高雄高等行政法院判決
95年度訴字第809號
原 告 內政部
代 表 人 甲○○部長
訴訟代理人 蔡東賢律師
戴仲懋律師
馮基源律師
複 代 理人 郭念慈律師
被 告 財團法人台南縣私立新農社會福利慈善事業基金會
代 表 人 乙○○
被 告 乙○○
訴訟代理人 劉志鵬律師
黃世芳律師
複 代 理人 吳世宗律師
被 告 丙○○
訴訟代理人 陳旻沂律師
複 代 理人 張堯鈞律師
被 告 戊○○
己○○
共 同
訴訟代理人 劉豐州律師
陳韋利律師
被 告 丁○○
上列當事人間補助費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
被告財團法人台南縣私立新農社會福利慈善事業基金會、丙○○、丁○○、戊○○、己○○應連帶給付原告新台幣參仟柒佰參拾貳萬壹仟捌佰元及其中被告丙○○自民國九十五年九月十四日起，其他被告財團法人台南縣私立新農社會福利慈善事業基金會、丁○○、戊○○、己○○自民國九十五年九月十三日起，均至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之駁回。
訴訟費用由被告財團法人台南縣私立新農社會福利慈善事業基金會及丙○○、丁○○、戊○○、己○○連帶負擔五分之四，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）原告代表人原為李逸洋，於本件訴訟中變更為甲○○，業 據原告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准
許。
（二）被告財團法人台南縣私立新農社會福利慈善事業基金會（ 下稱新農基金會）經合法通知，無正當理由，未於言詞辯 論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第 386條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而 為判決，先予敘明。
二、事實概要：
緣被告新農基金會於89年間因辦理興建其附設新農老人養護 中心院舍計畫向原告申請補助，經原告審核其所提出之申請 表、計劃書後，依據「內政部推展社會福利服務補助作業要 點」之規定，同意補助被告新農基金會新台幣（下同）3,65 9萬元，雙方乃於90年3月間簽訂補助款契約，並由被告丙○ ○、丁○○、戊○○及己○○等人為連帶保證人。嗣原告將 上開補助款3,659萬元，先行撥付第三人台南縣政府代管， 再委託台南縣政府，按工程進度分期撥付予被告新農基金會 3,659萬元。惟被告新農基金會因會務及財務不健全，經主 管機關台南縣政府評鑑，有諸多不符合規定，認定被告新農 基金會已無法運作，而以93年2月11日府社身字第093002531 6號函撤銷其設立許可，原告乃於93年4月15日以內授中社字 第0930709206-1號函通知被告新農基金會、乙○○、丙○○ 、丁○○、戊○○及己○○等人，解除系爭補助款契約，請 求被告等人返還補助款3,659萬元，並依補助款百分之二給 付違約金73萬1,800元，合計3,732萬1,800元。惟被告等均 未置理，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）本件為公法上請求，系爭補助款契約自屬行政契約，原告 依據行政訴訟法第8條規定提起本件訴訟，自無違誤： 1、按行政程序法第137條第1項規定：「行政機關與人民締結 行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定：1 、契約中應約定人民給付之特定用途。2、人民之給付有 助於行政機關執行其職務。3、人民之給付與行政機關之 給付應相當，並具有正當合理之關聯。」行政訴訟法第8 條規定「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財 產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給 付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。 」因此依行政契約（公法契約）提起行政訴訟，原告當事 人應不以一般人民為限，行政機關亦得為原告。換言之， 行政機關對於人民應履行公法契約上之給付義務，除得於 符合行政執行法相關規定而逕行強制執行外，其須取得行 政法院確定判決之執行名義始得強制執行者，即得依行政
訴訟法第8條對人民提起行政訴訟。
2、又按行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政 契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行 政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務（參 照司法院釋字第466號及第533號解釋）。再者，「行政機 關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反 法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使 接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務， 而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋理由闡 釋甚明。
3、本件依雙方契約書約定，原告得隨時派員檢查被告新農基 金會執行計畫之進度，以及其對補助款之運用情形，且被 告新農基金會接受補助而購置或建造之土地及建物，除特 殊情形經原告同意外，於契約期間不得變更為其他用途使 用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有 未盡事宜，亦悉依原告所訂之作業要點及相關規定辦理， 衡諸各該約定等，與作業要點所訂之內容相契合補助款發 放之條件亦皆由原告單方決定。承上，系爭補助係由被告 新農基金會提出申請，經原告核准後，雙方始簽訂契約， 其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，其 兩階段之行為應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為 。此亦可由台灣台北地方法院94年度重訴字第1013號民事 裁定、台灣高等法院94年度抗字第2835號民事裁定及最高 法院95年度台抗字第341號民事裁定可稽，足見原告據此 提起行政訴訟並無違誤。
4、原告與被告新農基金會所締結之系爭補助款契約書約定， 原告依據內政部作業要點經審核同意之申請表、計畫書及 依規定所需之相關文件，補助被告新農基金會3,659萬元 ，參酌系爭契約第1條，本件補助案係以推展社會福利服 務為宗旨，參酌系爭契約第2條，原告得隨時派員檢查被 告新農基金會執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不 能配合實際需要，被告新農基金會應於事前詳述理由，提 請原告同意變更計畫項目、執行期間及進度。況依據系爭 契約第3條更規定原告得隨時派員檢查被告新農基金會對 補助款之運用情形，被告新農基金會不得妨礙或拒絕；且 系爭契約第4條亦載明被告新農基金會接受補助而購置或 建造之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期 間中不得變更為其他用途使用。又依據內政部推展社會福 利補助作業要點第8點審查作業（二）設立專戶之規定， 原告給付被告新農基金會之補助經費核銷時，如有節餘經
費及由該專戶存款所生孳息及其他收入者，仍應依規定繳 回原告辦理結案。衡諸系爭契約各該規定，與內政部推展 社會福利補助作業要點之內容相符合，且補助款發放之條 件皆由原告決定；而被告新農基金會係先有申請行為，經 原告為核准申請之行政處分後，雙方始簽訂系爭契約，其 後續之補助款契約當可視為係該核准行政處分之執行行為 ，兩者應整體觀察視為一個公法法律關係，亦即，原告與 被告新農基金會之約定係以原告提供新建老人養護機構所 需建物之補助經費，被告新農基金會負責建物工程之完成 及老人養護機構如期營運為其主要內容之給付行政目的。 承上，依據雙方系爭契約之標的、目的、契約依據、契約 內容即其所發生之公法上效果均可知，原告與被告新農基 金會所締結之系爭補助款契約具有行政契約之性質，自屬 公法上爭訟事件無疑。被告戊○○及己○○二人稱雙方權 利義務之設定、變更及消滅等，並無任何公法規定，且均 僅發生私法上效果云云，顯屬無據；縱雙方當初管轄地條 款係約定台灣台北地方法院，亦無損於系爭契約確為行政 契約之本質。
5、況另參酌學者陳櫻琴見解，「雙階理論係由國內學者引介 德國學說理論，但對我國實務的發展並無定論，其在德國 亦備受檢討。行政私法領域或經濟輔助場合，行政主體決 定是否給予人民補助，如低利貸款、補貼、保證等行為， 是一種行政處分，屬於行使公權力行為；而在決定以後， 行政主體為履行其輔助行為，協調其他機構與人民所產生 之法律關係，則是私法關係，例如協調金融機構辦理低利 貸款，人民與金融機構形成私法借貸契約；若提供補貼、 保證，即形成私法贈與或保證法律關係。所謂雙階理論， 第一階段指提供補助與否，屬公權力行使，在決定時如有 違平等原則、比例原則及行政法上一般法律原則，使人民 權力受侵害者，即產生國家賠償責任。第二階段為私法契 約的締結，委由契約內容規定雙方權利義務關係。但在70 年代後，有質疑如何區○○段公法與後段私法，何時截分 ？根據何在？並對雙階理論提出批評者，其論點如下：（ 1）一個行為分為公法關係及私法關係，在實務上有困擾 ，影響法律安定性。（2）單一的生活關係硬割裂為二， 在行政救濟上有二種主張，實體上有二種請求權，如何區 ○○○段，彼此之關係為何，從申請核可到契約訂定間之 瑕疵如何處理。（3）在履行階段，人民請求時，行政主 體若否認法律關係之存在而拒絕履行，則私法關係不存在 是否歸普通法院管轄？或屬行政處分爭議，而由行政法院
管轄？（4）行政機關認為給予輔助本身有瑕疵而欲撤銷 之，或因法令、事實之變更，欲廢止之，屬授益行政處分 之撤銷或廢止？可否在履行階段對私法關係加以撤銷、解 除或終止？故晚近有主張法律關係單一化，即輔助行為所 形成之法律關係，應全部認為是公法性質之契約關係，即 公法契約為宜。但在個．．．案中，究採公法行為或行政 私法行為，發生疑義時，有認為應推定為公法。總之，公 法行為或行政私法行為發生疑義時，應認作『公法行為之 推定』，其理由在於：（1）國家機關或其他行政主體行 使公權力，才屬於行政的行為常態。（2）公權力行為受 到法律的約束較多，相對地人民所受到的保障也較多。故 以推定以公法關係為宜。」由此可知，原告戊○○及己○ ○二人所爰引德國學者H.P.Ipsen見解，並不合現今行政 法理論。
6、再者，最高行政法院96年度裁字第1510號裁定及最高行政 法院96年度裁字第1531號裁定，針對補助款爭議所生公私 法爭議，其中最高行政法院96年度裁字第1510號裁定更係 由本件被告戊○○及己○○前就其財產遭原告聲請假扣押 ，鈞院准予假扣押，戊○○及己○○提起抗告，最高行政 法院作出之確定判斷，於該兩案中，最高行政法院均認定 此種補助款契約之屬性，以（一）契約之一方為行政機關 。（二）契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或 其他公權力措施之義務。（三）執行法規規定原本應作成 行政處分而以契約代替。（四）約定內容涉及人民公法上 權利義務關係。（五）約定事項中列有顯然偏袒行政機關 一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素綜 合判斷，認定類此補助款契約為行政契約。
7、縱認本件無管轄權，依行政訴訟法新修施行第12條之2規 定：「行政法院認其無訴訟權限者，應依職權以裁定將訴 訟移送至有受理訴訟權限之法院。」然參酌原告補助本件 新農基金會，前述台灣台北地方法院94年度重訴字第1013 號民事裁定、台灣高等法院94年度抗字第2835號民事裁定 及最高法院95年度台抗字第341號民事裁定及原告補助他 案被告長齡老人養護中心（台灣台北地方法院94年度重訴 字第1031號民事裁定、台灣高等法院95年度抗字第153號 民事裁定）可知，於本案及他案中原告曾向民事法院提起 訴訟，均遭認定為公法事件而駁回起訴，本件若仍認定為 私法事件而移送民事法院審理，亦終將遭民事法院以無管 轄權為由駁回原告之訴，原告終將無任何救濟途徑。（二）被告新農基金會連同被告乙○○，共同於89年間以新農基
金會附設之新農老人養護中心興建院舍工程計畫向原告申 請補助，經原告審核其所提出之申請表、計畫書後，依據 「內政部推展社會福利服務補助作業要點」之規定，同意 補助被告新農基金會3,659萬元，被告等則同意依申請表 及計畫書之內容切實履行，雙方即於90年3月間簽訂補助 款之契約書。嗣後，原告隨即於90年5月及8月間分二次各 核撥1,829萬5,000元，共計3,659萬元交付第三人台南縣 政府代管，並委託台南縣政府依據被告新農基金會新農老 人養護中心院舍興建工程，分期撥付給予被告新農基金會 ，第三人台南縣政府自90年10月以後，業陸續將該補助款 3,659萬元代付被告新農基金會。然查，被告新農基金會 因會務、財務不健全，經主管機關台南縣政府評鑑，有諸 多不符規定事項，認其基金會顯已無法運作，因而於93年 2月間撤銷其設定許可，並認為影響其附設老人安養中心 之開辦營運。原告因而於93年4月間函知被告等表明解除 前開90年3月之補助款契約，並要求被告等連帶返還全部 之補助款及連帶給付違約金。
（三）參酌系爭補助款契約書第8條第1項第3款規定：「乙方（ 即被告新農基金會及被告乙○○）依約建造或購買之建物 ，未能如期開始營運者，甲方（即原告）得解除本契約。 」契約第8條第2項規定：「甲方依前項解除契約之全部或 一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返 還甲方。」契約第9條第1項規定：「乙方應由董、監事至 少三人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定 暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」此外 ，契約書第7條復規定：「乙方依本契約所負擔之各項義 務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金 ，甲方得視乙方違約情節，決定請求之款項，最高以依本 契約所撥付支付補助之百分之2為限。」又雙方於90年3月 簽訂系爭補助款契約時，被告乙○○係以契約當事人身分 連同被告新農基金會與原告訂約，而被告丙○○、丁○○ 、戊○○及己○○係擔任乙方即被告新農基金會及被告乙 ○○之連帶保證人，故原告依據前揭補助款契約第8條第1 項第3款、第8條第2項及第9條規定，自得請求被告等連帶 返還全部之補助款3,659萬元，再依據契約第7條及第9條 規定，自得請求被告等連帶給付違約金73萬1,800元，合 計請求金額為3,732萬1,800元。
（四）被告丙○○、戊○○及己○○等3人抗辯其並非連帶保證 人，其係遭訴外人台南縣新營市農會會務人員周元鼎在未 經被告等同意下蓋用經其等同意代刻之印章於系爭契約書
上，對於訴外人周元鼎盜用印章行為其等業已提出告訴， 並提出台灣台南地方法院檢察署（下稱台南地檢署）95年 度偵字第8432號及第8433號不起訴處分書云云。惟觀諸台 南地檢署第8432號及第8433號不起訴處分書記載「．．． 經查，（一）本件使用於新農基金會與內政部所簽訂台南 縣私立新農老人養護中心興建款申請補助契約書上連帶保 證人欄中之告訴人等（即本案被告丙○○、戊○○及己○ ○）上揭印章，確實係告訴人等日常使用出席會議用印、 請領車馬費及領取贈品之印章，．．．，核與證人即新營 市農會辦理會務人員陳榮發證稱：『渠辦理會務要蓋用監 事的印章，須向監事說明用途才使用』、『問：如果理事 們要請領車馬費或贈品，是如何使用印章？答：都是他們 自己拿印章來蓋』，且質之告訴人等對於上揭被告（即周 元鼎）提出之資料印文之真正並不否認，．．．勾稽上揭 被告所辯及告訴人前後陳述，並觀諸上揭印章印文之形式 ，洵認上揭補助款契約書上所蓋用之告訴人等之印章印文 均為告訴人等日常曾使用之印章無疑。（二）．．．而告 訴人丙○○及告訴人戊○○、己○○2人於90年2月24日即 已經選舉續任或當選新營市農會理事一職，即有擔任上開 契約書保證人之被選任義務已如上述，且嗣後均未否決其 等願任新農基金會董事一職，而均簽署願任董事同意書， 此有上揭願任董事同意書影本附卷可佐．．．是被告當時 承辦本件業務，於製作與內政部之本件補助款契約書而有 需要新農基金會董事擔任契約書上之連帶保證人時，依據 上揭捐助章程及契約條款之規定，以甫經選舉產生之新營 市農會新任理事即告訴人戊○○、己○○2人為契約書上 之連帶保證人，衡情尚非有違．．．」可知，被告丙○○ 、戊○○及己○○等3人經台南地檢署偵查後亦確認該3人 確為系爭契約書之連帶保證人無誤，被告丙○○等3人臨 訟始辯稱毫不知情，顯屬卸責之詞。
（五）被告新農基金會申請補助款乙案，確係經被告新農基金會 及乙○○兩人申請，並另經被告丙○○、戊○○、己○○ 及丁○○等4人連帶保證在案，被告等6人自應連帶負責； 契約書中清楚列載乙○○為當事人，且契約書第9條亦只 要求3名連帶保證人，被告丙○○、戊○○、己○○及丁 ○○等4人為連帶保證人已足夠，且本件相關申請文件， 被告乙○○均簽署用印其上，其當相當清楚本件申請補助 款流程，故以乙○○為當事人並無違誤，乙○○自當與被 告新農基金會連帶負起契約書上乙方之責任。
（六）按被告新農基金會向原告申請補助經費時，曾透由台南縣
政府檢送應備文件報內政部核辦，台南縣政府亦曾擬具意 見供內政部參酌，由內政部核定後，受補助單位即應擬定 工程進度表、工程進度管制表及經費分期表，透過台南縣 政府向內政部報備，俾利內政部據以控管經費，並分期撥 款於該計畫專戶內，另並於新建工程執行完成後，就其支 出憑證及記帳憑證，由台南縣政府保管並向內政部備查。 原告為協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利， 提昇社會福利品質水準，特訂定原告推展社會福利補助作 業要點，而原告就新建工程補助案件得派員會同各地縣政 府實地勘查，並經由初審、複審，再據以核定，就系爭補 助款之執行，亦要求受補助單位確實依據政府採購法等有 關規定辦理；另年度終了後，補助經費未經使用者應停止 使用，並將經費繳回內政部。但已發生而尚未清償之債務 或契約責任部分，於年度終了後1個月內填具內政部各該 年度推展社會福利補助經費保留申請表報經內政部核准保 留者，得繼續執行；如未辦理者，即應繳回補助款。再者 ，原告於補助款考核上均有書面考核，亦即原告均於每半 年一次，就執行案件製作執行概況考核表，另原告亦會對 申請補助案件，隨時派員實地抽查及定期委託會計師作帳 目稽查。
（七）有關系爭補助款之核發是依據工程進度核撥抑或是迄至建 物興建完成始申請補助乙節，依據原告推展社會福利補助 作業要點規定，興建工程之撥款係依據申請單位擬定工程 進度表，按工程進度檢附工程進度管制表、經費分期表、 工程估驗計價單、明細表、支付經費憑證影本等俾憑撥款 ，因此本件補助款之核撥係依工程進度核撥。至於補助款 之撥款程序暨相關資料如下：1、撥款流程：原告係於90 年2月26日核定補助被告新農基金會興建院舍工程計畫3,6 59萬元，並於90年5月1日、90年8月13日撥付至台南縣政 府專戶，台南縣政府依據被告新農基金會所送工程估驗計 價單、明細表、支付經費憑證正本、自籌支付經費收據及 工程進度成果照片等相關文件，採分期撥款方式分期撥付 。2、台南縣政府歷次撥款金額及時點如下。（1）第一期 ：90年10月26日撥付12,000,000元。（2）第二期：90年 10月30日撥付18,000,000元。（3）第三期：91年11月7日 撥付6,590,000元。3、補助項目：如工程估驗完成明細表 所列之各該工程項目。被告新農基金會老人養護中心院舍 於91年5月24日完工後，因台南縣政府辦理92年度財團法 人社會福利慈善事業基金會評鑑，有諸多不符規定事項， 成績經評定為丁等，隨即於93年2月11日撤銷被告新農基
金會之設立許可，因此無法開辦營業。
（八）被告新農基金會89年4月17日第1屆第3次臨時董事會議記 錄乙份，由該文件可知，當時被告乙○○、丁○○及丙○ ○均出席該會議，該會議主席（即被告乙○○）於第7點 主席報告事項為「．．．對本會名稱變更階段事，現已確 定完成，目前將積極進入申請內政部興建補助款作業，並 提請各位董事踴躍討論。」可知此次會議即開始討論本案 補助款申請相關事宜，被告乙○○、丁○○及丙○○均知 之甚詳。嗣於90年被告新農基金會第2屆董事選出，並改 選被告戊○○及己○○為新任董事，其餘被告乙○○、丁 ○○及丙○○仍繼續擔任董事，並為申請補助款進而與原 告簽署系爭補助款契約書，於91年3月11日召開第2屆第1 次臨時董事會，被告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○及 己○○等人均簽名出席該會議，會議記錄第7點主席報告 「各位董事大家早，今天召集大家主要目的是為本會附設 老人養護中心之建築物部分變更設計事，內容有四部分。 一、增加空地及停車位面積。二、變更停車位置。三、變 更大樓中央空調系統。四、變更門窗工程。提請各位董事 議決。」由是可知，於申請補助款後，為使用補助款，被 告等人並進而召開臨時董事會討論後續相關興建新建工程 事宜，益證明本案補助款之申請，被告乙○○、丙○○、 丁○○、戊○○及己○○等人確係知情，其等主張不知情 云云，顯非常態事實，應由被告負舉證責任。
（九）被告新農基金會91年7月26日第2屆第2次臨時董事會議記 錄乙份，由該文件可知，被告乙○○、丙○○、丁○○、 戊○○及己○○等人均簽名出席該會議，主席乙○○於第 7點主席報告事項為「本基金會籌設之老人養護中心新建 工程，其結構體大致均已完成，今為將來對外營運時，能 節省電費支出並顧及進駐老人之安全暨客戶來訪之便利， 曾委託和鼎建築師事務所於本工程之外觀、門窗、冷氣、 牆壁及停車處項目重新變更其設計，以俾利本大樓完工時 更臻完美。」甚且於92年3月19日第2屆董事會第5次臨時 會議，被告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○及己○○等 人亦出席會議，於會議第八點討論事項「第一案：有關本 基金會附設台南縣私立新農老人養護中心建物及土地，擬 設定抵押權予內政部，提請審議案。．．．。」進一步決 議將新農基金會養護中心建物及土地設定抵押權予原告， 亦即就新農基金會養護中心的財務頗為關注，焉可能對經 費主要來源之補助款完全不知情？被告等所言，均非實在 。是被告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○及己○○等人
，就被告新農基金會之設立，乃至申請補助費等事宜，不 僅親自參與董事會會議，且均知悉系爭補助款經費之申請 流程，均於前契約書上簽署用印，被告事後諉為不知，顯 屬不實。
（十）按行政訴訟法第177條規定：「行政訴訟之裁判須以民事 法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚 未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。除前項情形 外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者 ，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以 裁定停止訴訟程序。」被告等人雖另稱訴外人周元鼎之刑 事訴追程序目前發回仍由台南地檢署續查中，本件若有被 告等人所述之情事（原告仍否認），尚非屬本件行政訴訟 裁判上之基礎，至多僅為「得」裁定停止，而非應停止等 語。乃聲明求為判決被告等應連帶給付原告37,321,800元 ，及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分 之五計算之利息。
四、被告主張聲明：
（一）被告新農基金會未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作 任何聲明或答辯。
（二）被告乙○○答辯：
1、原告與被告新農基金會所簽訂之補助契約載明：「立契約 雙方當事人為內政部以及財團法人台南縣私立新農社會福 利慈善事業基金會」，並於契約第1條約明，補助款3,659 萬元，係為推展社會福利服務，用以鼓勵契約當事人乙方 之新農基金會，依「台南縣私立之新農老人養護中心」院 舍經費計畫內容，履行老人養護中心之建設。參諸契約其 他條款約定意旨，顯見系爭補助契約並非為被告乙○○個 人之利益而簽訂之。職是，系爭補助契約之當事人為原告 與被告新農基金會。系爭補助契約最後「簽章」之部分， 顯示立契約雙方當事人之「乙方」乃被告新農基金會，而 「董事長乙○○」之記載與蓋印，僅係基於身為法人之基 金會無法實際上從事簽約之行為，需要自然人即該基金會 之董事長乙○○代為行之，因此，乙○○於契約上蓋章係 以該基金會董事長之身分為之，並非為其個人之行為簽章 。則系爭契約最後一頁「乙方當事人」應一併觀之，否則 亦應將「乙方」左側之「當事人」認係為贅文，始合契約 當事人之意思，並符契約簽訂之要件。
2、又依原告92年4月23日內授中社字第0920077459號函，就 台南縣政府函送「財團法人台南縣私立新農社會福利慈善 事業基金會90年度接受本部推展社會福利服務（資本門）
補助辦理『興建台南縣私立新農老人養護中心』計畫新台 幣參仟陸佰伍拾玖萬元整（計畫編號：90DK201a、90DK20 2a）執行概況考核表、使用執照影本等資料報部核銷案」 ，原告復以：「本案經核尚符原申請計畫，同意備查建檔 結案，支出原始憑證請依規定審核保管，以備審計機關及 本部查核。」等語，足證係被告新農基金會接受原告補助 辦理「興建台南縣私立新農老人養護中心」計畫，並收受 補助款3,659萬元。參諸系爭補助契約前言所揭明訂約緣 由，係在規範補助之方式、「受補助人」應履行之負擔或 條件等相關之權利義務，則系爭補助契約之當事人為原告 及被告新農基金會，被告乙○○並非系爭補助契約之當事 人。是無論自契約前言、訂約本旨或契約簽章形式等各方 面判斷，被告乙○○僅係代表被告新農基金會與原告簽訂 系爭補助契約，並非契約之當事人，亦非契約之連帶保證 人，則原告以被告乙○○為契約之共同當事人，訴請其負 契約上責任，委無可採。
3、依內政部訂頒之「內政部推展社會福利服務補助作業要點 」（89年12月30日修正）規定，申請及補助之對象限於各 級立案之民間單位，並不及於個人，且依內政部推展社會 福利服務補助作業要點第5條規定，申請補助者限於全國 性、省級、縣（市）或直轄市立案之民間單位。另依第7 條第11項規定：「補助財團法人附設社會福利機構新（增 、改）建、購置房舍、開辦設施設備，應以財團法人為申 請及補助對象，如補助新建、改（增）建或購置房舍，其 產權應登記為財團法人所有．．．」足見被告乙○○個人 並不符合系爭補助作業要點所規定之申請及補助對象。系 爭補助契約之簽訂，既係依內政部推展社會福利服務補助 作業要點第11條第2項規定：「民間單位接受補助新建、 改建、增建或購置建物者，應與本部訂定契約，其契約範 本如附件13。」則系爭補助款契約之當事人僅限於民間單 位而不及於個人甚明。
4、被告新農基金會之捐助章程第9條規定：「本會常務董事 會互推1人為董事長綜理會務，對外代表法人」、又同章 程第6條規定：「本會董事任期配合新營市農會理事會之 改選，該理事會之所有理事為本會之當然董事，其任期為 4年，連聘得連任，如在任期內因故出缺時，由新營市農 會理事長會所置候補理事擔任，惟其任期以補足原任董事 之任期為限。」被告乙○○前固為新營市農會理事，亦成 為該新農基金會之當然董事，又經該基金會選任為基金會 董事長，對外代表該基金會。然前開農會於94年1月20日
召開「農會第15屆改選理事、監事、出席上級農會代表候 選人資格審查會」，其理事候選人共計11位，並未包含被 告乙○○，嗣後94年3月當選之理監事自不可能有被告乙 ○○在內，此有該會議議程書以及各候選人名冊可資查證 。是以，被告乙○○自94年3月起卸任新營市農會理事之 同時，即非被告新農基金會之董事長，其法定代理權隨同 消滅。依前揭捐助章程第6條之規定，應由該農會之新任 理事為該基金會之當然董事，並另為選任基金會之董事長 ，方符合章程之規定。被告乙○○另於94年8月31日再以 台北迪化街郵局第2067號函存證信正本予被告新農基金會 ，副本予新營市農會及台南縣政府，通知並表明其不再任 該基金會之董事，董事長之職權亦一併解任。職故，本件 起訴前，被告新農基金會之法定代理人已於94年3月變更 ，原告卻以被告乙○○為該基金會之法定代理人，其起訴 之程式於法不合。
（三）被告丙○○答辯：
1、被告並未擔任連帶保證人，此觀諸系爭契約書並未有被告 之簽名即明。而系爭契約書上之印文，雖係被告所有，但 此係因被告受邀擔任新營市農會所籌設新農基金會之無給 職董事，為方便基金會之運作，而由被告同意該農會會務 人員代刻印章統一保管，但陳明若需使用，必須事先徵求 被告之同意，不得盜用。惟嗣卻遭該農會會務人員周元鼎 在未經被告同意下而蓋用系爭印章於系爭契約書上。對於 周元鼎盜用印章之不法行為，被告已提出告訴，現繫屬於 台南地檢署95年度偵字第8432號案偵查中。又系爭契約之 標的係高達3,659萬元鉅額之補助款，但在尋覓連帶保證 人及簽約之過程中，卻從未通知被告，遑論有向被告查證 或檢驗保證能力之行為，甚至連簽約時都未要求被告本人 到場簽名，尤有甚者，契約書所載日期為空白，顯見並無 簽約之事實。凡此種種不合理之現象，顯示被告之印章確 係被盜用，被告並未同意擔任連帶保證人。
2、台南地檢署95年度偵字第8432號、第8433號被告周元鼎涉 嫌偽造文書案件雖經不起訴處分，然經台灣高等法院台南 分院檢察署95年度上聲議字第895號發回續查，且被告丙 ○○若真同意，面對如此鉅額之連帶保證債務，豈有不親 自簽名之理。另周元鼎未將契約書提示交由被告丙○○簽 名或辦理對保，即為偽造文書。前揭不起訴處分書雖另有 提及被告丙○○因續任新營市農會理監事而必須辦理跟其 他銀行對保之事宜。然此被告丙○○均有親自簽名並與金 融機構人員辦理對保，與本件並未親自簽名或對保之情形
不同，因此不僅不能以上述擔任與其他銀行往來之連帶保 證人之事實即謂本件亦同意擔任連帶保證人。
（四）被告戊○○及己○○均答辯：
1、按「公法與私法之區別，學說上所謂『兩階段說』或『雙 層理論』，係自德國學者H.P.Ipsen就公行政之補助行為 所發展出之學說，依其見解，行政補助之給予含『對特定 相對人是否給予補助之決定』及『實際如何履行補助』兩 階段，前階段為公法性質，後階段為私法性質。故解釋上 應限於行政補助事項始有上開理論之適用。」台中高等行 政法院93年度訴字第304號判決在案。又「兩階段理論係 德國學者因應行政機關基於公權力，為公共利益而執行給 付行政（補貼貸款）所面臨之法律困境，亦即當行政機關 否准補貼貸款時，一方面依當時之法律見解，補貼貸款屬 國家之私法行為，人民不得對之提起行政訴訟，另一方面 ，基於契約自由原則，人民亦不得對之提起民事訴訟，以 致無法律救濟途徑，乃在貸款給付之前，分析出具行政處 分性質之准否補貼貸款決定，形成前公法後私法之兩階段 法律關係。」最高行政法院95年度裁字372號裁定在案， 可知行政機關從事補助行為時，前階段即是否給予補助之 決定乃屬公法行為，後階段即落實補助之相關行為乃屬私