臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03770號
原 告 亞生實業有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 曾允斌 律師
被 告 財政部基隆關稅局
代 表 人 丘欣（局長）
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間因虛報進口貨物產地事件，原告不服財政部中華民
國96年7月26日台財訴字第09600136530號訴願決定，提起行政訴
訟。本院判決如下︰
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要︰
原告於93年4 月28日向被告報運進口ABRASIVE WHEELS 貨物 1 批（報單第AA/93/2243/1029 號），申報產地為泰國，以 C1方式通關，經被告事後稽核結果，發現實到來貨之產地為 中國大陸。被告以原告有虛報進口貨物產地，逃避管制之情 事，依海關緝私條例第37條第3 項轉依同條例第36條第1 項 、第3 項之規定，作成95年第00000000號處分書，處原告貨 價1 倍罰鍰，併沒入貨物，惟因裁處前貨物已放行，乃加處 貨價1 倍之罰鍰，合計處貨價2 倍新臺幣（下同）155,292 元之罰鍰，原告不服，申請復查（95年10月12日郵寄復查申 請書，附原處分卷1 附件3 ），嗣以被告逾4 個月仍未作成 復查決定，遂逕提起訴願（財政部於96年3 月23日收受訴願 書，附訴願機關卷第24頁），經訴願機關以被告已於96年4 月4 日作成基普復二核字第0961010085號復查決定為由，依 訴願法第82條第2 項駁回訴願，原告不服，遂向本院提起本 件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定、復查決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈⑴按82年行政法院庭長評事聯席會議決議意旨，人民合 法提起之行政訴訟，不因行政機關程序違法之訴願決 定而失其效力，如此方可貫徹憲法第16條之意旨，亦 可謂憲法保障人民之訴訟權能應及於「人民有迅速受 行政決定之權利」，海關緝私條例第47條第2、3項、 訴願法第20條、第21條及行政訴訟法第1條第1項即依 上述「迅速決定及迅速裁判」之理念而來。是以，於 受理訴願機關違反其裁決義務或逾越應裁決期間仍不 為裁決時，當事人得逕向行政法院提起行政訴訟，縱 訴願機關於原告起訴後行政法院裁判前作成訴願決定 ，除非該訴願決定係為原告勝訴之決定，否則行政法 院仍應進行實體審查，不應駁回原告之訴，此時，即 係撤銷訴訟訴願前置程序之例外。
⑵查本件系爭貨物之復查申請於95年10月12日已送達被 告，惟被告遲至96年3月底仍未作出復查決定，已違 背海關緝私條例第47條第2項、第3項做出復查決定之 期間限制，延宕原告權益甚鉅，是以，原告旋於96年 3月間依訴願法第2條第1項提起訴願。爾後，被告於 96年4月間終於作成復查決定(自其受理復查申請日起 已近乎6個月)，受理訴願機關未慮及被告作成決定之 期間已違反海關緝私條例而屬非法等情事，反逕以被 告已做出訴願決定而認定原告之訴願無理由，惟查被 告之復查決定內容對原告仍維持同原處分不利之認定 。依上開行政法院會議決議及憲法第16條之宗旨，應 認此情形亦有該決議之類推適用，即有訴願前置程序 之例外，原告得逕向行政法院提起撤銷訴訟，無庸再 對被告之復查決定提起撤銷訴願。
⒉原告並未虛報系爭貨物產地，而無海關緝私條例第37 條第3項「客觀」構成要件：
⑴系爭貨物之產地確實為泰國。原告向新加坡商 Stain-Gobain Abrasives(下稱新加坡賣方)訂購系爭 貨物；於訂購之始，原告即與新加坡賣方確認系爭貨 物產地為泰國曼谷，而非中國大陸等地。此有原告支 付貨款與新加坡賣方之匯款單影本、由新加坡賣方所 開立、給予原告之訂單(Sales Order)及估價單 (Quotation)、及系爭貨物嘜頭之記載可資證明。 ⑵且系爭貨物之嘜頭亦即代表整批貨櫃中包裝的憑證， 該嘜頭上既已明白標示該貨物MADE IN THAILAND，原 告亦據實申報該批貨物來自於泰國，被告對此一昭然
若揭之事實予以忽略，逕為對原告科處高額之罰緩， 實令原告不服。
⑶再者，國際貿易長採多式/單式聯營，並非只因聯營 過程中出現任一起運港為香港之情形，該船運送貨物 就逕自認定為非泰國產地，而認原告有虛報貨物產地 之違法，被告之認定顯係不當連結：
按國際運送中，多式/單式聯營運送乃為常態，而系 爭貨物即係自產地泰國曼谷出口，而以香港作為系爭 貨物轉運港，再從香港運抵臺灣基隆港，根據系爭貨 物的提單(Bill of lading)、發票(Invoice)及進口 報單皆可證明，被告未查上情，逕擷取單式聯營運送 過程中香港為轉運港之片段，即欲加虛報貨物產地之 罪於原告，實非有據。
⑷被告以原告93年7月間曾有類似之產地爭議事件(即前 次報單貨物)，即以此逕認系爭貨物亦當然有虛報產 地之情形，亦違不當連結禁止原則：
被告逕以前次報單貨物處分已確定為由，認定系爭貨 物產地亦當然為中國大陸，係不當聯結，縱前次報單 貨物處分之結果及報單之記載與系爭貨物相同，與系 爭貨物之產地為何，終究無實際相關。被告以前次報 單貨物與系爭貨物之報單記載相同，而認定前次報單 貨物處分既有確定，系爭貨物亦當然有與前次報單貨 物相同之違法情事，如此推論過程，似嫌速斷。況查 前次報單貨物之處分並未經實體審查，而係因原告一 時未注意而逾越申請復查之法定期間始提起復查，嗣 後行政爭訟階段，鈞院即以程序事項不合法駁回原告 之訴，茲有台北高等行政法院94年訴字3171號裁定可 資證明。是以，前次報單貨物處分既未經實體審查， 就被告所指貨物產地為中國大陸之主張是否為有理由 ，則當然未經審理確認。被告憑恃未經實體審查，因 而產地是否為中國大陸猶存爭議之前次報單貨物處分 ，作為斷定系爭貨物之產地為中國大陸之依據，應非 適當，不應採納。
⒊原告既無故意亦不具過失，而無海關緝私條例第37條第 1項「主觀」構成要件：
⑴系爭貨物產地認定爭議，原告並無故意及過失： 退萬步言，假設依被告所稱，新加坡賣方所告知原告 之泰國生產公司BRIGHT MOUNTAIN INTERNATIONAL CO.,LTD(下稱BM公司)業已撤銷登記，惟以一般從事 國際貿易業者之角度，於買方未親自至國外攜貨選貨
之情形下，生產商及商品產地等事項，當然全賴賣方 提供之說明、文件等為依據。亦即謂，原告憑藉新加 坡賣方所提供之上述眾多書面資料及表示，原告陷於 相信系爭貨物是產自泰國曼谷無誤乃情有可原、至合 情理；換言之，原告根本無法注意或預見，系爭貨物 有申報產地與事實不符之情事，實難謂原告因此有可 非難性或期待可能性。且依經濟部國貿局貿服字第 09401002910號函之答覆，經濟部國貿局明確表示原 告就前次報單貨物產地爭議並無故意或過失，不構成 行政罰之責任條件，承前所述，被告既援引前次報單 貨物之處分作為論斷系爭貨物產地認定之依據，則被 告顯無理由不斟酌經濟部國貿局之判斷結果，且基於 行政一體適用原則、行政自我拘束原則，被告更應謹 慎採納經濟部國貿局之認定始是。
⑵系爭貨物產地認定爭議，被告並未舉出「明確」事證 證明原告之故意過失：
按行政罰法第七條之增訂理由意旨，行政罰係屬對於 人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，如僅 因客觀上所申報者與實際有出入即可作為沒入貨物及 科處罰鍰之依據，實有違憲法第15條人民財產權之保 障，且司法院大法官解釋第275號及第521號解釋文及 理由書亦採相同見解意旨。再者，即便是違警犯行政 處罰，依現行社會秩序維護法第7條，其責任條件仍 須以故意、過失為必要，海關緝私條例第37條所謂「 虛報」及「逃避管制」之行為，應屬重大違反行政法 上義務之行為，其責任條件之認定，更需要有故意、 過失才足以成立，豈能以「推定過失」之方式輕率認 定其責任要件。被告既依法行政、應盡舉證責任，否 則，實屬行政機關公權力之濫用。查僅以原告係從事 出口貿易為專業，即推斷原告有過失，實無足採。 ⒋綜上所陳，被告就系爭貨物之產地爭議及原告之故意過 失，均無明確舉證，且處罰依據流於空泛、標準浮動， 實在可議，固屬違法之處分，應予以撤銷：
按行政程序法第36條及第43條之規定，如未說明所憑證 據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據屏 棄不採，又未說明不採之理由，即與上開法律之規定有 違，其處分即有不適用法規之違法。被告既未就不採信 原告提出之眾多交易文件之原因，作出合理說明；且亦 未循有利不利一併注意之原則，就前次報單貨物產地爭 議事件，逕主觀擷取有利被告作成處罰處分之處分確定
事實，卻略而不說明前次報單貨物處分未經實體審理， 何故亦得作為系爭貨物產地之佐證，又被告與同為行政 機關之經濟部國貿局之過失認定上之矛盾，何故不以國 貿局之認定為準，顯然係同一事件過程中所生之事實， 被告恃何依據可以部分採納、部分忽視，如此行政處分 及復查決定教原告實難甘服，深覺不公。
⒌建請鈞院函請駐外單位向新加坡公司SAINT-GOBAIN ABRASIVE(SINGAPORE) PTE LTD函詢下列事項： 2004年4月間，貴公司出口予Yea Shanp Enterprise Co,Ltd之Chopsaw Wheels(即系爭貨物)之產地是否 Thailand(泰國)；若否，為何報價單及訂單上之貨物來 源地均載明Thailand(泰國)，以證原告對於違反海關緝 私條例第37條第3項之行為，有無故意或過失。蓋原告 進口之系爭貨物均係透過新加坡公司，且該報價單及訂 購單上之貨物產地均載明「泰國」，何以被告函請駐外 單位向泰國查復之結果認為系爭貨物非自泰國生產，此 攸關原告是否該當海關緝私條例37條第3項之主觀構成 要件，因此有函詢新加坡公司以釐清之必要等語。 ⒍提出匯款單、訂單(Sales Order) 、估價單(Quotation )、嘜頭影本、提單(Bill of lading)、發票(Invoice) 、報單影本、鈞院94年訴字3171號裁定及經濟部國貿局 貿服字第09401002910號函等件影本為證。 ㈡被告主張：
⒈原告引據82年行政法院庭長評事聯繫會議決議，主張本 案得類推適用，無庸再對被告之復查決定提起撤銷訴願 乙節，經查該聯繫會議決議僅屬約束行政法院內部審理 行政訴訟案件應注意事項之決議，並非可據以撤銷財政 部訴願決定之理由。且被告受理原告之申請復查，就其 所提理由及相關文件詳為複核，行文其他各單位認定， 費時較多，縱有耽擱逾時之情形，亦不影響被告對原告 所作之復查決定，該復查決定已具法定效力，原告即應 依法提起訴願而不為，逕提行政訴訟即有未合。 ⒉經查，本件為免審免驗放行之貨物，依事後稽核程序， 就查得資料綜合研判認定，原告所提文件並非認定之唯 一資料。且查原告補提進口報單所附INVOICE（發票） 記載製造廠為BM公司。經函請駐外單位查復（原處分卷 2附件7）：BM公司已不在原址營業，且泰國商業部主管 公司登記之商業發展廳電腦資料顯示，該泰商已於西元 2000年9月13日撤銷公司登記，迄未復業。而件案貨物 進口日期為93（西元2004）年4月27日，則原告申報報
單之賣方BM公司及所附報關發票顯然不實。又據漢通股 份有限公司（船務公司）提供資料，承載本件貨物船隻 TS KAOHSING V-417N輪，係行駛於台港間之定期航線船 舶（原處分卷1附件8），且貨櫃動態表亦僅有往來於台 港間之裝卸紀錄（原處分卷1附件9）。另據漢通股份有 限公司提供本件原提單B/L NO.0000000000T（原處分卷 1附件10），亦註明起運港為HONG KONG，並未行經泰國 港口（報單申報起運口岸為BANGKOK），上述事證已足 證明來貨應非泰國所產。
⒊原告主張被告應謹慎採納經濟部國貿局貿服字第 09401002910號函，認定原告就前次報單貨物產地爭議 並無故意或過失，應基於行政一體適用原則而認定本案 無故意或過失乙節。經查，進口貨物係按實到貨物逐批 審核，情節各有不同，且進口貨物產地之認定權責機關 為海關，經濟部國貿局對前批報單進口大陸貨物函知免 議，對本件虛報產地之違法事實不生影響，原告主張， 實無可採。再查，行政罰對過失之認定，有民法上履行 輔助人規定之適用（民法第224條），據此本於國際貿 易慣例，在行政罰有關過失違章，其客觀注意義務具體 內容之認定，國外出口商，應係海關緝私條例第37條第 1 項各款行為之延長，其在行政罰上之注意義務，自應 有民法上與履行輔助人之故意過失負同一責任之適用， 其既與原告締結買賣契約，則其過失視為原告之過失。 準此，縱係國外發貨人之故意過失，原告亦應就履行輔 助人之過失負責，不得推諉。
⒋原告主張系爭貨物產地認定爭議，被告並未舉出「明確 」事證證明原告之過失乙節。按司法院大法官會議釋字 第537號解釋意旨，稽徵機關於核課稅捐時，應由納稅 義務人申報或舉證資料時，若推諉或不作為，即可能承 擔由稅捐稽徵機關依查證所得事實逕行認定之結果；且 按改制前行政法院(68)判字第307號判決意旨，原告既 無法舉證其有利於己之主張為事實，被告自可依查得既 有之事證，依法論處云云。
理 由
一、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件 、原處分、復查決定書及訴願決定書等件影本附原處分卷及 訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就本件爭點敘 明判決之理由。
二、原告因被告逾期未作成復查決定，逕行提起訴願，於法並無 不合：
㈠按「受處分人不服前條處分者，得於收到處分書之日起30 日內，依規定格式，以書面向原處分海關申請復查。」； 「海關應於接到復查申請書後2 個月內為復查決定，並作 成復查決定書；必要時，得予延長，並通知受處分人。延 長以1 次為限，最長不得逾2 個月。」；「復查決定書之 正本，應於決定後15日內送達受處分人。」；「受處分人 對海關之復查決定如有不服，得依法提起訴願及行政訴訟 。」，海關緝私條例第47條第1 項、第2 項、第3 項及第 48條各定有明文。
㈡又「本條例稱報運貨物進口、出口，謂依關稅法及有關法 令規定，向海關申報貨物，經由通商口岸進口或出口。」 ，海關緝私條例第4 條定有明文；是以報運貨物進出口之 關稅事件，亦屬廣義之稅捐稽徵事件，其有關行政爭訟之 程序事項，在海關緝私條例未設規定之情形，自得類推適 用稅捐稽徵法之規定。關於逾期未作成復查決定之情形， 稅捐稽徵法第35條第4 項規定：「稅捐稽徵機關對有關復 查之申請，應於接到申請書後二個月內復查決定，並作成 決定書，通知納稅義務人。」，第5 項規定：「前項期間 屆滿後，稅捐稽徵機關仍未作成決定者，納稅義務人得逕 行提起訴願。」，此有關逾期未作成復查決定得逕行提起 訴願之規定，雖海關緝私條例未設規定，依上開規定及說 明，在報運貨物進出口關稅事件之行政爭訟程序，應可準 用。經查，本件被告95年第00000000號原處分書，於95年 9 月19日送達原告（有送達證書附原處分卷1 附件2 可稽 ），原告遵期於95年10月12日申請復查（有復查申請書附 原處分卷1 附件3 可參），被告未於2 個月之法定期間內 作成復查決定，原告乃於96年3 月22日撰具訴願書，主張 被告未依法於法定期間內作成復查決定，並由訴願機關於 同月23日收受（附訴願機關卷第24頁）。本件因被告有海 關緝私條例第47條第2 項逾期未作成復查決定之情形，原 告準用前開稅捐稽徵法之規定，逕行提起訴願，於法並無 不合。
三、訴願法第82條第2 項規定「應作為之機關已為行政處分」， 受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回者，應指所為 之行政處分係有利於訴願人者而言：
㈠按「對於依第2條第1項提起之訴願，受理訴願機關認為有 理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處 分。受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行 政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回 之。」；「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，
於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者 ，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理 申請之日起為2個月。」，訴願法第82條及第2條各定有明 文。
㈡又訴願法第82條第2 項規定「應作為之機關已為行政處分 」，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回者，其 以訴願人再無提起訴願之必要，而認訴願無理由予以駁回 ，所謂應作為之機關已為行政處分，其所為之行政處分， 應指有利於訴願人之處分而言。蓋從法條之文義及法條編 列之次序可知，訴願決定機關就怠於處分訴願，得逕以訴 願為無理由以決定駁回者，係承前項之「訴願有理由，而 命應作為之機關速為一定之處分」之規定，是以該條第2 項之行政處分，應係指滿足原申請人之申請而有利於原申 請人（即訴願人）、訴願人縱提起訴願亦無實益之行政處 分而言，至於全部或部分拒絕當事人申請者，應不包括在 內。此外在行政訴訟方面，現行實務見解亦以原告起訴後 ，原處分機關或受理訴願機關始補作處分或決定，除係有 利原告之請求，否則不影響行政訴訟之續行，亦不必要求 原告重就重為之處分進行訴願程序，此有改制前行政法院 76年度判字第1848號判決釋示在案。蓋若採原處分一補作 ，訴願決定即應以無理由逕予駁回之見解，人民必須再就 新處分重為行政救濟，若人民不知就新處分為救濟，則將 喪失實體保障之機會，則從人民程序之保障及程序經濟觀 點，自有未妥。為解決上開法條解釋之不合理，自應為目 的之限縮解釋，即該條第2 項之行政處分應係指滿足原申 請人之申請有利於原申請人（即訴願人）之行政處分而言 （最高行政法院95年度判字第844 號判決意旨參照）。 ㈢按關稅事件之復查申請，係以原處分機關為復查決定機關 ，復查申請屬於行政救濟程序申請，與一般依法申請之案 件（訴願法第2 條、行政訴訟法第5 條參照）有別，應無 訴願法第82條規定之適用（最高行政法院95年度判字第 1972號判決及本院94年度訴字第3132號判決意旨參照）。 且縱認為復查申請有訴願法第82條規定之適用，將復查決 定機關視為原處分機關，則依前揭規定及說明，願法第82 條第2 項規定「應作為之機關已為行政處分（在此指復查 決定）」，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回 者，解釋上應指所為之行政處分（在此指復查決定）係有 利於訴願人者而言。
四、訴願機關逕為訴願駁回之決定，於法有違： 本件原告因被告逾期未作成復查決定，逕行提起訴願，於法
並無不合；且若適用訴願法第82條第2 項規定，該條項規定 「應作為之機關已為行政處分（在此指復查決定）」，受理 訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回者，應指所為之行 政處分（在此指復查決定）係有利於訴願人者而言。經查， 原告以被告逾期未作成復查決定，逕行提起訴願後，被告即 復查決定機關嗣於96年4 月4 日始作成基普復二核字第 0961010085號「復查駁回」之復查決定（原處分卷1 附件4 可稽），核屬不利於訴願人之復查決定，訴願機關依訴願法 第82條第2 項規定，以「應作為之機關已為行政處分（在此 指復查決定）」，逕認訴願為無理由，以決定駁回原告之訴 願，而未就原告主張之實體事項予以審酌，揆諸前揭規定及 說明，即非適法。原告主張本件訴願機關應為實體審理，訴 請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。至於原告訴請撤銷 復查決定及原處分部分，本件訴願決定既經撤銷發回，自應 由訴願機關依法調查事證詳予審酌，另為適法之決定，本院 於現階段尚無庸予以判斷，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 17 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 7 月 17 日 書記官 蕭純純
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