最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一八六三號
上 訴 人 己○○○
庚○○
壬○○
甲 ○
丙○○
丁○○
子○○
癸○○
辛○○
乙○○
丑○○
戊○○
均基建設開發股份有限公司
右一人代表人
丁○○
共同訴訟代理人
李家慶律師
吳至格律師
被 上訴 人 臺中縣政府
代 表 人 黃仲生
右當事人間因有關土地事務事件，上訴人對臺中高等行政法院中華民國九十年八月八
日八十九年度訴字第一三七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人於原審起訴主張：（一）被上訴人（）府地用字第二四四七五三號維持原回復編定系爭土地為農牧用地之處分，已損害上訴人等之權利，經上訴人依法提起訴願、再訴願，均遭駁回，上訴人等已具備提起撤銷訴訟之要件，依行政訴訟法第四條第一項規定，自得提起行政訴訟以為救濟。（二）土地法四十三條「登記有絕對效力」所指之「登記」，應不僅指土地登記簿有關所有權部及其他權利部之登載，尚包括土地登記標示部有關土地利用管制部分：１、土地登記具有登記絕對效力之事項，不以登記簿所有權部及他項權利部記載事項為限，舉凡土地之所有權、他項權利設定及與土地之使用、收益及處分相關之登記，均當在受登記保障之範圍內。被上訴人逕以「本案地政機關並無撤銷所有權及他項權利設定登記」為由，率認本件並不違反土地法第四十三條及司法院第一九一九號解釋之精神，於法顯有違誤。２、所有權之內容與權能，即在於對物為「使用」、「收益」與「處分」，觀諸現今社會經濟，土地使用分區及編定，影響土地所有權之內容與價值甚鉅，是影響土地價值之因素，非昔日悉以權利有無、面積或分界為斷，若僅因土地使用分區及編定之登記並非土地所有
權登記，即可任由行政機關予以撤銷變更，則善意信賴土地登記之買受人即將因此受有重大之傷害，不惟交易安全蕩然無存，亦盡失登記公示之目的，被上訴人前揭函釋，誤解所有權之權能，對土地法四十三條之適用增加法律所無之限制，侵害上訴人之權利，益顯違誤。（三）被上訴人所為回復系爭土地使用編定為農牧用地之處分違反「行政自我拘束」及「行政一體性」原則：１、被上訴人接獲東億公司歇業並註銷工廠登記之申請時，曾經於八十五年一月十五日函請省政府解釋應為如何之處理，經省政府建設廳以八十五年三月七日八五建一字第四一八三九號函指示被上訴人准予東億公司歇業並註銷工廠登記，並維持丁種建築用地之使用編定，被上訴人即依該函辦理，並於八十五年三月廿八日作成八五府建工字第○七二六九○號函載明上旨。足證省政府雖亦知悉東億公司未於期限內完成工廠變更登記，以及該公司尚未依核定計劃使用系爭土地之情事，惟因慮及系爭土地業已完成登記，且系爭土地亦已移轉予第三人所有，廢止丁種建地編定之利益並未大於值得保護之信賴利益（即信賴土地登記簿記載之第三人），因此認為仍應維持丁種建地之編定，省政府此決定非但於公益無違，亦屬對於利害關係人影響最小之行政手段。２、臺灣省建設廳及被上訴人之前揭函件，均已對外發生效力，不論相對人、或原處分機關、或其下級機關，均應受該行政處分之拘束。基於行政自我拘束原則，被上訴人既已針對系爭土地編定作出維持原編定之承諾，且任由此種事實狀態持續存在達相當期間，自不能率予變更而失信於民。被上訴人實不得於嗣後以其他情事為由，逕自廢止原核准案，更不得逕行回復原編定為農牧用地。是被上訴人於八十五年十一月廿日及廿八日所為之處分，以及八十八年八月三十日八八府地用字第二四四七五三號原處分，已明顯牴觸其前所為維持丁種建築用地編定之處分，而違反行政自我拘束原則。３、土地使用編定事項，關乎國家整體經濟及土地使用政策，係屬中央立法交由省縣執行之事項，已超過地方自治事項之範疇，臺灣省政府既為台中縣政府之上級機關，就土地使用編定事項，自得為合法及合目的性之監督，此查土地法、區域計畫法、非都市土地使用管制規則等相關法規，有關土地編定事項須經目的事業主管機關之核准始生效力之規定，即可明之。且有關工廠用地之使用編定事項應非專屬於地政機關之權責，因工廠用地亦屬工廠登記事項之一，而有關工廠登記事項則為臺灣省政府建設廳所屬之權限範圍，系爭土地編定事項之處分，應為多階段行政處分，由地政機關及建設單位共同就系爭土地於工廠登記註銷後之編定為共同之決定，基於行政一體性之原則，被上訴人實應遵照其上級機關即臺灣省政府建設廳之指示辦理，乃被上訴人竟無視於臺灣省政府建設廳維持系爭土地丁種建築用地編定之指示，逕自作成原核准案失效及回復編定之處分，實已違反行政一體性之原則，亦已牴觸行政處分之拘束力。（四）原處分違反行政程序法第八條「信賴保護」原則：１、系爭土地於八十四年五月廿七日經被上訴人核准變更編定為丁種建築用地時起，至八十六年四月一日遭被上訴人回復原編定為農牧用地之時止，均維持為丁種建築用地之編定，且查土地登記簿關於系爭土地除記載為「特定農業區丁種建築用地」外，別無註記，是上訴人等人於八十四年十月購買系爭土地，並於八十五年一月廿三日完成移轉登記時，系爭土地之使用編定均係丁種建築用地無誤，嗣後東億公司申請歇業註銷工廠登記時，被上訴人於八十五年三月廿八日更依據臺灣省建設廳之指示，以府建工字第○七二六九○號函通知東億公司，核准東億公司歇業註銷工廠登記，並指明註銷後之廠地廠房不得移作非工業之使用，亦即必須維持丁種建
築用地之編定。足見上訴人等人確因信賴系爭土地之使用編定為丁種建築用地，而購買並開發利用，詎被上訴人復於八十八年八月三十日變更前核准變更編定之行政處分，函知上訴人系爭土地應依非都市土地使用管制規則恢復編定為農牧用地，罔顧上訴人迄今因信賴系爭土地為丁種建築用地而購買並開發利用等信賴，被上訴人之原處分實已違反行政程序法第八條之「信賴保護原則」。況上訴人等人確已具備適用信賴保護原則之要件：（１）上訴人信賴系爭土地之使用編定為丁種建築用地，確有信賴基礎。本件省政府建設廳曾以八十五年三月七日八五建一字第四○一八三九號函表示「既准查明已編定為丁種建築用地，為遏止土地投機炒作，仍應維持丁種建築用地使用。」嗣被上訴人更於八十五年三月二十八日以八五府建工字第○七二六九○號函核准東億公司申請之註銷工廠登記案，並註明「註銷後之場地廠房不得移作非工業之使用。」是根據被上訴人以及省政府建設廳之上開函文以及土地登記簿之記載可知，上訴人等主張信賴系爭土地變更編定為丁種建築用地，確實具有信賴基礎。（２）上訴人確因信賴系爭土地已變更編定為丁種建築用地，而向東億公司洽買系爭土地並完成土地所有權之移轉登記，是上訴人等人確因信賴而有信賴表現。①上訴人因被上訴人八十二年十二月二十七日以八二府建工字第三○六九四三號及省政府地政處以八十四年五月十三日地四字第三○六三二號函以及臺中縣土地登記簿之記載，信賴該筆土地為丁種建築用地之編定，因而承購土地並完成所有權移轉登記而產生法律狀態之變動，是上訴人等確因信賴系爭土地已變更編定為丁種建築用地而採取信賴行為。②被上訴人質疑上訴人等人購買系爭土地之動機，更以上訴人等未連同原廠房用地一併購買為由，主張上訴人等人之購地行為違反經驗法則及論理法則，進而指稱上訴人等人不得主張信賴保護原則云云。查被上訴人之主張實已違反私法自治原則，且有不當聯結之嫌，不足為採。（３）上訴人並無信賴不值得保護之情事。①系爭土地變更編定之核准，並非基於當事人惡意詐欺、脅迫或其他不正當方法而獲得：被上訴人及省政府地政處、建設廳暨地政事務所就系爭土地變更編定為丁種建築用地之核准及登記，係各該主管機關於審核東億公司依法提出之申請後依法所為之核准，且東億公司為申請時，確均依法據實辦理變更編定之申請，並未以惡意詐欺、脅迫等不當方法使被上訴人或其上級機關作出核准之行政處分，此外，上訴人等人僅係該等行政處分之第三人而非相對人，更未參與行政處分之作成，實不可能發生前述之惡意詐欺、脅迫、或不當方法之情形。②本件並無「當事人對重要事項為不正確或不完全之說明，致處分機關誤信其陳述而作出錯誤之行政處分」之情事：系爭土地變更編定之申請案係由東億公司依法所提出，且經被上訴人及臺灣省政府地政處依據事實為審認，經主管機關查明東億公司據以申請之事由係屬真實而有核准之必要，該等機關始行核定變更土地編定，是東億公司為申請土地變更編定而提出之事實或說明，確已經相關機關審慎認定而無任何虛偽情事無訛。③本件並無「明知或因重大過失而不知」之情事：上訴人係依據土地登記簿之登記產生信賴，進而承購系爭土地並完成所有權移轉登記。但上訴人僅為系爭土地之承買人，雖經查詢土地登記簿上有關系爭土地之權利記載事項，但因土地登記簿上亦未為任何條件或附款之註記，並無法得知東億公司須為系爭土地之變更編定而負擔變更工廠登記之作為義務，並且東億公司是否確實履行其負擔，亦非上訴人等人所可得知，上訴人等人實無法預知系爭土地編定將因東億公司怠於履行辦理工廠變更登記之義務而失效，故上訴人等人並無明知或因重大過失而不知之情形。（
４）系爭土地具有以丁種建築用地地目使用之公益存在：依臺灣省政府建設廳於八十五年三月七日八五建一字第四一八三九號函所稱「既准查明已編定為丁種建築用地，．．．，仍應維持丁種建築用地使用」等語，為維持地價平穩之公益要求，實有將系爭土地維持丁種建地編地之必要。再就土地之利用觀之，查該等土地因前土地所有人東億公司在其上傾倒爐渣，現今已難恢復為農牧用地，是為達成「地盡其利」之公益要求，使該等土地之經濟利用價值得以充分發揮，實無將之由丁種工業用地變更為農牧用地之理。（五）被上訴人所為核准土地變更編定為丁種建築用地之處分，並非附有保留廢止權之行政處分，而應屬附有負擔之行政處分。即便原核准處分係保留廢止權之行政處分，被上訴人仍有充分之裁量權，就當時社會環境、經濟政策等因素進行綜合評估後，決定是否廢止原核准處分。被上訴人僅因系爭土地未依核定計畫使用即率然作出廢止原核准函以及回復編定為農牧用地之處分，其裁量顯有瑕疵：１、被上訴人引以為據之「臺灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點」（以下稱「審查作業要點」）第五點及「非都市土地使用管制規則」第十七條規定，違反法律優位原則及不當聯結禁止原則，被上訴人依據該等規定所為回復原編定之處分，亦屬違法不當：（１）查審查作業要點第五點係針對興辦工業人未依限辦理工廠變更登記者，賦予原核准失效之法律效果，核其目的，無非係使工廠登記資料得與實際情形相符，以便利行政管理。從而，辦理工廠變更登記與核准土地變更編定所欲達成之目的，實無相關，該審查作業要點第五點竟以興辦工業人未依限辦理工廠變更登記為核准案失效之事由，不但漠視土地變更編定之政策目的，更缺乏正當關聯性，系爭規定難謂無違反不當聯結禁止原則。（２）上開審查作業要點及非都市土地使用管制規則，僅係區域計畫法相關規定之技術性、細節性規定，且為使程序作業之完備並使編定後之土地能被妥善利用，乃分別設有依限辦理工廠變更登記、依核定計畫使用土地之規定，而其對於違反規定者，分別賦予原核准失效及回復原編定之法律效果，然遍查土地法或區域計畫法之條文，即使土地所有權人未依編定類別使用土地之效果，主管機關至多僅得命變更使用或拆除建築物以回復原狀，惟前揭二規定對於興辦工業人未於期限內辦理工廠變更登記及尚未依照核定計畫使用者，竟分別賦予原核准失效及回復土地原編定之法律效果。是上開二規定實已逾越區域計畫法之授權範圍而增加對人民權利之不當限制，顯然輕重失衡，違反比例原則及法律優位原則。２、被上訴人所為原核准案失效及回復系爭土地編定為農牧用地之處分，均未予東億公司及利害關係人即上訴人等人表示意見之機會，更未通知土地所有權人，俟上訴人等人於該處分作成近四個月後，始接獲台中縣豐原地政事務所八十六年三月二十八日八六豐地四字第八六○三三○五號函，通知系爭土地之編定已經回復為農牧用地之情事，被上訴人之系爭行政處分顯已違反行政法上之正當程序原則，難謂為正當、合法。３、被上訴人之原核准處分係附有負擔之行政處分，非如被上訴人所主張之附有保留廢止權之行政處分，於處分之相對人即東億公司未履行該負擔時，實應先命其補正或強制其辦理，而非逕為廢止原變更編定核准案之處分，縱認系爭核准土地變更編定之處分係附有保留廢止權之行政處分，被上訴人於行使廢止權時，亦未就土地使用編定之政策目的、國家整體經濟政策、以及當事人之利益與社會公共利益間之衡平等因素為綜合評估，即為原核准案失效之處分，是被上訴人所為原核准案失效之處分，已不當行使裁量權並有違比例原則；此外，被上訴人本於行政積極主動之特性，應隨
時注意並監督東億公司依其處分辦理工廠變更登記之情形，一旦查知該公司未如期辦理工廠變更登記，應即命其補正或強制其辦理，始能於合理管制土地使用之同時，兼顧第三人之權益保護。然被上訴人於期限屆至時，不但未加查核，且於該公司八十五年一月間申請歇業註銷工廠登記時，亦疏未查知該公司尚未辦理變更登記，甚至發函表示核准辦理歇業註銷工廠登記，並於該公司已註銷工廠登記數月後，始以未辦理工廠變更登記為由，作成原核准函失效之處分，被上訴人怠於執行職務之情形，不言可喻。（六）土地所有權狀態與土地使用間無必然之關係，被上訴人不得逕以系爭土地於上訴人等人取得所有權後由原十一筆土地申請合併，嗣又分割為數十筆土地即謂上訴人等人並無依據原核准計畫使用之規劃。況且系爭土地其上佈滿東億公司所傾倒之爐渣及灰燼，難以回復原貌，若將系爭土地恢復編定為農牧用地，其所花費之成本如清理、整地之費用甚鉅，所達成農牧用地之經濟效益甚微。（七）被上訴人除須將系爭土地恢復原編定外，尚應賠償上訴人因無法依照原定計畫將系爭土地以丁種建築用地使用之損失，計新台幣一億一千萬四千一百二十五元整：１、上訴人於八十四年十月間承買系爭土地，其目的即在於系爭土地為丁種建築用地而得符合上訴人使用之需求，惟上訴人雖於八十五年一月廿三日即已取得系爭土地之所有權，然因被上訴人嗣後違法變更土地編定，致上訴人等迄今無法依照原定計畫使用收益系爭土地，並因此遭受經濟上之重大損害，被上訴人違法變更土地編定與上訴人蒙受重大經濟上損失間，具有因果關係，自應因其違法變更土地編定而負損害賠償之責。２、被上訴人應賠償之金額，應參照系爭土地按原丁種建築用地可得使用收益之金額計算，則以鄰地台中縣后里鄉○○○段七五─八六、七五─九三地號之市場交易價格為據，每坪係以新臺幣十萬元計價，系爭土地面積六、六○○．二四七五坪，參酌土地法第九十七條百分之十上限之規定，縱以市價百分之五計算，被上訴人每月合計亦應賠償上訴人二、七五○、一○三．一二五元（即6,600.2475坪×100,000元／坪×5%÷12 =2,750,103.125），自民國八十六年三月二十八日起至本件起訴時止，期間共計四十個月，被上訴人應賠償上訴人等計新臺幣一億一千萬四千一百二十五元整（即2,750,103.125 ×40），堪認合理允當。（八）被上訴人對於上訴人因信賴其行政行為所受之損害應予補償：退而言之，縱認被上訴人所欲維護之公益確大於上訴人之信賴利益，惟上訴人因信賴被上訴人之行政行為而遭受財產上之損失，上訴人得請求被上訴人給予補償，上訴人因信賴被上訴人之行政行為致遭受財產上之損失，除系爭土地依丁種建築用地市價扣除農牧用地市價價差五億六千一百零二萬一千零三十七元（即土地面積 ×（丁種建地單位巿價─農牧用地單位巿價），即6,600.2475坪 ×（10 0,000元/坪－15,000元/坪）= 561,021,037元）外，另計土地開發費用二千萬元合計五億八千一百零二萬一千零三十七元。為此訴請為撤銷原處分及一再訴願決定及准予編定為丁種建築用地及損害賠償之判決。
二、被上訴人則以：（一）上訴人應向訴外人東億公司訴請債務不履行損害賠償：１、買賣契約係「繼受取得」標的物所有權，亦繼受該標的物上所存有之瑕疵。因此，上訴人應向東億公司主張權利瑕疵擔保責任。２、上訴人於購買系爭土地時，依據一般經驗法則應會前往勘查系爭土地現場，非但可查知買受之系爭土地係賣方東億公司原廠房之毗連土地，更可預測可能所購買之系爭土地係屬東億公司將與原廠房合併使用之毗連土地。核諸常情，萬無如上訴人所稱無法預知系爭土地使用編定將因東億公
司怠於履行核定興辦事業計畫之義務而失效等情，是上訴人據此認其非因重大過失而不知等語，實無足採。縱可認上訴人非明知本件系爭土地原欲與原廠房合併使用之情，亦應認是重大過失。３、工業主管機關核准系爭土地變更編定為丁種建築用地，係本案符合設置污染防治設備使用條件，具有特定性，故上訴人購買系爭土地亦應依該核准目的作使用。４、訴外人東億公司未依原核准計畫於六個月內使用，經原核准機關撤銷該計畫時，上訴人應繼受該處分效力，不得主張信賴保護。５、東億公司未依債務本旨履行，屬私權爭執，無涉行政救濟。而東億公司未依核定計畫開始使用，並將系爭土地移轉予上訴人，顯屬惡意詐欺，亦未涉及行政救濟範疇。（二）本件行政處分具正當性、合法性且無裁量瑕疵：１、原核准處分（准予變更編定為丁種建築用地）為保留廢止權之行政處分：（１）行政處分附有在特定前提下，得予廢止的表示者，稱之為保留廢止權，亦有未明示保留廢止權，但依處分之性質，已含有原處分機關得隨時終止其效力之情形。（２）依非都市土地使用管制規則第十三條及第十七條、臺灣省非都市土地申請變更為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點第五、六點規定，原核准處分之性質已含有在未依限辦理工廠變更登記之情形下，被上訴人得隨時終止原核准處分之效力（被上訴人八十二年十二月二十七日八二府建工字第三○六九四三號函處分亦有附款規定），自屬保留廢止權之行政處分。２、被上訴人所為廢止處分無裁量瑕疵：（１）區域計畫法第一條立法目的在促進土地利用，非都市土地使用管制規則第十三條、第十七條、第三十二條及臺灣省非都市土地申請變更為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點審查要點第五、第六點規定，即係為達此目的所為細節性技術性規定，並在督促早日依核定計畫開始使用，使土地符合編定使用，故原核准處分所為附款符合立法目的，亦無不當聯結之情形。（２）按「區域計畫法」第二十一條適用之前提，在於違反同法第十五條第一項之管制使用土地者，亦即已處於違反非都市土地使用編定容許使用之情形，惟本件系爭土地尚未依核准變更之丁種建築用地開始使用，即仍維持原編定使用狀態，核被上訴人所為之八十二年十二月二十七日八二府建工字第三○六九四三號原處分性質本在附有如上訴人及其前手不依規定使用系爭土地之前提下，原處分即告廢止（失效），上訴人自八十五年一月受移轉至八十五年十一月被上訴人為廢止處分，將近一年期間亦未依丁種建築用地之用途開始使用，又申辦合併、分割由原十一筆變為數十筆土地，系爭土地長期不符編定用途使用，於土地利用有重大妨害，被上訴人依上開規定為廢止處分非但合法，且屬合公益之考量，既無逾越裁量亦無裁量濫用，上訴人先位或備位訴之聲請，均屬無據。（３）「非都市土地使用管制規則」之授權規定實係「區域計畫法」第十五條第一項（非都市土地使用管制規則第一條參照），其規定略以：「．．．非都市土地，於區域計畫公告實施後，應由有關直轄市或縣（市）政府按照分區使用計畫為各種使用地之編定，報經上級主管機關核備後，實施『管制』。」上訴人稱該規定違反比例原則、法律優位原則云云，實有誤會，是被上訴人據上開規定所為處分並無不當。（４）原核准處分性質既係保留廢止權之行政處分，於廢止前提發生時，該處分即已失效。是被上訴人八十五年十一月二十二日八五府建工字第二九一五七九號函通知東億公司，並非再為一原核准案失效之處分，僅係通知原申請人該核准處分已因廢止前提發生而失效，易言之，該通知僅係觀念通知，尚非如上訴人所稱另為失效處分之情形。依據「臺灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點」第五
點規定，被上訴人本無須強制東億公司依限辦理工廠變更登記，且參以原核准處分既非附負擔之行政處分，何來如上訴人所稱負擔強制其履行之可言，是上訴人稱被上訴人應先命東億公司儘速辦理登記或強制其辦理云云，並無任何依據。３、本案土地登記簿並無註記上之疏失：按「登記原因證明文件所載之特約，如屬應登記以外之事項，登記機關應不予登記。」為「土地登記規則」第五十六條所明訂，又關於登記簿註記事項，依「土地登記規則」第十五條規定登記書表簿冊圖狀之填載須知，由中央地政機關訂定。且遍查相關法律或行政命令規定，並無本案系爭土地應於登記簿加註事項之規定。４、原臺灣省政府建設廳八十五年三月七日八五建一字第四○一八三九號函係為工廠歇業登記乙節作解釋，並非針對土地得以維持丁種建築用地。土地使用編定係屬地政機關之權責，地政機關依「非都市土地使用管制規則」等有關規定據以辦理變更回復原編定，並無不妥。且該函謂「註銷後之場地廠房不得移作非工業使用」，係為遏止土地投機炒作，然為符合土地編定用途、促進土地利用等公益考量，亦於八十五年十一月五日八五府建一字第一六九○九七號函示，應依原非都市土地使用管制規則第十七條等相關規定處理。５、被上訴人之地政機關之相關地籍資料均係由所轄地政事務所負責管理保存，是被上訴人八十五年十一月二十八日八五府地用字第三○四六三三號處分函略以：「‧‧‧本案土地請依照『非都市土地使用管制規則』第十七條第三款規定，依變更編定前原使用地類別辦理變更編定並通知土地所有權人。」即函請所轄地政事務所通知土地所有權人，嗣豐原地政事務所以八十六年三月二十八日八六豐地四字第八六○○三三○五號函通知土地所有權人即上訴人等人，至於被上訴人八十五年十一月作成回復原編定處分，而豐原地政事務所八十六年三月始異動同時通知上訴人，期間係因回復編定登記作業之相關執行疑義請示上級機關。被上訴人既依原「非都市土地使用管制規則」第十七條規定，於接獲目的事業主管機關通知後即函請所轄地政事務所異動編定同時通知土地所有權人，上訴人稱被上訴人所為處分違反正當程序原則云云，俱無足採。６、非都市土地變更編定之權責單位為地政機關，被上訴人之地政機關之上級權責機關應為原臺灣省政府地政處，非為原臺灣省政府建設廳，且維持丁種建築用地本非屬臺灣省政府建設廳之權責，本件建設單位所為保留廢止權之處分，僅為「非都市土地使用管制規則」第十七條之適用前提情況之一。本件被上訴人據以回復編定處分之規定係依據「非都市土地使用管制規則」，而原臺灣省政府建設廳及被上訴人建設單位之相關函示僅為「非都市土地使用管制規則」之適用前提，被上訴人地政機關所為回復編定之處分並非直接依據臺灣省政府建設廳函示，自無如上訴人所稱違反行政自我拘束原則及行政一體性原則等情。（三）地政機關回復原編定之處分係依據目的事業主管機關行使保留廢止權所為之處分，依行政程序法第一百二十三條及第一百二十六條，即無信賴保護及請求補償之理由：１、系爭核准增置污染防治設施及變更編定之行政處分函略以，．．．辦妥變更編定後應於六個月內依『工廠設立登記規則』之規定辦理工廠變更登記（核准要件、保留廢止權之性質），逾期（廢止之前提）本核准函案失效（廢止）。按系爭核准增置污染防治設施之行政處分，既以東億公司辦妥變更編定後六個月內辦理工廠變更登記為核准要件，且於後段以逾期核准函案失效為核准處分廢止之前提，則本件核准處分係屬保留廢止權之性質，洵堪認定。２、被上訴人係於八十二年十二月二十七日八二府建工字第三○六九四三號函核定准予擴廠興辦事業增置污染防治設施，並於核准處分時附款
載明俟辦妥變更編定後應於六個月內依相關規定辦理工廠變更登記，逾期原核准失效，嗣八十四年五月二十七日核准變更編定為丁種建築用地，始依丁種建築用地管制，並由目的事業主管機關依原非都市土地使用管制規則第三十二條隨時檢查，並非如上訴人所稱應於八十二年十二月核准興辦事業後六個月內完成工廠變更登記。３、原核准處分性質既係保留廢止權之行政處分，於廢止前提發生時，該處分即已失效。是被上訴人八十五年十一月二十二日八五府建工字第二九一五七九號函通知東億公司，並非再為一原核准案失效之處分，僅係通知原申請人該核准處分已因廢止前提發生而失效，易言之，該通知僅係觀念通知，尚非如上訴人所稱另為失效處分之情形，業如上述。（四）本案無違反土地法第四十三條及司法院院字第一九一九號解釋之精神：本案經內政部八十八年八月十九日台（八八）內中地字第八八○四三七二號函釋略以：「．．．土地法第四十三條所稱登記有絕對效力依司法院院字第一九一九號解釋係為保護第三人，故善意第三人因信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪。此所謂之土地權利，依土地法第三十七條規定，係指所有權及他項權利，是本案地政機關並無撤銷其所有權及他項權利設定登記，尚無違反土地法第四十三條及司法院上開解釋之精神。．．．本案土地既未依原核准計畫作工業使用，並經貴府撤銷事業計畫在案，自應依『非都市土地使用管制規則』第十七條及上開函示意旨恢復原編定（農牧用地），以資適法並符實際，若考量訴願權益而將該等土地再更正為錯誤之『丁種建築用地』，則編定有名無實，管制工作已不具實質意義。為期審慎，復經本部會商有關機關獲致結論略以：本案土地依同管制規則第十七條恢復為農牧用地並無錯誤。．．．」等語資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、按「區域計畫之主管機關：中為內政部；省（市）為省（市）政府；縣（市）為縣市政府。」「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「區域土地之使用管制，依左列規定：．．．二、非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第十五條規定訂定非都市土地管制規則管制之。」行為時區域計畫法第四條第一項、第十五條第一項及同法施行細則第十二條第一項第二款分別定有明文。又「本規則依區域計畫法第十五條第一項規定訂定之。」「非都市土地容許使用執行要點，由省（市）政府訂定，並報內政部備查。」「編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。」「工業區以外之丁種建築用地，有左列情形之一而原用地確已不敷使用者，得在其需用面積限度內以其毗鄰土地申請變更編定為丁種建築用地。一、增置防治公害設備。」「已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫註銷或撤銷者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府。直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人。．．．三、尚未依核定計畫開始使用者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」亦為行為時非都市土地管制規則第一條、第六條、第十二條第一項、第十三條第一項第一款、第十七條第二項第三款所明定。另原臺灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點（八十一年六月十日八
一府建一字第一六六二四八號函訂定）第一、第五、第六點依序規定：「本要點係依據非都市土地使用管制規則第十二條第一項及第十三條訂定。」「興辦工業人依本要點擬具之興辦事業計畫，經審查核定並辦妥變更編定後，應於六個月內依『工廠設立登記規則』規定及『工廠設立登記業務省及縣市權責劃分處理要點』程序辦理工廠變更登記，逾期原核准案失效。」「非都市土地依本要點核准興辦事業計畫變更編定，縣（市）政府工業主管單位應檢查是否依原核定計畫使用，如有違反者，應依有關法令規定處理」。復按「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。」為土地法第三十七條第一項所明定（土地登記規則第三條第一項亦有相同明文）。是土地法第四十三條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」其所稱之「登記」，自指同法第三十七條第一項規定之「土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記」而言。㈡、經查，本件訴外人東億公司為增置污染防治設施使用，於八十二年間向被上訴人申請將坐落臺中縣后里鄉○○○段七四、七四-三、七四-四、七六-一、七六-七、七七、七七-一、七七-三、七七-四、七八、七八-一及同段七四-一一地號內部分土地，由特定農業區農牧用地及同區甲種建築用地變更編定為特定農業區丁種建築用地，案經被上訴人以八十二年十二月二十七日八二府建工字第三○六九四三號函同意變更編定為丁種建築用地，該函載明：「主旨：貴公司為增置污染防治設施，申請需增加毗連土地，變更編定為丁種建築用地乙案，復如說明，請查照。說明：一、本案係依據臺灣省政府八十一年六月十日八一府建一字第一六六二四八號函訂定『臺灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點』辦理並復貴公司八十二年八月二日申請書。二、經核貴公司申請坐落於臺中縣后里鄉○○○段七四、七四之三、七四之四、七四之十一、七六之一、七六之七、七七、七七之一、七七之三、七七之四、七八、七八之一地號面積：二二、二三九．○○平方公尺，因需增置污染防治設施申請上開毗連土地變更編定為丁種建築用地，查上開土地之編定符合『臺灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查要點』之規定，同意變更編定為丁種建築用地。三、貴公司辦妥變更編定後應於六個月內依『工廠設立登記規則』之規定辦理工廠變更登記，逾期本核准函案失效。四、．．．。五、新增加之毗連地貴公司應依原核定計畫及其所附切結書辦理使用，如有違反，則依有關法令規定辦理。六、副本抄送本府地政科（請辦理變更編定）。」並報請原臺灣省政府地政處以八十四年五月十三日八四地四字第三○六三二號函同意變更為丁種建築用地，而於八十四年五月二十七日『辦妥變更編定』為「特定農業區丁種建築用地」。惟東億公司並未依被上訴人核准函所引「臺灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點」第五點之規定，於「辦妥變更編定」後六個月內辦理工廠變更登記，反於八十四年五月二十七日「辦妥變更丁種建築用地編定」後之八十四年十月十二日（距辦妥變更編定未達五月）將系爭土地出售予上訴人，並於系爭土地辦妥變更編定六個月後之八十五年一月八日向被上訴人申請工廠註銷登記（經被上訴人以八十五年三月二十八日八五府建工字第○七二六九○函准歇業註銷工廠登記），旋於八十五年一月二十三日辦妥所有權移轉登記（地政機關收件日期為八十五年一月十八日）為上訴人所有等情，有上開各函件及土地登記簿謄本附卷可稽，並經本院調閱東億公司增置防治公害設施申請增加毗鄰之系爭土地興辦事業計畫案卷查明屬實。是東億公司辦妥系爭土地變更編定後，既未依原核定計畫使用（系爭核准函
說明五）及於六個月內辦理工廠變更登記，依原核准函全函意旨，原核准函業因逾期未辦裡工廠變更登記而失效，被上訴人並於八十五年十一月二十二日以八五府建工字第二九一五七九號函東億公司略以：「主旨：貴公司工廠．．．為增置污染設施，申請增加毗連土地，變更編定為丁種建築用地乙案，前經本府八十二年十二月二十七日八二府建工字第三○六九四三號函，同意變更編定為丁種建築用地，惟經查貴公司工廠並未於經審查核定並辦妥變更編定後，於六個月內依「工廠設立登記規則」規定及．．．辦理工廠變更登記已逾期；本府原發八十二年十二月二十七日八二府建工字第三○六九四三號函核准案失效，不得再使用，本府當另依規定辦理編定，請查照。說明：．．．三、貴公司工廠為增置污染防治設施使用，所申請增加之毗連土地為．．．共計面積二．二二三九公頃，分別為特定農業區農牧用地及同區甲種建築用地。四、副本抄送本府地政科，該公司工廠未依核定計畫使用及未於辦理變更編定後六個月內到本府辦理工廠變更登記，即於八十五年一月八日提出歇業登記，並經本府八十五年三月二十八日八五府建工字第○七二六九○函准歇業註銷工廠登記在案，請逕依『非都市土地使用規則』有關法令規定核處。」等語，查本函乃在通知東億公司原核准函已因具有該核准函所示失效情形而失效，及告知東億公司原申請增置污染防治設施使用增加之毗連地原編定使用類別分別為特定農業區農牧用地及同區甲種建築用地，該核准案失效後，將依非都市土地管制規則有關法令規定辦理編定，該函性質核屬觀念通知，並非另作一失效之行政處分。該核准函案既已失效，則依首揭管制規則第十七條第二項第三款規定，即應依變更編定前使用地類別辦理變更登記。被上訴人遂以八十七年六月四日八七府地用字第一四一九三○及八十八年二月十二日八八府地用字第五八六一三號函通知上訴人系爭土地依變更編定前使用地類別辦理變更編定。雖上訴人等不服，一再提起訴願，先後經前臺灣省政府八十七年十月二十一日府訴三字第一六九一三九及八十八年七月九日府訴字第一五五八九○號訴願決定以系爭土地恢復原編定，攸關上訴人權益甚鉅，被上訴人應將本案原合法編定情形報請內政部釋示為由，將原處分撤銷，責由被上訴人另為處分，被上訴人亦據以報請內政部以八十八年八月十九日台（八八）內中地字第八八○四三七二號函復後，再以八十八年八月三十日八八府地用字第二四四七五三號函（即系爭行政處分）知上訴人略以：「主旨：有關．．．己○○○等十三人因不服本府八十八年二月十二日八八府地用字第五八六一三號函所為處分，經臺灣省政府訴願委員會決定原處分撤銷，由原處分機關另為處分乙案，請查照。說明：一、依據內政部八十八年八月十九日台（八八）內中地字第八八○四三七二號函辦理。二、本訴願案前經省訴委會府訴字第一五五八九○號函決定：『．．．惟系爭土地恢復原編定農牧用地，攸關訴願人權益甚鉅，訴願人既仍有爭議，自宜由原處分機關再行將本案原合法變更編定情形報請內政部釋示，以維護訴願人權益。是原處分應予撤銷，由原處分機關另為處分，以昭折服。』本府依上開決定．．．請示內政部，並經內政部前開號函示略以：『．．．本案地政機關並無撤銷其所有權及他項權利設定登記，尚無違反土地法第四十三條及司法院上開解釋之精神（第一九一九號解釋）。又非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人仿效圖利之流弊。本案土地既未依原核准計畫作工業使用，並經貴府撤銷事業計畫在案，自應依非都市土地使用管制規則第十七條及上開函示（內政部八十七年十月二十一日台（八七）內地字
第八七一一四六四號函）意旨恢復原編定（農牧用地），以資適法並符實際，若考量訴願權益而將該等土地在更正為錯誤之丁種建築用地，則編定有名無實，管制工作已不具實質意義。為期審慎，復經本部會商有關機關獲致結論略以，本案土地依同管制規則第十七條恢復為農牧用地並無錯誤。該記錄並經本部八十八年六月二十二日台（八八）內地字第八八八九八一三號函請原臺灣省政府地政處轉致貴府在案，仍請查照前函辦理。』三、是以，本案土地仍應依非都市土地使用管制規則第十七條第二項第三款規定，依變更編定前使用地類別辦理變更編定。．．．」等語。揆諸首揭規定自無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。上訴人主張土地法第四十三條所指之登記，包括土地登記標示部有關土地利用管制部分，被上訴人之行政處分違反信賴保護、行政自我拘束、行政一體性及法律優位、不當聯結禁止、正當程序、比例等原則，有所違誤，應予撤銷，並恢復或變更為丁種建築用地，而其因被上訴人違法變更系爭土地編定，致迄今無法使用系爭土地所生之損失應由被上訴人負賠償之責；如不准撤銷系爭行政處分，其等因信賴被上訴人之行政行為致遭受財產上之損失，亦應由被上訴人賠償等情，均無可採，因而為上訴人敗訴之判決。四、本院核原判決揆諸上開規定及說明，尚無違誤，上訴意旨仍執陳詞指摘原判決有判決不備理由之違法及原判決違反土地法第四十三條及司法院院字第一九一九號解釋，且違反行政程序法第八條、第一百十七條之信賴保護原則、比例原則及法律優位原則、行政自我拘束原則，行政一體性原則以及違反不當聯結禁止原則云云。經查：本件緣起為東億鋼鐵公司（下稱東億公司）以增設防法污染設備，申請其原工廠毗鄰之后里鄉○○○段七四地號等十一筆及同段七四－一一地號內部分土地（下稱系爭土地），依「臺灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點」及「非都市土地使用管制規則」第十三條以及「臺灣省非都市土地變更編定執行要點」之規定，由特定農業區農牧用地及甲種建築用地變更編定為同區丁種建築用地，經被上訴人八二、十二、二七府建工字第三○六九四三號函核准並載明：「貴公司辦妥變更編定後應於六個月內依『工廠設立登記規則』之規定辦理工廠變更登記：新增加之毗連地貴公司應依原核定（增設防治污染設備）計畫及其所附切結書辦理使用，如有違反則依有關法令（非都市土地使用管制規則第十七條第二項第三款規定）處理（即依變更編定前原使用地類別辦理變更編定恢復為原特定農業區農牧用地）。惟經被上訴人建設單位查明該東億公司未依指定計畫使用及未於辦理變更編定後六個月內（即八十四年十一月底前）辦理工廠變更登記，竟於八十四年十月間將系爭土地出售予上訴人等十三人，並於八十五年一月二十三日辦妥所有權移轉登記，為兩造所不爭，並有相關申請書及函文附原處分卷可憑，為原判決所認定之事實。依上開事實足證系爭土地係上訴人之前手所有東億公司向被上訴人立切結書詐稱系爭土地係因毗鄰其原工廠，為供該工廠增設防治污染設備之不正當方法而致被上訴人准予變更編定為「同區丁種建築用地」，依補充上訴理由狀所引行政程序法第一百十九條以下之規定，顯有信賴不值得保護之情事，上訴人繼受該東億公司系爭土地所有權，依法應繼受該東億公司之權利及義務，自不得主張信賴保護原則。又依前開事實以及補充上訴理由所述，上訴人自認被上訴人原核准變更系爭土地編定為特定農業區丁種建築用地，依附有逾期未辦理工廠變更登記及未依核定計畫作為該工廠增設防治污染設備使用者，原核准處分失效之附款，故該原核准處分乃屬附解除條件之行政處分，參諸民法第九
十九條第二項：「附解除條件之法律行為，於條件成就時，失其效力」之規定，本件原核准處分之所以失效乃係基於法定解除條件之成就而失其效力，難謂有違反比例原則、行政自我約束原則、不當聯結禁止原則及正當行使裁量權以及行政法上正當程序原則之可言。次查：系爭土地之核准變更編定為特定農業區丁種建築用地既係依照「臺灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點」及「非都市土地使用管制規則」以及「臺灣省非都市土地變更編定執行要點」等規定獲准變更系爭土地編定為丁種建築用地，則被上訴人仍引用上開「非都市土地使用管制規則」第十七條第二項第三款規定，以系爭土地原依原核定計畫使用之解除條件成就而恢復為原編定特定農業區農牧用地，其適用之法規前後相同，難謂有違反法律優位原則之情事。又本件系爭土地變更編定事業被上訴人之原上級機關為臺灣省前政府地政處而非前臺灣省政府建設廳，被上訴人依據前臺灣省政府地政處八十七年十二月十八日八七地四字第六六三二八號函意旨，以原核准變更編定行政處分之解除條件附款已成就而將系爭土地恢復為原編定之特定農業區農牧用地，難謂有違反「行政一體性原則」之不法。另按「土地登記為土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記」為土地法第三十七條規定，而所謂他項權利乃指民法物權編所規定之地上權抵押權等物權而言，上訴人主張應包括對物之「使用」、「收益」與「處分」，則依上訴人之主張上訴人之土地或建物所有權若係以「出租」或「出借」予他人為「使用」方法，則應依土地法登記，顯違常情，上訴人據以主張土地法第四十三條「登記有絕對效力」之主張，在本件並不適用，業據原判決指駁，上訴人仍執陳詞，無非持其一己主觀之法律見解，斤斤指摘，亦不足採信。系爭土地既係因原核准變更編定行政處分之附款之解除條件成就而失效，而上訴人等均係東億公司系爭土地所有權之繼受取得人，依法應繼受取得東億公司在系爭土地上之權利之義務，為原判決所闡述論明，則原判決難謂有判決不備理由之違法，亦無適用法規不當之違法，從而上訴人請如附表一及附表二之損害賠償亦均失所附麗，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄改判，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十七 日 最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍
法 官 彭 鳳 至
法 官 高 啟 燦
法 官 黃 合 文
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日
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