向，一為個人實質關心 在意之主觀利害，一為法規範對該實質利害實現之擔保。這 個二面向之內部關係及作用，可以按以下之觀點來理解： ⒈在一般情況，實質利害是從實證之層面著眼，而擔保實質 利害之法規範，則是從規範的層面著眼。因此總是先有實 質利害在實證上之客觀存在，而後才有擔保法規範之尋找 議題。而在司法實務操作上，主觀公權利之有無，主要偏 重在找法活動。詳言之：
⑴有關個人之主觀利害，基本上是建立在實證的基礎上， 並先於法規範而存在。其內涵為個人對特定事項之主觀 感受，例如希望自己心智活動的經濟成果被尊重，希望 自己的宗教信仰，不受到有偏見的無禮批評，不希望自 己的性別或出身受到他人之歧視。這些主觀的感受，不 論其是經濟的、宗教的、情感的，只要個人在意介意， 即是一種主觀利害，而且先於法規範而客觀存在。 ⑵實證層面的主觀利害，只要有特定實證法之法規範，出 面擔保其實現，即演變為一主觀權利。若該實證法之性 質為規範高權作為之公法者，該權利即可被認定為主觀 公權利。
⑶因為現代社會人際交往密切，社會各種活動之外部性遞 增，國家高權基於高權作用而介入私人活動之情況日趨 頻繁，個人在此實證環境中所關心在意之實質利害自然 也大增。但當個人為這些利害尋求行政法院協助時，基 於行政訴訟主觀訴訟制度之設計，行政法院首先必須確 定當事人主張之實質利害有特定法規範擔保其實現，才 能進行實體審查。這時主觀公權利之有無，對法院而言 ，實際是一個「找法」活動。
⒉但在本案之情形，抗告人主張之主觀公權利，其具體內涵 卻與上開一般情形有所不同，其間最大之不同在於：抗告 人主張之主觀公權力，其主觀利害之內容，並不是先於實 證法而存在，反而是因實證法所創造者。此時在司法實務 上討論之聚焦已不再是「找法」過程（因為人民是「按圖 索驥」，依實證法之具體條文，來主張特定內容之主觀公 權利），而是如何從規範價值及規範功能之角度，決定該 等主觀公權利之內涵及界限，詳言之：
⑴抗告人在本案中所主張之實質利害為「檢舉獎金」之有 無，但若無菸酒管理法第44條之制定，這個經濟上的實 質利害即不存在，此等實質利害乃是因為實證法之制定 而新形成者。主張此等實質利害者必然明瞭形成利害之 根源，當然不會有「找法」之必要。
⑵但因實證法之制定，而讓社會成員因此取得一個在自然 狀態下所不存在之特殊私人利益，此等特殊利益之新創 ，既然不是用來維持社會成員既有之主觀利害，則該特 殊利益之賦與，當然不會是立法者無故、隨興的決定， 而是取向實證法規範目標所為之安排，而且一般而言， 社會成員之所以能取得此等特殊利益，乃是因為其付出 對價，有助於該實證法所欲達成之規範目標。
⑶因此這種因特定實證法而新形成之主觀公權利，其權利 之內涵及界限為何，自應從規範的觀點，探究該實證法 之規範意旨。
⒊在本案中抗告人主張之「主觀公權利」，其內涵論之實質 ，不外是檢舉成功，其依菸酒管理法第44條規定，所可能 取得之檢舉獎金。但此等主觀公權利之權利界限，是否還 包括「請求受理檢舉機關，對被檢舉對象，做成裁罰處分 」之權能﹖即須從以下之論點來檢證：
⑴按在公法違規檢舉規範中，對因檢舉成功而給予檢舉獎 金之相關規範，其規範目標主要是：為求有效壓制具有 負外部性違規行為之頻率及數量，在公務資源有限之情 況下，打算經由人民之參與，以較低之公務成本，產生
較高之舉發成功比例，以提升行政效率。但人民參與檢 舉之行為或許成本較行政部門為低，但並非毫無成本， 如果沒有給予誘因，其檢舉數量可能未達「最適」檢舉 量（數量是否「最適」，決定於檢舉活動所生之『全部 』邊際成本與檢舉活動之邊際效益相等時，其意涵詳後 所述），因此有必須提供檢舉獎金，以激勵其舉發活動 之數量。
⑵檢舉獎金之設計是為了給人民為檢舉違規行為之誘因， 而為了確保此項誘因之有效性，行政機關在接受了人民 之檢舉行為後，即有義務按檢舉內容為調查行為，以免 人民為檢舉所花費之成本落空。在此限度內，提出檢舉 之人民，有請求受理檢舉機關，對檢舉內容為事實調查 之「主觀公權利」。
⑶但若行政機關調查結果認定被檢舉之人，實際上無違規 事實存在，此時從檢舉獎金制度之規範設計功能言之， 即不能再給予檢舉人「請求受理檢舉機關，對被檢舉人 作成裁罰處分」之主觀公權利，因為：
①如果給予檢舉人此等權利，即意味著容許私人執行公 共任務，因為當檢舉人自認為「被檢舉人違規事實明 確，一定應該接受處罰」，即可要求行政機關一定要 對被檢舉人作成裁罰處分。則檢舉人等於是自己在執 行行政違規行為之糾舉。然而正如同現行刑事法制， 不許可一般社會大眾去執行刑事逃匿被告之搜尋逮捕 活動一般，公共事務原則上亦不容許私人去執行。 ②而且在上開情況下，若容許檢舉人執行糾舉違章行為 之公共事務，則更嚴重的問題出在：檢舉人對該公共 事務之執行，因為涉及其檢舉獎金之多寡，因此有自 利誘因，因此可能為了自己之利益，而產生誘人違規 或陷人違規之風險，並造成輕率之檢舉活動，進而發 生檢舉數量過多之無效率結果（即社會大眾競相動用 資源而提出檢舉，試圖透過檢舉獎金之機制，將資源 由其他社會成員手中，移轉為自己所有，而其移轉過 程，因為不是自願性之移轉，只會產生淨損，經濟學 上稱之為「競租」行為）。
③再從受理檢舉之行政機關，及被檢舉人之角度言之， 其等與檢舉人，在面對檢舉內容有無之事實爭議時， 同樣必須動用資源來進行訴訟防禦，而這些防禦成本 的支出，並無任何生產性，無法創造新效用，其結果 會造成更大之淨損。因此在容許檢舉人以私人之身分 來執行糾舉行政違規之行政任務時，私人之檢舉活動
即會大增，其中誣陷、輕率之檢舉數量也會隨之增加 ，而行政機關及被檢舉人為了自辯清白，又須花費防 禦成本，結果社會上實際發生之檢舉活動中，大部分 檢舉活動之「全部」邊際成本將越來越大，而且都不 會產生「因違規行為被正確檢舉而獲糾正，對社會具 有之效益」，造成社會整體福利之下降（即形成社會 福利之淨損）。
④這也是為何現代社會不賦與私人警察權，也不容許收 取報酬之「獵人公司」逮捕逃匿之債務人或犯罪者之 理由，因為賦與私人執行具有公共任務特質之職務， 又容許其從中謀取私人利益，將引發成本高昂之「競 租」戰爭。
㈢在以上之法理基礎下，原裁定認定抗告人無提起本件課予義 務訴訟之主觀公權利，其判斷結論即無錯誤可言。至於抗告 意旨所提出之各項法律論點，在上開判斷體系下，均非可採 ，爰逐一說明如後：
⒈本案之爭執重點不在於主觀公權利有無之抽象判斷，而在 於依菸酒管理法第44條所形成之主觀公權利，其在本案中 之具體界限為何。本院從未否認抗告人有請求相對人對檢 舉內容進行調查之主觀公權利，只不過認為此項公權利之 內涵，不包括「直接請求行政機關對被檢舉人作成裁罰處 分」之權能。抗告人提出「保護規範理論」，實則與本案 之勝負判斷實無太大之關連性。
⒉信賴利益之所以在本案中沒有引用之餘地，其法理在於： 檢舉獎金之提供，並不構成一個「只要有檢舉成本之付出 ，即保證必然有檢舉獎金收入」之「信賴基礎」。最多只 構成「相對人必須對檢舉內容進行查證，以使檢舉成本之 投入不致於白白浪費」之「信賴基礎」，而後面這個信賴 基礎，與本件課予義務訴訟之訴訟程序標的（即否准處分 ）無涉。
⒊公平交易法案件中，對第三人不公平競爭行為提出檢舉， 要求處理之主觀公權利，其權利中所內含之「實質利害」 內容，性質上與本案中有關檢舉他人違反菸酒管理法違章 行為之主觀公權利之「實質利害」內容並不相同，前者是 在一般情形下，先於法規範存在之實證層面經濟利害。而 在本案中，主觀公權利之實質利害是因實證法所新形成者 ，二者之差異性，在前面已有論述，在此不予重複。 ⒋至於抗告人所引用之高雄高等行政法院95年度訴字第1117 號判決及本院96年度判字第853號判決，均是在「檢舉成 功，被檢舉人已因此遭受處罰」之事實基礎下，實體審查
檢舉人有無請求檢舉獎金之權利。與本案之事實特徵完全 不同，當然不能在本案中援用。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民 事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 19 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 吳 慧 娟
法官 林 樹 埔
法官 鄭 小 康
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 6 月 23 日 書記官 莊 俊 亨