高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第五二六號
原 告 甲○○○
訴訟代理人 丙○○
被 告 屏東縣環境保護局
代 表 人 乙○○ 局長
訴訟代理人 馬錦銘
丁○○
右當事人間因離牧補償金事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十一年五月十日屏府
秘法字第０九一００七五０九六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告申請拆除座落高樹鄉○○段四九六之一號土地地上養豬場，屬行政院環境保護署執行「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償適用對象，案經被告提報屏東縣政府離牧執行小組審查發現，原告符合拆除補償之養豬場有二棟，面積分別為二一九及七八‧四平方公尺，而其持有使用執照所核准之面積為一０九‧五平方公尺，依補償基準規定同一棟畜舍僅能以一種差別倍數辦理，被告認如以使用執照之面積（即一‧四倍）計算，將造成該棟其他部分之畜舍面積無法獲得補償，為顧及原告利益，決採全場以一‧二倍數計算補償費，對原告之補償較為優厚，即以民國（下同）九十年七月二十五日九０屏環水字第九八０二號函復屏東縣高樹鄉公所並復知原告，旋經原告向被告陳情，認全場應以一‧四倍數計算補償費，復經被告以九十一年一月四日屏環水字第０九一００００一０五號函駁回申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）查行政院環境保護署八十九年八月二十九日（８９）環署水字第００四九六三 七號公告「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪 及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」，係該署為貫徹水 源水質保護區之離牧政策，而依據飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條
、第十二條所定之行政規則，觀其內容及意旨，其補償費及獎勵金部分共分為 畜舍及廢水處理設施補償或獎勵金、豬隻津貼、轉業津貼、廢棄物清除費及自 動拆除獎金等，亦即政府為確保乾淨之水源水質，及為維護公眾之權益，以相 當優惠之條件促上開水源水質保護區內之養豬戶配合政府推行離牧政策，於期 限內申請將豬舍拆除者予以核發補償；然原告申請系爭養豬場有屏東縣政府以 八十二年二月十一日八一屏府農務字第一六九０二號函核發之土地容許使用， 及由該府建設局於六十七年十二月十四日核發屏建市高（使）字第一二八號之 使用執照，且系爭養豬場有兩棟，面積分別為二一九及七八‧四平方公尺，依 前揭補償基準第四點第一項第五款第二目應以一‧四倍計算補償費，雖第六款 但書之規定「同一棟畜舍僅能以一種差別倍數辦理」，被告逕採全場以一‧二 倍數計算補償費，並稱如以面積二一九平方公尺之畜舍按所持有使用執照補償 一‧四倍數計算，將造成其他部分之畜舍面積（即扣除一０九‧五平方公尺） 無法獲得補償，惟如此導致原告已取得之畜舍合法建物證明，變無實益而造成 損失，此合法者既不受政策保護，不啻鼓勵人民行以非法，為此更違反政府推 行優惠離牧政策之美意；反之，被告如將全棟面積二一九平方公尺之畜舍按使 用執照補償一‧四倍數計算補償，亦無違反其「同一棟畜舍僅能以一種差別倍 數辦理」之補償規定，並且符合行政程序法第七條比例原則「有多種同樣能達 成目的之方法時，應選擇對人民權益損益損害最少者。」之規定。（二）行政院環境保護署所公布前揭之離牧補償基準，係該署為執行水源水質保護區 之離牧政策所定之行政規則，按行政機關固可依法律之授權訂定具有對外發生 效力之法規命令，亦可依職權對機關內部之行政事項訂定具有間接對外發生效 力之行政規則，然按中央法規標準法第七條「各機關訂定之命令應視情節分別 下達或發布，並送立法院。」之規定，足見機關之行政命令亦應受立法機關之 監督，方免濫權，以符民主法治之精神；本離牧政策縱不論其補償基準之立法 過程為何，然卻關係眾多養豬戶之權益甚鉅，就屏東縣而言即有一千多戶，故 政府既為確保水源水質以維護公眾權益，即應對該區申請離牧者予以特別優惠 之補償，始能不悖民主法治之真意，然本件離牧補償事件之癥結，係行政院環 境保護署未能詳究其補償之細節，而定有「同一棟畜舍僅能以一種差別倍數辦 理」不合理之規定，而被告更不解政府推行離牧之原意，竟無視原告合法之權 益，逕採全場以一‧二倍數計算補償費，造成原告無謂之損失，且訴願機關亦 未作成合理之變更決定，亦皆有所疏失，故請將訴願決定及原處分撤銷，以維 護原告合法之權益。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「‧‧‧四、金額基準（一）各種畜舍及廢水處理設施補償費或救齊金：（ 不計算建築結構材質及折舊)‧‧‧５、畜舍及廢水處理設施符合下列條件時 ，其差別倍數如下：（１）已取得牧場登記且具有合法建物證明，或飼養規模 未達登記條件但已取得合法建物證明者，以一‧五倍計算補償費。（２）未取 得牧場登記，但已取得合法建物證明者，以一‧四倍計算補償費。（３）未取 得合法建物證明，但已取得土地作畜牧設施容許使用者，以一‧二倍計算補償 費。‧‧‧６、同一養豬戶（場）內不同棟建物可適用不同差別倍數，但同一
棟畜舍僅能以一種差別倍數辦理；廢水處理設施亦僅能以一種差別倍數辦理。 」此為行政院環境保護署（下稱環保署）依據飲用水管理條例第五條第一項及 自來水法第十一條、第十二條規定，以八十九年八月二十九日（８９）環署水 字第００四九六三七號公告「高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分 水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準），其第四點第 一項第五款第二、三目及第六款所明定。
（二）原告所有之畜舍計兩棟，分別為二一九及七八‧四平方公尺，而所持有之使用 執照僅核准一０九‧五平方公尺，依照補償基準規定：同一棟畜舍僅能以一種 差別倍數辦理。故以使用執照核准面積試算，將造成部分畜舍無法補償（如面 積二一九平方公尺之畜舍按使用執照所核定一０九‧五平方公尺面積補償，其 餘部分無法補償）。案經多項倍數組合試算後，即採全場一‧二倍補償（取得 土地作畜牧設施容許使用），對於該場較為適合且補償經費較優厚。（三）原告所稱已取得畜舍合法建築證明，可全場採以一‧四倍補償乙節，因本案原 告所屬之畜舍僅部分持有合法建物證明，餘均未依建築法規定取得（應屬擴建 ），如為原告所稱給予全部補償，方不啻鼓勵人民行以非法，且不甚公平。又 本縣轄內所有申辦補償案件，均依照前揭規定辦理。故本補償案係符合補償規 定，亦無違反行政程序法第七條比例原則之規定。綜上所述，本件原告所陳諒 係曲解法令，準此，本補償案件於法有據，請准將原告之訴駁回。 理 由
一、按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水 源水質之行為。」「前項污染水源水質之行為係指：五、以營利為目的之飼養家 畜、家禽。」「飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公 告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者， 得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失， 由自來水事業或相關事業補償之。」「自來水事業對其水源之保護，除依水利法 之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關 ，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」 「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關 認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改 變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成 協議時，由主管機關核定之。」飲用水管理條例第五條第一項、第二項第五款、 第五項暨自來水法第十一條、第十二條分別定有明文。查自來水法及飲用水管理 條例係基於促進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而 合於衛生之用水，或為確保飲用水水源水質，提升公共飲用水品質，以改善及維 護國民生活環境，促進工商業發達等精神而訂定，其所以對被拆除建物之所有權 人所受損失給予補償，從而環保署為執行上述法律之規定，以確保水源不受污染 ，依據前述飲用水管理條例第五條第一項及自來水法第十一條、第十二條規定， 以八十九年八月二十九日（８９）環署水字第００四九六三七號公告「高屏溪、 淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基 準」。次按「‧‧‧四、金額基準（一）各種畜舍及廢水處理設施補償費或救濟
金：（不計算建築結構材質及折舊)‧‧‧５、畜舍及廢水處理設施符合下列條 件時，其差別倍數如下：（１）已取得牧場登記且具有合法建物證明，或飼養規 模未達登記條件但已取得合法建物證明者，以一‧五倍計算補償費。（２）未取 得牧場登記，但已取得合法建物證明者，以一‧四倍計算補償費。（３）未取得 合法建物證明，但已取得土地作畜牧設施容許使用者，以一‧二倍計算補償費。 ‧‧‧６、同一養豬戶（場）內不同棟建物可適用不同差別倍數，但同一棟畜舍 僅能以一種差別倍數辦理；廢水處理設施亦僅能以一種差別倍數辦理。」為補償 基準第四點第一項第五款第二、三目及第六款所明定。上述補償基準區別已否取 得牧場登記、是否取得合法建物證明分別給予不同倍數之補償標準，及同一棟畜 舍僅能以一種差別倍數辦理等之細節性、技術性規定，兼顧執行作業程序之簡化 及符合公平之原則，揆諸上述說明，尚與前述飲用水管理條例第五條第一項及自 來水法第十一條、第十二條規定之立法目的無違，本院自得援用，合先敍明。二、經查，本件原告申請拆除座落高樹鄉○○段四九六之一號土地地上養豬場，屬環 保署執行「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及 曾文溪部分」水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償適用對象，案經被告提報屏 東縣政府離牧執行小組審查發現，原告符合拆除補償之養豬場有二棟，面積分別 為二一九及七八‧四平方公尺，而其持有使用執照所核准之面積為一０九‧五平 方公尺，依補償基準規定同一棟畜舍僅能以一種差別倍數辦理，被告認如以使用 執照面積（即一‧四倍）計算，將造成該棟其他部分之畜舍面積無法獲得補償， 為顧及原告利益，決採全場以一‧二倍數計算補償費，對原告之補償較為優厚， 即函復屏東縣高樹鄉公所並復知原告，旋經原告向被告陳情，認全場應以一‧四 倍數計算補償費，復經被告駁回申請之事實，為兩造所不爭執，復有被告九十一 年一月四日屏環水字第０九一００００一０五號函、屏東縣政府八十二年二月十 一日八一屏府農務字第一六九０二號土地容許使用函、六十七年十二月十四日屏 建高（使）字第一二八號使用執照影本等各乙份附卷可稽，堪信為真實。三、原告雖主張：被告逕採全場以一‧二倍數計算補償費，導致原告取得合法建物證 明之畜舍，變無實益而造成損失，此合法者既不受政策保護，不啻鼓勵人民行以 非法，反之，被告如將全棟二一九平方公尺之畜舍按持有使用執照以一．四倍計 算補償，並不違反「同一棟畜舍僅能以一種差別倍數辦理」之規定，亦符合比例 原則云云。惟查，本件原告所有之二棟畜舍，其中一棟面積七八．四平方公尺， 因未取得合法建物證明，依前述補償基準之規定，應以一．二倍計算補償費；另 一棟面積二一九平方公尺，但該棟其使用執照所核定之面積僅一０九．五平方公 尺，另一０九．五平方公尺未取得合法建物證明，若將該棟之補償費計算含未取 得合法建物證明之一０九．五平方公尺全部均以一．四倍計算，無異將未取得合 法建物證明之畜舍全視為合法，顯失法之公平性，是原告主張上述畜舍全棟面積 二一九平方公尺應全部以一．四倍計算云云，洵不足採。次按，揆諸前述補償基 準之規定，同一棟畜舍若同時含有取得合法建物證明之建物及未取得合法建物證 明之建物，僅能以一種差別倍數辦理，惟如前述，本棟若全部依有取得合法建物 證明之畜舍以一．四倍計算，顯失法之公平性，且若僅就取得合法建物證明之部 分畜舍一０九．五平方公尺以一．四倍計算，將造成未取得合法建物證明之部分
畜舍一０九．五平方公尺，無法獲得補償，從而被告就取得合法建物證明之畜舍 一０九．五平方公尺之一．四倍及全棟二一九平方公尺之一．二倍試算比較後， 選擇最有利原告之二一九平方公尺之一．二倍計算之補償費補償原告，符合前述 補償基準之規定及原告之利益，亦無違比例原則，原告主張被告逕採全場以一． 二倍計算補償費，造成原告之損失云云，尚有誤會，亦非可採。四、綜上所述，本件被告依上述補償基準之規定並兼顧原告利益，就原告前揭畜舍採 全場以一‧二倍數計算補償費，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而 ，原告提起本訴求予撤銷，訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十六 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵
法 官 蘇秋津
法 官 林勇奮
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十六 日 法院書記官 黃玉幸