最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一九六八號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 嘉義市政府
代 表 人 乙○○
右當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國九十年八月二十九日高雄高等行
政法院九十年度訴字第一一○九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：一、查上訴人自國小畢業後，即承繼祖父自日據時代起，在嘉義市○○段二二七等地號之國有山坡地從事耕種，迄今已有六十餘年，民國五十幾年間，開始種植柑桔類果樹，為便於農務管理，配合政府鼓勵水土保持政策，防止土壤沖刷，在民國六十年間即陸續完成平台階段處理，此可由上訴人耕作之該筆農地四周目前仍種植果樹，且平台階段維護良好情形，可証明屬實。二、本案現場約三百二十平方公尺之農地，係遭受八十八年間九二一地震及其餘震災害影響，原有水土保持所處理之平台階段遭受破壞，乃於八十九年三月間雇請挖土機在其上整地施作平台階段整併，亦屬舊有農地水土保持處理之整修維護，並確係作為農業使用，沒有發生水土流失之情形。經財政部國有財產局台灣南區辦事處嘉義分處查明屬實，確無發生水土流失之情形，且其附近沒有住家及道路，不會造成公共危險；另台灣嘉義地方法院檢察署亦已偵查終結認為農地沒有發生水土流失之情形，且其附近沒有住家及道路，不會造成公共危險。其間參差種有柑桔、雜果、椰子、山葯等作物，確係做為農業使用。三、被上訴人答辯以上訴人所主張之行政院農業委員會八十九年三月三十日八九農林字第八九○○三○三二二號公告修正之水土保持計畫審核及監督要點第四十條規定：「已完成水土保持處理與維護良好之農地，實施農業經營所必需之整地、開挖植穴、中耕、除草等作業，得免向當地主管機關申請核可。」，其前提須為已完成水土保持處理與維護良好之農地，始得引據辦理一節；而上訴人已完成水土保持處理與善盡維護良好之農地。被上訴人復以該農地地形陡峭為由，在未詳加查明情形下，即遽予推斷該農地「未開挖整地前係以自然地形利用，並非已完成水土保持處理與維護良好之農地」論處，顯與事實不符。九二一大地震及其餘震，為不可抗力之天然災害，該筆農地正處於嘉義市東方約六公里處，屬於餘震震央地帶，原有水土保持所處理之平台階段因日久遭受破壞，上訴人基於維護該農地能永續經營，減少災害，在不得已情況下，實施原平台階段整併，僱用挖土機司機在其上整地，並繼續種植山葯等作物，確係作為農業使用，且沒有致水土流失之情形，上訴人在本案處理上已善盡水土保持之維護責任，完全符合水土保持法之立法目的意旨；並非如被上訴人所稱係大面積開挖整地，非正常農業經營所必要之整地。四、綜上所述，本案既未發生水土流失之結果，則其行為即與水土保持法第二十三條第二項、第三十條「致生水土流失」結果之構成要件不符；被上訴人不應在未經詳查情況下，即處上訴人罰鍰。為此，請求廢棄原判決，並將原決定及原處分撒銷，另為適法之決定等語。被上訴人則以：一、嘉義市自三十八年已公布全面實施都市計畫，系爭山坡地使用分
區編定為動物園區，台灣嘉義地方法院檢察署檢察官不起訴處分書（八十九年度偵字第三九五七號）引述系爭土地非屬都市計畫地區範圍內之土地，顯與事實不符。二、行政院農委會水土保持局八十九年五月十二日八九水保利字第八九○九五三九號函請被上訴人查證，嘉義市八十八至八十九年度第四次衛星影像變異點情形，該衛星影像攝得日期為八十九年一月八日至三月十日，被上訴人於八十九年五月二十九日派員現場調查，現場開挖整地情形嚴重，隆起之高坡地遭挖土機強行切削整平，地表大面積裸露，衛星影像變異點攝得日期至被上訴人派員現場調查期間相距約三個月，如此長期間之強行削平山坡地，已非農業行為，而屬開挖整地行為，且已改變原地形地貌，開挖整地面積亦達三百二十平方公尺，上訴人於山坡地範圍內土地未先擬具水土保持計畫，送請被上訴人核定，即擅自從事大面積改變地形地貌之開挖整地行為，顯已違反水土保持法第十二條及第十三條規定。三、依行政院農委會八十九年三月三十日八九農林字第八九○○三○三二二號公告修正之「水土保持計畫審核及監督要點」第四十條：「已完成水土保持處理與維護良好之農地，實施農業經營所必需之整地、開挖植穴、中耕、除草等作業，得免向當地主管機關申請核可。」規定，其前提須為已完成水土保持處理與維護良好之農地，始得據以辦理，上訴人稱系爭土地，業於五十七年間已做好平台階段，如此已為完成水土保持處理，蓋山坡地保育利用條例係於六十五年公布，水土保持法於八十三年公布，早期並無水土保持觀念，所稱平台僅係為便利農作之梯田，上訴人前均未曾向被上訴人申報農地水土保持處理與維護，系爭土地即難謂已完成水土保持處理與維護良好之農地。另上訴人既稱系爭國有山坡地，係因遭受九二一地震影響，原有水土保持所處理之平台階段遭受破壞，乃予整修等語，惟上訴人竟以挖土機強行剷平山坡，形成新設之大平台地，該等行徑，難謂整修。系爭土地，地形陡峭，上訴人行徑係屬開挖整地行為，並已經改變地形地貌，對水土保持必有一定程度之影響，已非正常農業經營之整地、開挖植穴等農作作業，與「水土保持計畫審核及監督要點」第四十條規定不符。四、水土保持法立法目的：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，．．．」當以揭知，減免災害，首重事先防範勝於事發處理，台北縣汐止林肯大郡山坡地災難經驗，以及近年來山區每逢雨量稍豐，每釀土石流災害，嚴重危害人民生命財產安全，皆可得知，水土保持之重要性，若依上訴人主張因台灣地區不可抗力之天然災害（如豪雨、颱風、地震等）每年沖刷崩塌案件眾多，即可不予處理管制，任由民眾自行依其所好任意剷平山坡，則水土保持法立法之意義將盪然無存？上訴人主張顯無理由。五、系爭土地租約於八十六年十二月間屆滿後，上訴人並無與國有財產局續約，上訴人就系爭土地已無權使用；且該筆山坡地於九十年五月二十九日經被上訴人派員現場調查發現，尚以挖土機作業，強行剷平山坡，改變地形地貌、開挖整地情形嚴重，上訴人既無系爭國有山坡地使用權，且未依規定先行申請，業屬濫挖、濫整，上訴人縱主張經被上訴人查獲後，業已種植山葯等作物，惟剷平山坡、開挖整地事實確鑿，核與水土保持法第八條第一項第五款：「於山坡地或森林區內．．．其他開挖整地」並無不合，被上訴人爰依同法第十三條核處，依法亦無不當。六、台灣嘉義地方法院檢察署檢察官不起訴處分書，理由雖明述，係因沒有發生水土流失情形，不會造成公共危險，惟上訴人擅自在山坡地上開挖整地之行為，是否得依相關法令處以罰鍰，應由被上訴人依權責認定；準此，上訴人雖經檢察官裁定不起訴，自免負刑事責任，惟違反水土保
持法第二十三條第二項規定甚為明確，被上訴人依水土保持法第二十三條第二項、第三十三條規定，處以六萬元之罰鍰，系爭仁義段二二七地號土地，自第一次罰鍰之日起二年內，暫停該地之開發申請行政處分，於法並無不合等語。為此請求駁回上訴等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：『按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「第八條第一項第三款至第四款之開發或使用行為，以及山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．」「第八條第一項第五款之開發，經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。．．．」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．」分別為水土保持法第四條、第八條第一項第五款、第十二條第一項、第十三條第一項、第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款所明定。經查，系爭嘉義市○○段二二七地號土地為國有山坡地，原告（即上訴人，下同）係該土地之使用人，其於八十九年三月間在系爭山坡地開挖整地，並未先擬具水土保持計晝送請主管機關核定，此為兩造所不爭執，堪信為真實。原告雖主張本案現場約三百二十平方公尺之農地，係遭受八十八年九二一地震及其餘震災害影響，原有水土保持所處理之平台階段遭受破壞，乃於八十九年三月間雇請挖土機在其上整地施作平台階段整併，亦屬舊有農地水土保持處理之整修維謢，並確係作為農業使用云云，惟據證人即被告所屬建設局技士朱永川於本院調查中到庭證稱：八十九年五月二十九日勘查時，現場原屬山坡地，但是開發後割出一個平坦的平台形狀，面積大約是三百二十平方公尺，地上尚未從事任何農作物，看不出來開發目的為何等語，並有現場照片四張附於原處分卷內可稽，又依現場照片所示，原告開挖之位置係山坡地，且地表裸露並未作種稙農作物，尚難認原告開挖整地之目的係作為農業使用。縱認係作農業使用，依上開水土保持法第十二條第一項之規定，原告仍應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是原告上開主張，不足為取。原告雖又訴稱：系爭山坡地原告之前已完成水土保持處理，與善盡維護良好之責，故系爭山坡地可引用行政院農委會公告修正之「水土保持計畫審核及監督要點」第四十條之規定，得免向當地主管機關申請核可云云，並提出嘉義縣政府發放構築水土保持設施補助款予其父張盛煌之通知書影本三紙為憑，惟依行政院農委會八十九年三月三十日八九農林字第八九○○三○三二二號公告修正之「水土保持計畫審核及監督要點」第四十條規定：「已完成水土保持處理與
維護良好之農地，實施農業經營所必需之整地、開挖植穴、中耕、除草等作業，得免向當地主管機關申請核可。」，其前提須為已完成水土保持處理與維護良好之農地，始得據以辦理，惟系爭山坡地之使用，原告從未提出水土保持計劃送交主管機關核定，已據被告陳明在卷。而原告所提出之通知書影本三紙，係嘉義縣政府於五十七年間所核發，迄今已有三十餘年，且係補助原告之父張盛煌在嘉義縣盧厝紅毛埤段三之五九、三之六七、三二七之二五號自耕坡地構築水土保持之款項，尚難證明係與本案原告使用嘉義市○○段二二七號國有山坡地有關，縱認該通知書所述之土地包括市地重劃前之系爭山坡地，此僅足證明系爭山坡地於三十餘年前有完成水土保持之設施，然原告既稱系爭山坡地，係遭受八十八年九二一地震及其餘震災害影響，原有水土保持所處理之平台階段遭受破壞，乃僱工整地云云，足見系爭山坡地於原告開整地之前，已遭九二一地震破壞，並非已完成水土保持處理與維護良好之農地，自不符合上述「水土保持計畫審核及監督要點」第四十條之規定，而得免向當地主管機申請核可，是原告此部分所訴，亦非可採。又水土保持法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款之規定，分別以「未依第十二條至第十四條規定之一，先擬具水土保持計書送主管機關核定而擅自開發者」「違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫」為處罰要件，係屬行為犯，只要違反此一規定，即科以行政罰，並不以發生水土流失之結果為必要；此與同法第三十三條第三項之規定，以致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施之結果為必要，係屬實害犯，違反者應負刑事責任，二者之構成要件有所不同，未可混為一談。查本件被告（即被上訴人，下同）係依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款之規定，予以裁處原告行政科罰，並非依第三十三條第三項之規定，以原告之行為致生水土流失，而予以處罰，此觀之原處分書甚明，是原告主張本案既未發生水土流失之結果，則行為即與水土保持法第二十三條第二項、第三十三條「致生水土流失」之構成要件不符，不應受罰云云，顯有誤會，併予敍明。綜上所述，原告之主張，既不足採，從而，被告以原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭山坡地從事開挖整地之行為，係違反水土保持法第十三條之規定，乃依同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款之規定，裁處罰鍰六萬元，並令立即停工，限期改正，及自第一次處罰之日起二年內，暫停該地之開發申請，揆諸上開法條之規定，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴求予撤銷，為無理由，應予駁回。』為由，判決駁回上訴人在原審之訴。本院查，上訴人主張本件系爭農地始終均作農業使用，並無作為非農業使用，故不適用水土保持法第十三條、第二十三條第二項、第三十三條第一項針對有關非農業使用之水土保持計畫之規定；系爭農地持續做為農地使用，依規定符合免擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之要件；請准照行政院農業委員會八十九年三月三十日八九農林字第八九○○三○三三二號公告修正之水土保持計畫審核及監督要點第四十條規定處理，並請廢棄原判決及撤銷原處分，另為適法之決定等語。係就原判決詳予論述不採之事由，再為爭執。核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 茂 權
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日