高雄高等行政法院裁定
96年度訴字第00886號
民
原 告 聯鼎鋼鐵股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 葉永芳律師
梁穗昌律師
被 告 台南縣政府
代 表 人 乙○○縣長
訴訟代理人 蔡雪苓律師
上列當事人間聲請報編工業區事件，原告不服經濟部中華民國96
年8月23日經訴字第09606072240號訴願決定，提起行政訴訟，本
院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定 駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正： ．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中 央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利 益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向高等行政 法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款及第 4條第1項分別定有明文。又所謂行政處分，係指中央或地方 機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外 直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項 規定甚明。次按行政程序法第163條規定：「本法所稱行政 計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定目的或實現 一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、 步驟或措施等所為之設計與規劃。」及「工業主管機關、投 資開發工業區之公民營事業、土地所有權人及興辦工業人得 依工業區設置方針，勘選一定地區內土地，擬具可行性規劃 報告及依環境影響評估法應提送之書件，層送中央工業主管 機關轉請中央區域計畫或都市計畫主管機關及中央環境保護 主管機關同意，並經經濟部核定後，編定為工業區。」「工 業區之編定，由工業主管機關、投資開發工業區之公民營事 業、土地所有權人或興辦工業人洽同當地直轄市或縣（市） 政府勘選後，繪具工業區地籍圖、平面配置圖、位置圖、地 形圖、土地清冊等各7份與可行性規劃報告及依環境影響評 估法應提送之書件等各30份，層送中央工業主管機關轉請中
央環境保護主管機關及中央區域計畫或都市計畫主管機關同 意，經經濟部核定後，交當地直轄市或縣（市）政府於公文 到達之次日起20日內公告。屆期未公告者，得由其上級主管 機關逕為公告。」分別為行為時促進產業升級條例第23條第 2項及行為時同條例施行細則第40條第1項所明定。觀諸前揭 規定，關於工業區編定之性質，實乃關於一定地區土地之特 定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多 數不同行政機關權限之行政計畫，且核准之權限乃專屬於經 濟部，是僅經濟部有作成編定工業區確定計畫裁決之權限。 雖經濟部核准前，應由縣（市）政府勘選後須繪具相關圖冊 等層送中央工業主管機關（即經濟部工業局），轉請中央區 域計畫或都巿計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意， 然此前置階段學理上係稱為「計畫確定程序」；申言之，僅 經濟部得依擬定計畫主體申請書內容，並斟酌相關行政機關 所提出之意見與資料後，最終作出是否核准「確定計畫裁決 」之行政處分；而在計畫確定程序中，之所以須先徵詢相關 行政機關之意見，乃藉由程序之參與及進行，使計畫能集思 廣益，考慮更為周詳，而使最終確定之計畫內容合理妥善， 俾於具體實施計畫內容時順利可行，而達預定之目標（參見 翁岳生先生編「行政法2000」下冊，董保城先生撰第13章「 行政計畫」，第683頁至第688頁）。從而，縣市政府並無准 否編定工業區確定計畫之權責，更無從基於人民之請求作成 處分，充其量僅得為達成實體裁決為目的之相關行為或措施 ，而為會同勘選、繪具相關圖冊及報告層送主官機關核定等 之「程序行為」而己。次按「『程序行為』之性質為何？． ．．德國行政法院法（Verwaltungsgerichtsordnung）第44 條之1規定：『對於官署之程序行為提起救濟者，僅得於對 本案實體裁決提起救濟之同時為之，但官署之程序行為得強 制執行或係對第三人所為者，不在此限。』僅係有條件的承 認程序行為亦為獨立之行政處分。我國行政程序法第174條 規定：『當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所 為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之 。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另 有規定者，不在此限。』其立法意旨與上述德國法相同．． 。」（吳庚先生著，行政法之理論與實用，增訂7版，第310 頁參照），即謂行政程序行為原則上非行政處分，先此說明 。
二、本件原告起訴意旨略以：原告與訴外人燁隆企業股份有限公 司等4家公司於民國82年間，依振興經濟方案及促進產業升 級條例，提出在台南縣七股鄉設立「精緻一貫作業煉鋼廠」
投資計畫，歷經被告、內政部營建署、行政院環境保護署（ 下稱環保署）、經濟部等相關政府機關之會勘、審議及討論 後，嗣經環保署於95年1月19日以環署綜字第0950006595D號 函認可原告所送「濱南工業區開發計畫環境影響評估報告書 」，惟被告於96年1月5日以府經工字第0950276205號函突然 退回原告申請台南縣七股鄉部分土地編定為工業區之「台南 縣濱南工業區開發計畫可行性規劃報告書」，被告既將原告 之申請案退回，並反其先前同意之意思表示而改為不贊同之 意見，其退回之決定即應屬行政處分，且該決定使原告本件 申請案無從進行實體審查，確已造成原告之權益受損；另多 階段行政處分之核可處分中，應以後階段行為直接對外發生 法律效果者作為行政處分，而非以決定權作為認定之標準， 自應許原告就此提起救濟。被告既已依法層送上開報告書， 自無許其逕為退回之理，經濟部亦曾於95年11月9日之會議 中，就被告若逕予退回本案，係屬無理乙節，提出書面嚴正 指駁，被告自應遵循中央主管機關之意見並受其拘束。原告 當初確已取得當時國有土地之管理機關台鹽公司及國有財產 局之同意提供土地，被告亦曾表明同意附條件之開發，是其 自應受該意思表示所拘束，然被告卻以台鹽公司減資時，並 未告知其已同意濱南工業區申請開發使用，乃認定本件開發 仍須重新取得被告對系爭土地使用之同意云云，但查台鹽公 司有無告知國有財產局其已同意原告使用系爭土地，要與原 告無涉，依法更不發生其原來之同意失效之效果，是被告自 不得以此主張原告應再徵得新任土地管理人之同意；況被告 已承認依法層送上開報告書，表示其已審核並認可同意，然 被告卻在未通知原告前往陳述意見之情形下，遽為退回之處 分，於法有違，爰依法請求應將訴願決定及被告所為96年1 月5日府經工字第0950276205號處分書撤銷等語。三、本件原告於83年間向政府機關申請就坐落於台南縣七股鄉海 埔地面積約2,300公頃部分土地編定為工業區，經經濟部工 業局會同原告代表、國有財產局、前台灣省政府建設廳及前 台灣製鹽總廠（當時為該台南縣七股鄉海埔地公有土地管理 機關，該廠於84年間改制為台鹽實業股份有限公司，下稱台 鹽公司）代表進行會勘，嗣原告依當時促進產業升級條例第 23條第2項及同法施行細則第40條第1項規定，向被告遞送濱 南工業區可行性規劃報告及環境說明書各20份，該工業區地 籍圖、平面配置圖、位置圖、地形圖、土地清冊各7份等資 料，層轉前台灣省政府，再轉至經濟部工業局，經濟部於84 年5月2日以經（84）工字第84800648號函，將本件環境影響 說明書及可行性規劃報告書分送環保署及內政部審查。審查
期間，台鹽公司於92年辦理減資，原告原申請編定為濱南工 業區之台南縣七股鄉預定地點之公有土地，嗣經改變以被告 為管理機關，被告多次表示反對就所管領之系爭土地編定為 工業區之意見。內政部區域計畫委員會乃於95年11月9日第1 93次審查會議第2案決議，將本件退回經濟部（內政部95年1 2月4日台內營字第0950807299號函），經濟部再以95年12月 22日經工字第09500191070號函轉被告，被告遂以96年1月5 日府經工字第0950276205號函將本案退回原告等情，有經濟 部工業局83年7月4日工（83）5字第030319號函、被告84年4 月6日84府建工字第51397號函、內政部95年11月9日區域計 畫委員會第193次審查會議紀錄、95年12月4日台內營字第09 50807299號函、經濟部95年12月22日經工字第09500191070 號函、被告96年1月5日府經工字第0950276205號函附訴願卷 （第118至120、124、125頁參照）及本院卷（68、70、76至 78頁參照）可稽，應堪認定。
四、經查，本件被告96年1月5日府經工字第0950276205號函以： 「主旨：退回貴公司申請本縣七股鄉部分土地編定為工業區 之『台南縣濱南工業區開發計畫可行性規劃報告書（修訂本 ）』案，請查照。說明：1、依據經濟部95年12月22日經工 字第09500191070號函暨內政部95年12月4日台內營字第0950 807299號函辦理（副本諒達）。2、本申請案經內政部區域 計畫委員會第193次審查會決議，申請程序因涉時空環境變 遷，計畫內容不符地方未來整體發展方向，且其中縣管土地 未獲縣府之同意，影響陸域使用配置甚鉅，使後續審查程序 無法進行，爰退回本案。3、本案開發範圍內有部分土地屬 台南縣管土地，依區域計畫法、促進產業升級條例暨施行細 則規定，應取得本府之使用同意；惟該計畫內容業因時空環 境變遷，已不符合本縣未來整體方向，故本府歉難同意使用 。本案退回後，貴公司若擬再提開發案，需重新向本府提出 ，並重新作環評及相關報編之程序。」等語。揆諸前揭法律 規定及說明，可知：原告須先洽同縣政府勘選土地後，將申 請編定工業區之文件，併同可行性規劃報告及環境影響評估 報告，層送經濟部分別轉請內政部及環保署同意後，再經由 經濟部之核定，始得編定為工業區，故被告僅有層送相關可 行性規劃報告等資料之職責，最後核准之權限仍專屬於經濟 部，亦即僅經濟部有作成編定工業區確定計畫裁決之權限。 再查，所謂多階段行政處分指行政處分之作成，須2個以上 機關本於各自職權共同參與而言，此具有行政處分性質者乃 屬「最後階段之行為」，亦即直接對外生效之部分；至於先 前階段之行為則仍為內部意見之交換。在例外情形，如法規
明定其他機關之參與行為為獨立之處分，或其參與行為（許 可或同意），依法應單獨向相對人為之者，則亦視為行政處 分（吳庚先生著前揭書，第307至308頁參照），益徵多階段 行政處分之前階段行為例外可視為獨立之行政處分者，係因 該前階段之行政行為已對外發生法律上之規制作用，而使人 民公法上權利義務關係發生變動所致。然查，原告所申請台 南縣七股鄉部分土地是否得編定工業區，其核准權限既專屬 於經濟部，則經濟部以95年12月22日經工字第09500191070 號函略以：「．．．退回興辦工業人聯鼎鋼鐵股份有限公司 及大東亞石油化學股份有限公司為申請台南縣七股鄉部分土 地編定為工業區，所送『台南縣濱南工業區開發計畫可行性 規劃報告書（修訂本）案．．．。」即有直接對外發生法律 上之規制作用，原告如認其權利受有損害，理應就此項處分 提起行政救濟；至被告上開96年1月5日府經工字第09502762 05號函文之性質，僅係將內政部區域計畫委員會第193次審 查會會議決議通知原告，並依經濟部前揭95年12月22日經工 字第09500191070號函示意旨，將系爭台南縣濱南工業區開 發計畫可行性規劃報告書退回予原告，尚非屬具有法效性之 行政處分，且此項退回之行為，亦僅是程序進行中之處置行 為，非得單獨提起救濟，則原告猶執詞爭執被告系爭函文係 屬多階段行政處分中後階段行為且直接對外發生法律效果， 應為行政處分云云，即有誤解。訴願決定以實體上之理由予 以駁回，與本院之見解雖有不同，惟其結論並無二致，原告 就非屬行政處分之行政行為，再提起本件行政訴訟，於法即 有未合，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定 駁回之。又原告之訴，既經本院從程序上予以駁回，則其實 體上之主張，自無庸審究，併予說明。
五、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條 第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定 如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 15 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法 官 邱 政 強
法 官 李 協 明
法 官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。中 華 民 國 97 年 7 月 15 日 書記官 宋 鑠 瑾
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