高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第三七四號
原 告 中國石油股份有限公司
代 表 人 甲○○ 董事
訴訟代理人 賴中強 律師
陳錦隆 律師
被 告 內政部
代 表 人 乙○○ ○○
訴訟代理人 庚○○
辛○○
右當事人因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十年二月九日台（八九）訴字
第三七一七三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣經濟部加工出口區管理處（下稱加工出口區管理處）為辦理加工出口區軟體園區需要，需用坐落高雄市○鎮區○○段五一八之三、五一八之四及五一八之五地號三筆土地，合計面積七．九一七八公頃（下稱系爭土地），乃檢附土地徵收計畫書及圖說等相關資料，由經濟部報經被告以八十九年四月十一日經（八九）加字第八九三四○一九○號函核准徵收，並交由高雄市政府以八十九年五月十二日高市府地四字第一五三九四號公告，且函知原告。原告對上述徵收處分不服，向高雄市政府提出異議，未獲變更，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）按司法院釋字第四○九號解釋，徵收土地非得任意，仍應受土地法相關規定及 土地法施行法第四十九條比例原則之限制，按加工出口區設置管理條例第十一 條第一項規定：「加工出口區內之土地（以下簡稱區內土地），屬私有者，依 左列方式辦理：一、依法徵收，並按市價補償之。二、由土地所有權人以地上 權設定方式提供管理處開發。三、由土地所有權人依管理處開發計畫自行開發 或與管理處共同開發。」本件需用地人為經濟部加工出口區管理處，其為加工 出口區軟體園區之用，應有「加工出口區設置管理條例」之適用，而被告未依 加工出口區設置管理條例第十一條第一項規定，採地上權設定方式或與管理處 共同開發等對人民權利侵害最小之手段，逕予全部徵收，顯已有違司法院釋字 第四○九號解釋徵收土地亦有比例原則適用之意旨。併依需用土地人經濟部加 工出區民國（下同）八十六年一月報奉行政院核定之「高雄加工出口區設置倉
儲轉運區綱要計畫書」已擬定系爭土地開發方式為「設定地上權開發」、「自 行開發」或「聯合開發」，有計畫書節本附卷可稽，可見主管機關可用徵收以 外手段為之，並無強行徵收原告土地之必要，更可知被告之原處分確有違背比 例原則之精神。
（二）原處分未經「協議價購或以其他方式取得土地」程序，顯然違反土地徵收條例 第十一條之規定；按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交 通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所 有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕 參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例 第十一條定有明文，查經濟部加工出口區管理處從未於協議會議中提出其願以 價購方式買入系爭土地之價額，觀各該會議紀錄無經濟部加工出口區管理處「 要約」或其內容之記載即明，原告於收受訴願決定書卷附協調會議紀錄後，曾 於八十九年三月一日致函予經濟部加工出口區管理處略謂，貴處未提供擬徵收 土地之確切面積、補償標準等相關資料，建議該次會議係先期協商性質，非屬 徵收前之協調會云云，既無擬徵收土地之確切面積，顯未曾進行「協議價購」 程序，更可見原處分作成之程序確有違法。況加工出口區管理處八十九年所開 會議，其一月十一日尚未有土地徵收條例公布施行，難認其所開會議有協議價 購先行程序之實行，而於八十九年三月二十二日所開會議逕行進入徵收程序， 其詢問價格亦為補償費價格，亦難謂有何土地徵收條例第十一條規定協議價購 程序之進行，應認原處分未經土地徵收條例第十一條規定之先行程序。乙、被告主張之理由：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應 以其事業所必須者為限：．．．．．．十、其他依法得徵收土地之事業。」土 地徵收條例第三條第十款定有明文。又按「加工出口區內之土地，屬私有者， 依左列方式辦理：一、依法徵收，並按市價補償之。．．．．．．。」加工出 口區設置管理條例第十一條著有規定。本案需用土地人經濟部加工出口區管理 處為辦理加工出口區軟體園區需要，與原告於協議取得所需土地不成後，依土 地徵收條例第三條暨加工出口區設置管理條例第十一條規定，檢附土地徵收計 畫書及圖說等有關資料以八十九年四月十一日經（八九）加字第八九三四○一 九○號函向被告申請徵收，經被告土地徵收審議委員會第一次會議審議通過， 並經被告八十九年五月三日台（八九）內地字第八九六○七一八號函核准徵收 ，於法並無不合。
（二）關於原告所稱原徵收處分違反比例原則部分；就原告主張被告不以共同開發等 其他方式代替徵收部分，其乃屬都市計畫的問題，與被告作成徵收處分並無關 係，蓋若要採共同開發而不徵收土地，應須經濟部本身協調原告與加工區意見 作成決定，系爭土地如何開發使用由經濟部管理，與被告無關，被告僅係對其 所提徵收案有核准權限。而查本案經濟部為辦理高雄地區倉儲轉運成功專區（ 亦即加工出口區軟體園區）用地取得，其所需經費擬於八十八下半年度及八十 九年度墊款辦理，並補辦九十年度預算乙案，前以八十八年十二月十六日經（ 八八）加字第八八三九○八七三號函報行政院核示，該函說明一並敘及「．．
．．．．其中成功專區用地原擬分期（二期）取得，惟因院長於今（八十八） 年七月巡視高雄多功能經貿園區時指示儘速於成功專區設立軟體科技園區，本 部加工出口區管理處奉命執行，該處為辦理設立軟體園區，擬將一、二期用地 約八公頃一次『徵收』取得，以符需求。」經行政院八十九年一月四日台八十 九孝授二字第○○一一六號函示經濟部依「中央政府附屬單位預算執行要點」 規定，本於職權自行核處，嗣以前揭八十九年四月十一日經（八九）加字第八 九三四○一九○號函報請被告核准徵收。
（三）關於行政院在八十六年五月八日針對本件土地所核定專區綱要計畫，該計畫雖 另有設定地上權或自行開發、合作開發等方式，惟原告始終提不出開發計畫， 八十七年七月，加工出口區台北辦事處與原告便協議租用其土地開發，惟租用 土地為開發方式計畫亦未談成，為免延宕，於八十九年一月十一日便邀請原告 協議價購系爭土地，原告認其價格太低，因地價標準差異而無法達成共識，故 依前述事實發展，則原告於八十九年一月十一日參加協議價購會議既無何反對 之異議，僅係對所提之土地價額有所意見，可見對系爭土地不以共同開發或租 用等方式進行開發計畫，已經需用土地人與土地所有權人雙方合意，並非被告 事先未考量徵收以外之手段即逕以徵收方式核准，是被告之許可並無何違反比 例原則之處，原告主張不足為採。
（四）另土地徵收條例第十一條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前， ．．．．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與 協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」本件依徵收土地計 畫書案附土地徵收協調會議紀錄所載，需用土地人經濟部加工出口區管理處曾 於八十九年一月十一日邀集原告及相關單位舉行協調會，會議結論載為「本次 會議為徵收前之協議會，雙方對地價補償標準未達共識。」又於八十九年三月 二十二日邀請原告舉行協調會，會議結論載明「本案無法以市價買賣價格辦理 ，悉依土地徵收條例之規定辦理。」前述二次會議紀錄，該處業分別以八十九 年一月二十九日經加處（八九）二建字第○○一○七一號函、同年四月七日經 加處（八九）二建字第○○三四四七號函送原告在案，並無原告所稱原徵收處 分未經「協議價購或以其他方式取得土地」程序之情事，更無違反土地徵收條 例第十一條規定。
理 由
一、本件原告代表人即董事長原為陳朝威，於本院審理中變更為甲○○，並經其聲明 承受訴訟在案，核無不合，先此敘明。
二、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地．．．．十、其他依 法得徵收土地之事業。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、 交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所 有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參 與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」為土地徵收條例第 三條第十款、第十一條所明定。又「為促進投資及國際貿易，行政院得依本條例 之規定，選擇適當地區，劃定範圍，設置加工出口區。」「加工出口區內之土地 ，屬私有者，依左列方式辦理：一、依法徵收，並按市價補償之。二、由土地所
有權人以地上權設定方式提供管理處開發。三、由土地所有權人依管理處開發計 畫自行開發或與管理處共同開發。．．．」加工出口區設置管理條例第一條及第 十一條分別定有明文。準此，國家因促進投資及國際貿易之需要，就其劃定為加 工出口區範圍內之土地，如未能與土地所有權人獲致開發之協議，復未能以價購 或以其他方式取得土地，則其依法徵收該私有土地，自為法之所許。三、本件系爭土地因加工出口區管理處為辦理加工出口區軟體園區之需要，經經濟部 轉呈被告以八十九年四月十一日（八九）加字第八九三四○一九○號函核准徵收 ，並交由高雄市政府以八十九年五月十二日高市府地四字第一五三九四號公告， 且函知原告等情，有被告八十九年四月十一日（八九）加字第八九三四○一九○ 號函附卷可憑。而原告提起本件訴訟無非以：被告未依加工出口區設置管理條例 第十一條第一項規定，以地上權設定方式或由原告自行開發或與管理處共同開發 等方式取得系爭土地，即逕為徵收，有違比例原則。且被告未經「協議價購或以 其他方式取得土地」之程序，亦違反土地徵收條例第十一條之規定等語為其論據 。爰分述如下：
（一）經查，行政院於八十六年五月八日核定之「高雄加工出口區設置倉儲轉運專區 （含擴區）綱要計畫」，就軟體園區之設置計畫使用原告高雄成功廠區之土地 ，並擬定由原告以設定地上權提供開發、自行開發或聯合開發等方式取得用地 ，而由加工出口區管理處負責執行，此有該綱要計畫（節本）附卷可稽。而關 於加工出口區管理處與原告之協商經過，則經證人即加工出口區管理處主任己 ○○到庭證稱：略以這個案子在八十六年五月八日行政院核定之後，就變成我 們的列管工作。由於原告一直沒有動作，經建會乃以八十六年十二月二十日都 八六字第五七二一號函提示，中油成功廠區應納入第一期（倉儲轉運專區）， 如原告於八十六年底仍未明確表示是否參與本區共同開發，則管理處將考慮報 院解編。嗣經多次與原告開會協商，而於八十七年十一月六日會議，原告公司 代表有提到中油廠區內土地，雙方分配採七比五或各百分之五十方式辦理，並 達成原告就成功廠區配合加工出口區管理處共同合作開發經營倉儲轉運中心與 相關事業之原則已確定之結論。嗣於八十八年一月七日的會議，原告又提出一 些意見，如公設比太高、退縮等事情，我們有答覆原告將盡力為其爭取，業已 考慮原告立場，並提及為盡力達成行政院擴大內需案之執行進度，原告應與本 處共同戮力完成任務，建請於高雄倉儲轉運專區計畫滿二年（八十八年五月八 日）以前，比照台糖物流園區模式，能有動土儀式，以免再報延，且本次會議 研討修訂完成之合作意願書，請原告簽訂後即會請加工出口區管理處會簽完成 後報部核定實施，但到八十八年五月還是沒有動土，八十八年六月前經濟部張 昌邦次長就幫我們開協調會，要我們趕快辦，故此期間都與原告協調，到八十 八年七月十六日前行政院蕭萬長院長巡視高雄時，特別指示應該趕快作業，因 為那時台北的南港園區已經動工了，高雄這邊都還沒有作業，雖然我們在八十 八年七月十三日有與原告商討，但彼此之間好像還有很多問題，到八十八年七 月底時，才談到可以考慮用徵收土地之方式辦理等語甚詳，復經證人即加工出 口區管理處台北辦事處專門委員丁○○到庭證述：「我參與本件徵收土地的部 分過程，．．．行政院在八十六年五月八日核定這個專區的綱要計畫，．．．
但中油公司一直提不出開發計畫，一年多後的八十七年七月份，我們就開始與 中油公司接觸．．．並與中油公司協議租用其土地開發，但因條件問題，故協 議租用土地開發就談不成，又經過一年多後，到八十八年七月，前行政院蕭院 長到高雄聽取多功能經貿園區的計畫簡報時，就指示為了發展南部的高科技工 業，在成功廠區上要開發多功能的軟體科學園區，加工出口區管理處就奉命執 行，．．．並先進行協議價購，但因為之前談了將近二年了，都談不出結果， 再談下去，我們怕時間會有延宕，最後才以徵收方式取得土地。」等語在卷， 且證人即加工出口區管理處第一組副組長丙○○亦證稱：「加工出口區管理處 並未徵收園區內全部土地，而是徵收其中十二分之五，八十六年時，我們是希 望全部園區都由中油公司開發，嗣於八十七年時，雙方談成由中油公司開發園 區面積的十二分之七，我們開發園區面積的十二分之五，而這十二分之五的園 區土地，本即不欲徵收，而是希望協議價購．．．。」等語明確。查上開證人 之證言係就其等承辦之業務所為之陳述，核與加工出口區管理處與原告間歷次 之協調會議紀錄相符，並有各該會議紀錄附卷可資對照，故其證言自可採信。 況質之證人即原告公司財務處人員戊○○亦證稱加工出口區管理處提出計畫前 ，有先詢問原告是否參加該專區計畫，經原告回函表示參加，乃於行政院核准 後，即向原告協商如何開發等語甚明。參酌卷附前揭綱要計畫就該專區之設置 與開發依據載明：「．．．為配合港區公營地業土地納入倉儲轉運區，修正加 工出口區內之私有土地，得予徵收或設定地上權或自行開發或共同開發以利私 有土地納入加工出口區」，嗣加工出口區設置管理條例第十一條於八十六年五 月七日修正公布，將原來加工出口區內之土地以徵收取得之方式增列得由土地 所有權人以地上權設定方式提供管理處開發，或依管理處開發計畫自行開發或 與管理處共同開發之態樣，而其修正理由即是「配合亞太營運中心及加工出口 區擴區計畫，高雄、台中二港區或其附近土地優先規劃為倉儲轉運專區。公民 營事業雖願意納入專區整體規劃，但希冀保留原有土地，爰予修正第一項，俾 具彈性。」有立法院院會紀錄可參。綜上相互參證，足見加工出口區管理處規 劃本件軟體園區之用地，自始即以原告設定地上權提供開發，或自行開發或共 同開發等方式付諸實施，且與原告達成園區面積中十二分之七由原告自行開發 ，其餘十二分之五土地即系爭土地由加工出口管理處開發之初步結論，實已展 現其與原告協同開發之最大誠意，其並非逕行採取徵收之手段，自堪認定。惟 嗣因原告對都市計畫公共設施用地比例之分攤，多所爭執，致加工出口區管理 處歷經二年多之協商，仍無法就系爭土地進行開發，故而基於國家設置軟體園 區發展南部高科技工業之目的，方於協議不成後決定以徵收方式為之，且於報 請經濟部轉呈被告核准徵收系爭土地前，亦透過與原告公司主管協談之方式， 同意以徵收方式為之，有加工出口區管理處內部簽文可資佐證，是原告主張被 告未依設定地上權等開發方式與原告協議，即逕行徵收云云，自非可採。揆諸 首揭所述，徵收雖為執行本件軟體園區開發計畫、取得土地之最後之手段，然 就開發方式既經需用土地人加工出口區管理處與原告經多年之協議而無結果， 並軟體園區之設置又繫於該用地之取得，是最後以徵收方式為之，即與比例原 則無違；被告予以核准徵收，亦屬有據，原告爭執被告之徵收處分有違比例原
則云云，顯非可採。
（二）次按所謂協議價購係指於徵收私人土地前，需用土地人與土地所有權人協議價 金購買土地之程序，此觀土地徵收條例第十一條之規定自明。經查，本件經前 行政院蕭萬長院長指示儘速在原告成功廠區開發多功能的軟體科學園區後，原 告即以八十八年九月二十九日（八八）油企研八八○九○三四號函告經濟部國 營事業委員會略以：「本公司成功廠區十二分之五土地擬由加工出口區管理處 規劃軟體科技專業園區，以配合蕭院長指示；另由本公司自行開發部分，將俟 顧問公司提出期末評估報告及經董事會核定通過後依正式程序提報辦理。」嗣 並經原告以八十八年十二月二十三日（八八）油企研八八一二○七五五號函復 加工出口區管理處：「有關貴處擬俟都市計畫變更完成公告後依規定徵收本公 司成功廠區部分土地，以闢建軟體工業園區一案，請惠速與本公司協商相關事 宜，並依內政部訂頒之『申請土地徵收應注意事項』相關程序進行，以兼顧本 公司應有權益及貴處開發時程，請查照。」此有各該函文附卷可憑，足見原告 就系爭土地將被徵收已有認識；況加工出口區管理處先後於八十九年一月十一 日及同年三月二十二日召開土地徵收協調會，不但於開會通知揭露會議議題為 有關徵收原告成功廠區十二分之五土地事宜，並於會議中提出以公告現值加二 成計算買價，然因原告堅持以市價計算，復又未能提出具體標準，又對公共設 施用地負擔比例有所爭執，致雙方未能達成價購之合意等情，復經證人丁○○ 、丙○○到庭證述明確，並有各該開會通知及會議紀錄附卷可稽；且參諸八十 九年一月十一日之會議結論係記載：「１、本次會議為徵收前之協議會，雙方 對地價補償標準未達共識。２、請管理處提供擬徵收之範圍、補償價格、辦理 時程及剩餘土地開發方式，函送中油公司參辦。」故此程序性質上應屬土地法 施行法第五十條第十款所規定，徵收土地計畫書應記載曾否與土地所有權人經 過協定手續及其經過情形之程序。而此協定手續性質上即為一「協議價購」， 而本件加工出口區管理處為上述八十九年一月十一日之協議程序後，因土地徵 收條例於八十九年二月二日公布施行，故加工出口區管理處乃依據土地徵收條 例規定於八十九年三月二十二日又開一次協調會一節，已經證人丁○○證述甚 明，而觀八十九年三月二十二日之協調會議記錄，其記錄係記載「１、本案無 法以市價買賣價格辦理，悉依土地徵收條例之規定辦理。２、本案公共設施比 例，依相關規定辦理。」足見八十九年三月二十二日之協調會，加工出口區管 理處與原告仍是就「價格」一事為協調；關於價格之協議，加工出口區管理處 既已於八十九年一月十一日進行程序處理之，而依據土地徵收條例公布施行前 之相關法令規定，並無徵收前「應」進行徵收價格協商之程序，是證人丁○○ 證稱八十九年三月二十二日之協調會乃因土地徵收條例公布施行，為踐行該條 例規定而進行之協議價購程序一節，應堪採取。尤其原告既已知悉上開會議係 針對系爭土地之徵收事宜，並其範圍可得確定，且經加工出口區管理處提出以 公告現值加二成計算價格而與原告協商，參酌土地徵收條例第三十條規定，徵 收補償之地價之加成補償成數，係由直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議 委員會於評議當年期公告土地現值評定之，即可知土地徵收之加成補償非能由 需用土地人與土地所有權人自行協議決定，準此加工出口區管理處前後召開二
次協調會顯然均係立於買受人之地位而協議以價金購買系爭土地，核屬於徵收 前之協議價購之程序，其並非徵收之加成補償會議，堪予認定，自不能拘泥於 原告曾經於會議中使用「補償價格」等辭句，即否定其為價購程序之真意。本 件需用土地人加工出口區管理處既已踐行與原告協議價購之程序，惟因無法達 成合意，乃報請被告核准徵收，即與土地徵收條例第十一條規定之程序無違， 原告主張被告未先行協儀價購之程序云云，自難採據。四、綜上所述，原告之主張並無可採。從而本件需用土地人加工出口區管理處為辦理 加工出口區軟體園區所需，而依照加工出口區設置管理條例第十一條第一項及土 地徵收條例第十一條規定踐行與原告協議開發及價購之程序，因未能達成協議， 乃向被告申請徵收系爭土地，被告依法予以核准，並交由高雄市政府公告徵收， 其處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告提起本件訴訟，求為 撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、 第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十七 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀
法 官 李協明
法 官 楊惠欽
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十七 日 法院書記官 藍亮仁
, 台灣公司情報網