臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03348號
原 告 甲○○
丙○○
丁○○
被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會
代 表 人 高華柱（主任委員）
訴訟代理人 林政雄律師
籃健銘律師
被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農場
代 表 人 戊○○場長）住同
訴訟代理人 己○○
林政雄律師
籃健銘律師
上列當事人間因土地放領事件，原告不服行政院國軍退除役官兵
輔導委員會中華民國96年8 月1 日輔法字第0960000427號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告甲○○及原告丙○○、丁○○之被繼承 人鄒良權前為被告行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農 場（下稱被告花蓮農場）西寶分場場員，民國（下同）78年 間依行為時「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放 領辦法」（下稱放領辦法，92年1 月10日廢止）承領被告退 輔會辦理放領之農地完畢。嗣鄒良權自88年起迭以被告花蓮 農場承辦人員作業疏失，致其放領之土地面積不足云云，向 被告退輔會及花蓮農場陳情補辦放領未果，鄒良權及原告甲 ○○乃於91年4 月22日向被告退輔會提出陳情函（下稱系爭 91年4 月22日陳情函），略以渠等78年間之土地放領不公， 請求酌情辦理云云，經被告退輔會於91年4 月30日以輔肆字 第09100695號函（下稱系爭91年4 月30日退輔會函）請被告 花蓮農場查明原委，被告花蓮農場則於91年5 月9 日以花農 產字第09100617號函覆，其後被告退輔會於91年5 月21日再 以輔肆字第09100769號函請被告花蓮農場詳予查明，經被告 花蓮農場於91年5 月30日以花農產字第09100752號函覆查得 結果，被告退輔會則以91年6 月26日輔肆字第09100890號函 覆，略以農場辦理放領於作業前召開說明會宣導，由鄒良權
及原告甲○○會同農場人員實地逐筆指界，填報放領土地調 查表並經渠等蓋章確認無誤後始報被告退輔會核定，並無所 稱錯誤情事發生，至函陳放領面積短少乙節，經按放領辦法 規定，場員放領農地之面積，以被告退輔會依規定核定之配 耕土地面積為準。鄒良權及原告甲○○承領之土地前經渠等 會同勘查、認章，土地清冊並經公告1 個月，渠等當時未於 公告期限提出異議，現時隔10餘載，歉難辦理等語。嗣鄒良 權於95年1 月26日死亡，其女即原告丙○○及原告甲○○於 96年5 月15日就被告花蓮農場未就其91年4 月22日之陳情函 作成行政處分一事，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件 行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、應命被告作成准予原告甲○○承領花蓮縣秀林鄉○○段21 4 、217 、242 、268 、277 地號土地之行政處分。 ３、應命被告作成准予原告丙○○、丁○○承領花蓮縣秀林鄉 ○○段241 、255 、281 、285 地號土地之行政處分。 ４、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、原告不服被告退輔會96年8 月1 日輔法字第0960000427號 訴願決定書，提起訴訟。
２、本件乃因被告之單方行政行為，決定放領之土地及面積而 生原告財產權之影響，是依司法院釋字第423 號解釋：「 行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發 生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用 語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字 而有異。」是本件放領決定影響原告權益甚重，難謂非屬 行政處分。而被告退輔會訴願決定書第2 頁以下所指該會 91年6 月26日輔肆字第09100890號函覆，提及辦理放領作 業前召開說明會宣導，並會同原告實地逐筆指界，填報放 領土地調查表經蓋章確認無誤云云，惟如確有如此妥適之 行事，而經原告理解認可，又豈會生此爭議？原告不否認 當時確有蓋章之行為，惟原告當時之認知乃先對此等放領 之土地加以確認，其餘筆則尚待後續處理，方為蓋章行為 ，且當時之承辦人員尚以不蓋章即無土地放領云云告知原
告，原告豈敢不從？是就此事實之認知兩造確有落差，難 謂被告之程序無瑕疵：
（1）本件原告甲○○及訴外人鄒良權於38年隨政府來台，45年 為配合政府重大建設，以傷殘報請退伍而加入開闢東西橫 貫公路之行列，之後因施工受傷，而被調派至「西寶菜圃 」種植蔬菜，以供應開闢東西橫貫公路榮民伙食所需，至 49年東西橫貫公路開通後，政府為安置開路之榮民，則以 美援時代榮民之退伍金向原住民購買西寶等地區土地，而 成立「西寶農場」（即西寶分場）。
（2）原告等分配於「西寶松莊墾區」即「西寶菜圃」，早期土 地以配耕方式，每戶約3 分地，以自行耕種生活。後因榮 民結婚、生子，為求生活而需擴大耕作面積，經報請西寶 農場同意，由場員相互共同支援下開墾荒地，後經近30年 之開墾種植，每戶開墾土地面積均達2-3 公頃。而期間場 員進出皆有所異動，土地之配耕也都隨之調整，直到75年 因太魯閣國家公園成立，而停止新進場員申請進入，西寶 松莊墾區於此期間共開墾22餘公頃土地，分別由10位場員 耕作。之後政府於78年辦理土地放領，則依照開墾配耕之 土地辦理放領，放領之面積，以有眷者上限為2 公頃，無 眷者上限為1.5 公頃，配耕土地超出的部分，則由農場收 回。
３、原告均於46年時進入「西寶農場」，一開始便參與「西寶 松莊墾區」土地之開墾，但於放領作業時，因當時承辦技 術員吳家慶之怠惰，未實際詳察，而僅以71年之土地配耕 清冊辦理放領，造成土地放領「張冠李代」情形極為混亂 ，後隨由場員自由任意呈報。直至80年左右農場場長委由 技術員楊興蘭（即楊瀚程）辦理清查，最後「西寶松莊墾 區」因場員各自之主張而調整或補放，皆算取得額度內之 土地，惟原告卻不知而未受有補償，故有不公之情事。 ４、原告甲○○因早自46年即進入花蓮「西寶農場」，為第一 批之開場元老，但78年土地放領面積僅1.1245公頃，故原 告甲○○主張應放領文山段214 、217 、242 、268 、27 7 地號土地（面積0.83公頃），亦即其自始至今已開墾種 植之土地。另原告丙○○、丁○○之父親鄒良權亦於46年 便進入「西寶農場」，亦為第一批之開場元老，但於78年 土地放領面積卻僅1.1783公頃。是原告丙○○、丁○○主 張地號文山段第241 、255 、281 、285 地號土地（面積 0.8 公頃），均為其先父鄒良權所開墾，並種有數10年之 桃樹與梧桐樹。而原告10餘年來亦經多次的陳情皆未被理 會，並無怠於主張權利而不值得保護之情形，尤以鄒良權
及原告甲○○皆為自大陸來台墾殖之老榮民，智識及能力 並不高，依其背景及行政救濟並不發達之年代，所知僅有 陳情一途，故應考慮前情，以得救濟機會。
５、以上為「西寶松莊墾區」土地放領情形，另「梅園、竹村 、蓮花池等墾區」，於73年至75年新進入之場員，均未親 自開墾，逕行承接老場員已開墾之土地，尤以配耕之土地 均非其親自耕種，而是承租予他人獲利，本人都在他處工 作，實均不符被告退輔會土地放領作業規定，惟皆因與農 場本部關係良好，於辦理土地放領時，均充分取得土地。 ６、原告等於「西寶松莊墾區」親自開墾，充分符合放領之條 件，卻僅取得1 公頃多之土地，與其它同時同地區之其他 類似案例相較，顯有違平等原則之「相同事件應為相同處 理」之法理，對當事人甚有不公。且既放領規則已明定各 受放領人可取得2 公頃土地，即應依該規定從事放領，而 不應有差別對待，是被告於行政上顯有未當，況10餘年來 經原告一再主張，仍任卻此等渾沌不清之情況持續，未予 以解決，似有怠於行為之嫌。另系爭土地自46年開墾後持 續至今，一直由原告使用、收益，而為被告所默許，被告 從未有所主張似肯認原告之權利，故此長期以來之安定狀 況應予維護，且因原告信賴放領規則與被告之不當行為， 而使用收益系爭土地迄今近50年之久，不應因被告先前怠 於行為而改變原告使用之現狀，反應回歸當初放領時之情 形，由被告斟酌將此等事實情形落實於形式面。現行政院 原住民族委原會正積極辦理補辦增劃編原住民保留地計畫 ，太魯閣國家公園內之行政院農業委員會林務局（下稱林 務局）林班承租地，凡屬原住民承租者，依據行政院原住 民族委員會96年1 月29日原民地字第0960004620號函，均 增編為原住民保留地，凡原住民於77年2 月1 日前使用其 祖先遺留之公有地目前仍繼續使用者，僅需具備土地四鄰 任一使用人出具之證明或其他足資證明其使用事實文件， 即可輕易取得土地等權利，並由花蓮縣秀林鄉公所受理申 請登記中，即將發放給原住民。而系爭墾區土地乃前蔣經 國總統早期用榮民之退伍金向原住民購買，再交由榮民開 墾使用，土地早應為榮民所有，且原告種植已達50年之久 ，又有人證、物證等證據，凡依行為時放領辦法、戰士授 田條例、耕者有其田條例、時效取得或補辦增劃編原住民 保留地等等法律規範，系爭土地均為原告所應得，卻將由 被告退輔會收回，再轉撥交給太管處，對原告極不公平。 ７、本件原告甲○○乃以花蓮農場場員之身分、原告丙○○及 丁○○乃繼承原花蓮農場場員鄒良權之權利，而均得承領
系爭土地，並以行為時放領辦法第6 、7 條規定為法規依 據，據以申請放領，於78年辦理土地放領而發現放領土地 不足後，原告甲○○及訴外人鄒良權即口頭提出申請，直 至88年始提出書面向被告花蓮農場陳情，惟因時日已久， 原告當初書面之陳情資料已不在，惟依被告答辯狀記載可 知原告確於88年提出書面向被告花蓮農場陳情，嗣91年再 以系爭91年4 月22日陳情函申請，故為原告公法上之請求 權，而非僅為單純請願、陳情、建議。因被告放領行為有 瑕疵，而生差別對待之情形，致原告受有不公之損害，又 此放領決定為被告單方之行政行為，決定放領之方法、內 容而使原告財產權受有損害，應符訴願法第2 條及行政訴 訟法第5 條之課與義務訴訟要件，而因被告對原告依法申 請之案件，不但不作為且予以駁回，並經作成訴願決定， 致原告對應受放領土地之權利及利益受有損害，故提起本 件訴訟。
８、又本件除以行為時放領辦法第7 條規定「依規定配耕土地 面積為準」為放領依據，並依行為時農墾輔導辦法第6 條 1 項1 款所定：「如為旱田，每戶以不超過二公頃為限。 」而觀該地區之放領情形似皆接近2 公頃為放領之上限。 是本件爭執乃系爭土地皆為原告入場後從無到有親自開墾 ，並非無理貪多，且皆為原告原有之配耕土地，已持續種 植作物至今近50年，並不算短且已有感情，卻因被告程序 上之作業瑕疵，及當初和場內人員之私人因素而未受忽略 ，致此等土地仍由原告等使用中卻非登記原告所有。 ９、茲就被告行政訴訟答辯（二）狀所述，反駁如下： （1）本件土地放領不公案，極為複雜，被告花蓮農場違反行為 時農墾輔導辦法及行為時放領辦法，並有「偽造文書」、 「瀆職」及「違反行政程序法」、「公務員服務法」等， 為掩飾罪行及包庇而不敢據實呈報，又對陳情案件推諉、 敷衍，致原告不得補放領土地，權利嚴重損害。 （2）被告雖稱：「原告以行政院國軍退除役官兵輔導委員花蓮 農場為共同被告…其所訴被告之當事人即非適格，是原告 之訴欠缺訴訟要件，應予駁回」。惟本件為被告退輔會轄 下之被告花蓮農場，於78年依據行為時放領辦法，辦理西 寶分場土地放領時發生錯誤，起因於承辦技術員吳家慶於 土地登記管理時，未依據農墾輔導辦法規定，確實盡土地 管理、分配及做好「配耕土地清冊」之登記，又於放領作 業時未盡詳實調查，私自填寫土地放領調查表並代簽章後 呈報，被告花蓮農場更未盡督導與查證之事，而生張冠李 戴及漏放領土地等情事，並致原告開墾種植40餘年之系爭
配耕地，產生登記遺漏而未能順利辦理放領；而原告於發 放土地權狀時即發覺僅放領1.1 公頃土地而放領不足，拒 領土地權狀，並於公告期限內即刻提出異議，報告場長， 再於黨員大會、榮團會、小組長會議、委員會等不斷的報 告、陳情（按行政程序法第169 條第1 項「陳情得以書面 或言詞為之」），惟被告之處理方式則為：已放領的權狀 先領回，不足的會繼續報輔導會爭取辦理，並立即將嚴重 失職之承辦技術員吳家慶調職（2 年後因肝癌病逝），但 對漏放領土地案卻未見有效處理；自82年起至今，10餘年 來原告不斷陳情，依據「行政院暨所屬各機關處理人民陳 情案件要點」第7 點：人民之陳情符合訴願法第80條，被 告亦未盡告知原告權利行使之義務，因此本件並無時效限 制。又被告乃違反行為時農墾輔導辦法第6 、7 條，及行 為時放領辦法第6 、7 、9 條規定，而嚴重剝奪原告可期 待之財產權益，是本件乃被告退輔會與花蓮農場皆未盡行 政執行機關應盡監督、執行之義務，並侵害原告之權益， 又為被告花蓮農場對人民陳情案，違反公平原則及依法行 政之法理，原告主張花蓮農場具被告適格應無不當。 （3）被告復稱：「原告丙○○、丁○○並無申請放領農地之權 利」，而主張原告丙○○及丁○○不得主張依繼承關係取 得申請放領之權利。茲舉下例均為同地區且皆為被告花蓮 農場管理之土地，其情形皆為原榮民場員已殁後，始由其 繼承人申請花蓮農場放領土地之情形：
①洛韶：申復生－妻子申盧白玉繼承（任洛韶公務段工友， 配耕地荒廢）。
②西寶：孔慶祥－妻子鄭秀鳳繼承（從事照相業，配耕地承 租他人）。
③梅園：張來武－妻子秦秋香繼承（於配耕地從事農耕）。 ④蓮池：田坤－妻子林鸞繼承（於配耕地從事農耕）。 ⑤竹村：邱新芳－妻子廖鳳驕、女婿林貴光共同繼承（於配 耕地從事農耕）。
⑥劉金有－養子劉俊秀繼承（於配耕地從事農耕）。 ⑦胡學亮－女兒胡雪慧12歲繼承配耕地，於滿18歲放領（未 耕作）。
⑧梅東山－養女梅鳳娟10歲繼承配耕地，於滿18歲放領（未 耕作）。
⑨上述場員皆於78年土地未辦理放領前過世，由其繼承人繼 承「配耕地」，再由其繼承人申請放領，故建請被告詳查 並提供西寶分場內各墾區遺眷繼承配耕地，再辦理土地放 領之例；相同事件應相同對待乃平等原則之當然要求，從
上述案例可知原告丙○○、丁○○身為場員鄒良權（歿） 之女，亦具有放領之資格，應有繼承土地放領之權利。 （4）被告又謂：「系爭開發農地放領辦法業已廢止，不再適用 ，是原告主張自無所據」。惟被告花蓮農場91年4 月12日 花農產字第09100462號函覆述明：「台端陳情…漏辦放領 案，本場自八十三年起即多次陳報輔導會爭取補辦放領。 」本件雖已10多年，因原告均不懂訴願及行政訴訟等法律 程序，被告亦未盡告知原告權利行使之義務，是本件乃被 告違法在先，又對原告之陳情案推諉、敷衍、包庇，及不 忠實的呈報處理，縱行為時放領辦法於92年業已廢止，然 依實體從舊原則，仍應依據行為時之舊法審酌，況人民當 時之信賴仍應予保護，由上開覆函可知原告均持續陳情申 覆中，並未怠惰其權利之行使（人民之陳情符合訴願法第 80條），是原告主張為有理由。
（5）茲就答辯（二）狀附件二被告花蓮農場公文處理情形，駁 斥如下：
①被告花蓮農場88年5 月27日（88）花農產字第0588號函稱 「土地放領專案問題檔案」報會處理在案，惟既已是專案 ，被告花蓮農場僅以報會處理在案或已依法辦理農地放領 等，作為搪塞理由函覆辦理，未能據實呈報配耕地清冊登 記情形，及承辦人放領錯誤等重大失職行為，漏放領之土 地，未能盡事實查證，被告退輔會又未盡確實督導，進而 為完備之處理，而故意漠視原告之權益。是被告顯已違反 行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點並構成瀆職。 ②被告花蓮農場91年4 月12日花農產字第09100462號函：「 台端陳情…漏辦放領案，本場自八十三年起即多次陳報輔 導會爭取補辦放領…所陳之配耕土地清冊內簽章人員與台 端進場時間不符，難以確認係原始土地配耕資料，無法據 以辦理。」「放領調查表…經台端蓋章確認…。」⑴可證 本件自83年即列案至今，並無中斷。⑵函覆中所陳配耕土 地清冊，乃被告所制作、填寫而呈報，原告並無簽名，又 與原告進場時間何關？⑶原告就放領調查表並無實地逐筆 確認及蓋章確認，乃承辦技術員吳家慶以存留印章所為， 是被告顯有「偽造文書」之嫌。
③被告花蓮農場91年5 月9 日花農產字第09100617號簽稿： 「二、本場辦理場員配耕地放領，係依鈞會農地放領開發 辦法辦理…依據場員進場時之配耕土地面積為放領之依據 ，乃本公平、公正、公開、認真、確實為原則辦理…四、 為避免不必要之嫌疑，本場及分場部從未留置場員個人之 印章…」按西寶墾區有程家金、張崇孝、錢有田、張吉勝
、甲○○、魏金山、曾惠生、盧煌煥、劉明發、鄒良權、 孔慶祥、丁斌等12名場員，進場時並無配耕土地，也並未 列管登記，由場員覓地開墾，再由農場編列號碼登記，並 無限制面積，於71年重測時，始有地號再登錄列管（為天 祥段共90筆，面積22公頃），土地才由林務局撥交被告退 輔會管理，至此不得再新開墾土地，農場則重新造冊登記 ，始有「配耕土地清冊」；後因曾惠生、盧煌煥兩人報准 榮家就養，李文堂入場頂替魏金山，西寶墾區為10名場員 ，土地再調整分配。因此50年進場之場員，並無配耕土地 ，僅就墾區分配，由場員自行覓地開墾再登載，開墾面積 均超過2 公頃；而72年以後進場之場員不得再開墾土地， 僅頂替配耕地，始有場員進場時配耕土地面積之限制。是 原告聲請被告提供進場時配耕土地清冊。另分場留置場員 印章之事實，原告已提出接辦之西寶分主任戴勝利、技術 員楊翰程及所有西寶居民等證明。
④被告退輔會91年5 月21日輔肆字第09100769函：「案內… 老場員…除鄒良權…及甲○○…外，其他場員放領土地面 積均有一．七至一．九公頃…配耕原則及標準依據為何？ 再請詳予查明後報會核辦。」而被告花蓮農場91年5 月30 日花農產字第09100752號函覆竟以：「二、…因無原始配 耕清冊…分場承辦技術員吳家慶已病故，無從查知。」另 文中所示「查鄒員目前仍耕種本場經管之土地有文山段二 八一…地號土地」，被告花蓮農場竟以無原始配耕清冊函 覆，嚴重違反公文處理原則，否則即是故意隱藏事實；且 又以分場承辦技術員吳家慶已病故，無從查知為理由，顯 有推諉不負責任之意，且此部分應可由其他接辦人員說明 證實，豈可以此消極不知為由漠視人民之權益。又被告退 輔會對此函接受核辦，顯有督導不周及包庇。再如函中所 示，被告花蓮農場亦認系爭土地一直由原告耕種至今，更 由果樹、梧桐樹即可證明已種植超過30年，均可證明為原 告所開墾種植數10年之土地，被告有管理不當、登記不實 之事實，是依規定應補放領系爭土地予原告。
（6）按行為時農墾輔導辦法第6 條規定，個別農墾每一墾員為 一戶，每戶配耕土地面積規定如左：第一款規定「…旱田 以一公頃為基數。每增加眷屬大口一人，按積數增加二分 之一；增加中口一人，按積數增加三分之一；增加小口一 人，按積數增加四分之一；…如為旱田，每戶以不超過二 公頃為限。」原告均為有眷個別農墾戶，按規定之「配耕 地」面積都應達上限2 公頃；土地放領則依行為時放領辦 法規定。茲列舉被告花蓮農場西寶分場各墾區完全未依前
開行為時農墾輔導辦法第5 、6 、7 、12、14條規定，辦 理配耕土地登記及管理，以及未依行為時放領辦法第6 、 7 、9 條規定辦理放領之事例如下，並由原承辦人員證明 ：
①西寶墾區：
A.張崇孝：配耕地含天祥段747 等地號土地共12筆面積達2. 57公頃，78年放領時，承辦技術員自行放領天祥段702 地 號等8 筆土地，於領狀發覺錯誤，於80年更正，繳回702 地號土地，追回錯誤放領予劉明發之711 地號土地，於81 年5 月26日完成第二次補放領，改放領天祥段733-1 、74 7 、711 地號及私下購買鄭秀鳳配耕地731 地號土地辦理 放領，共11筆土地，面積1.93公頃。
B.鄭秀鳳：為68年入場場員孔慶祥之遺眷，繼承配耕地僅1. 4 公頃之天祥段769 、731 、785 、789 、790 地號等五 筆土地，再將配耕地承租給葉步鎮種植，自己從事照相業 ，又於土地放領時放棄而繳回769 、785 、789 地號3 筆 計0.8 公頃配耕地，出售731 地號土地予張崇孝，僅留79 0 地號土地及分割補放領未開墾種植之「非配耕地」文山 段749-1 地號土地1.5 公頃，共放領2.1 公頃土地，已違 反行為時農墾輔導辦法第13、14條及行為時放領辦法第6 、7 條等規定。
C.李文堂：於74年3 月1 日入場，以14萬元承售老場員魏金 山之配耕地天祥段710 、712 地號土地兩筆，面積為1.58 公頃，即連續將土地承租予陳朝豐、陳朝為、陳朝松等人 種植，收取租金，而自己從事貨運業，已違反農墾輔導辦 法第13、14條規定，被告花蓮農場未予撤墾，又於85年7 月26日土地放領時，再補分割放領完全未開墾「非配耕地 」之荒地，文山段749-2 地號0.3 公頃土地，共計放領面 積達1.93 公頃。
D.上述案例皆為同地區相同之情況，且亦適用相同之法規， 卻生不同之差別對待，依行為時「國軍退除役軍官個別農 墾輔導辦法」（下稱農墾輔導辦法）第6 條之規定，依原 告之資格應可取得2 公頃之土地，惟事實卻非如此，而與 他場員相較，甚難謂符合平等原則。且被告行政行為亦有 違反依法行政之瑕疵，其人治之色彩甚為濃厚，僅依其交 情或門路而斷其取得土地之多寡，令原告甚難相服。 E.另張吉勝、程家金、丁斌、劉明發等場員，均是50年入場 ，配耕面積土地常因場員異動而自動調整，惟面積均超過 2 公頃，承辦技術員吳家慶卻未能適時調查、調整登記， 而未將超墾部份收回，故於土地放領時發生錯誤，經調整
及補放領，繳回天祥段735 、764 、748 、708-1 、728 、771 地號等土地，均放領1.7 至1.9 公頃，而劉明發現 因仍占耕配耕地經被告花蓮農場提起告訴。
②竹村墾區：
A.李繼生：於73年入場並給予已開墾之配耕地，該員於79年 至87年任秀林鄉長（公職），但土地繼續種植使用，已違 反農墾輔導辦法第13、14條規定，未依規定撤墾土地，雖 依規定不予放領土地，但一直占用土地至96年，被告花蓮 農場將土地撥交給太管處，其地上物並給予補償。 B.游炳龍：74年入場，給予已開墾之「配耕地」僅1 公頃， 土地委由馬樹一耕作，85年放領時，又分割補放領未曾開 墾種植之非「配耕地」，天祥段338-1 地號（為乙○○出 生地），分割0.8 公頃，而此土地位於立霧溪對岸，完全 無道路，為未開墾荒蕪之「林」地，後於92年賣給太管處 ，重新登錄「朝瞰山段43地號」。
C.梅鳳娟：為梅東山之養女，繼承1 公頃餘配耕地時僅8 歲 ，78年土地放領時，因未滿18歲而不得放領，但於放領前 即預售予金鼎貴、汪如洋二人，89年放領時，即辦過戶， 另給予分割補放領未曾開墾種植之非「配耕地」天祥段 338-2 地號土地，分割0.5 公頃，而此土地位於立霧溪對 岸，全無道路未開墾荒蕪之「林」地，放領後即賣給王玉 美，再於92年賣予太管處，重新登錄為「朝瞰山段44地號 」。
D.項學軍：74年入場給予已開墾之配耕地天祥段442 地號等 土地，僅將戶籍遷入，卻於台北從事貿易工作，入場10年 均不曾從事農耕，土地荒廢，85年給予放領1.72公頃土地 ，92年將土地賣多太管處，得款500 餘萬元。 E.黃德靈：73年入場給予已開墾之配耕地天祥段400 地號等 土地，僅將戶籍遷入，卻為亞洲水泥公司員工，入場10年 均不曾從事農耕，土地委由王明哲耕種，84年給予放領1. 78公頃土地，95年於亞洲水泥公司退休，再從事農耕。 F.高秋輝：73年入場給予已開墾之配耕地天祥段450 地號等 土地，僅將戶籍遷入，卻從事模板工作，入場10年均不曾 從事農耕，土地委由葉永利、王正良種植，84年給予放領 1.95公頃土地，92年將土地賣予太管處，得款600 餘萬元 。
G.胡雪彗：繼承父親胡雪亮之配耕地，78年未滿18歲不予放 領，土地預售給江峰勇、江峰雄等人，於86年給予放領， 隨即過戶，92年再轉賣予太管處。
H.曾廣懷：為單身老榮民，配耕地天祥段392 地號等土地，
放領前即預售給江峰勇，78年放領即過戶後，則至大陸定 居，土地也於92年賣予太管處。
③蓮花池墾區：蔡靜雅、王蘭亭、何泰順三人75年入場時為 60餘歲已領退休金之退休人員，均給予1.8 公頃之配耕地 ，惟10年來均未從事農耕工作，86年給予放領，放領後土 地均即賣予太管處，均得600 餘萬元。
④梅園墾區：
A.林英棕：73年入場給予未開墾之配耕地天祥段542 地號之 「林地」，戶籍遷入後，於花蓮從事大理石加工業，「配 耕地」從未開墾種植，土地一直荒廢中，84年給予土地放 領，後遭法院拍賣，於92年再轉賣予太管處。 B.張為榮：73年入場給予未開墾之配耕地天祥段481-2 地號 之「林地」，戶籍遷入後，於花蓮從事無線電子工程師， 「配耕地」從未開墾種植，84年給予土地放領，土地荒廢 至今。
C.張為和：73年入場給予未開墾之「配耕地」天祥段481-1 地號等土地，戶籍遷入後，為亞洲水泥公司員工，未開墾 「配耕地」委由他人種植，84年給予土地放領，現仍為亞 洲水泥公司員工。
D.鄒良權、原告甲○○：46年至西寶菜圃種菜，50年為西寶 農場場員，即開墾土地種植，面積均超過2 公頃，78年卻 僅放領1.1 公頃土地。
（7）以上足證被告花蓮農場之行政違法事實，其中70年登記新 進入場之場員，許多僅為掛名場員，在外已有工作且可獲 得薪資及退休金等。所配耕之土地從未經開墾耕作，或以 出租他人收取租金等方式，滿10年即獲得土地放領，更甚 者如鄭秀鳳、李文堂、游炳龍、梅鳳娟等人給予補放領「 非配耕地」，所放領者均將土地賣給太管處，再輕鬆獲得 數百萬元，薪資、退休金、租金再加上土地出售等，不需 任何勞力，所得優渥。惟對原告等開場元老，50年之辛勞 ，竟是如此不公平。西寶農場是前蔣經國總統為安置開闢 橫貫公路之老榮民而於50年設立，分設西寶、竹村、梅園 、蓮花池、文山、洛韶等墾區，當時均為原住民居住之部 落，被告退輔會用榮民之退伍金向原住民購買使用權利， 再發放給榮民開墾種植，橫貫公路兩側之土地任由榮民開 發，並無地籍管理，在一片荒蕪土地中，創場之老榮民開 墾耕作；而土地地籍係於71年辦理重測時，土地管理機關 林務局撥交被告退輔會管理，始將「配耕地」編列地號， 造有「配耕地」清冊，以便管理，又因場員進出頻繁，「 配耕地」隨時調整，因而土地管理機關承辦技術員必須詳
加調查，做好清冊登記，並呈報上級核備，於78年時再依 據登記清冊辦理土地放領。
１０、又本件當時情況如何，已時日甚久且人員變動甚鉅，非被 告退輔會單純以函件請予以說明即可確認。應請被告提出 同地區土地當時「放領調查表」、「配耕土地清冊」、「 土地放領清冊」，即可證明被告確有差別對待情事。並請 傳喚其他土地放領取得人乙○○（即張崇孝之子），與技 術員楊興蘭、技術員吳家慶等人。並應請被告就原告前開 所列場員土地配耕、放領情形為事實與否提出具體說明。（二）被告主張之理由：
１、程序部分：
（1）關於原告以被告花蓮農場為共同被告部分： ①按行為時放領辦法第2 條「依本辦法放領之開發農地其放 領業務，由輔導會辦理並督導所屬各農場經辨之。」、第 1 條：「行政院國軍退除役官兵輔導委員會( 以下簡稱輔 導會) 為開發農地放領，輔導退除役官兵從事農業生產， 特訂定本辦法。」、第9 條：「各農場辦理放領農地之程 序如左：…五、受理申請並完成審查。六、報請核定放領 農地。…」有關開發農地放領業務應係以被告退輔會為主 管權責機關，放領農地核定與否之決定權限在於同案被告 退輔會，並非被告花蓮農場。
②次按行政訴訟法第107 條第1 項各款屬廣義之訴的利益要 件，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回 之。最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議：「 欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴 的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之 實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當 事人之訴訟程序權為周全之保障」可資參照。
③又按行為時放領辦法第2 條：「依本辦法放領之開發農地 其放領業務，由輔導會辦理並督導所屬各農場經辨之。」 可徵被告花蓮農場僅係執行機關，核定放領與否非其權責 範圍。是以原告對之提起本件課予義務訴訟，應非適法， 自應僅以權責機構之同案被告退輔會為被告，始稱正確， 而原告誤以其下屬機關被告花蓮農場為同案被告提起本件 訴訟部分，其所訴被告之當事人即非適格，是原告之訴欠 缺訴訟要件，應予駁回。
（2）按原告之訴，有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定 駁回之。行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次 按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定 期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得
提起訴願。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案 件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法 律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院 提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分 之訴訟。」訴願法2 條第1 項及行政訴訟法第5 條第1 項 分別定有明文。次按行政法上所謂「權益」，應包含「權 利」與「利益」，權利係指人民之主觀公權利而言。利益 ，於我國現行法制上，應包括「法律上利益」與「事實上 利益」，而上開訴願法第2 條規定中之「權利或利益」， 行政訴訟法第5 條第1 項規定「認為損害其權利或法律上 利益」中，即明文規定「權利或法律上利益」。亦即，若 非「權利」或「法律上利益」受到行政處分之侵害，即不 得提起行政爭訟。再按，前開行政訴訟法第5 條第1 項所 謂依法申請之案件，乃指人民依法律規定有權請求行政機 關為一定之行為者而言，至單純請願、陳情解釋或建議等 則不包括在內。是若無行政處分或非人民依法申請之案件 ，即不得據以提起訴願及行政訴訟（最高行政法院92年度 裁字第1690號及94年度裁字第1357號裁定可資參照）。又 行政訴訟，係就有爭執之行政處分或公法上法律關係請求 行政法院為判決，故若無行政處分，即屬欠缺訴之前提要