臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00098號
原 告 涂碧珠即萬中砂石行
訴訟代理人 繆璁 律師
被 告 臺中縣政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 曾慶崇 律師
複代理人 王德凱 律師
上列當事人間因原住民保留地事件，原告不服行政院原住民族委
員會中華民國96年11月1日原民法字第09600501823號訴願決定，
提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）91年6月4日提出原住民保 留地使（租）用申請書，向台中縣和平鄉公所申請租用台中 縣和平鄉○○段1342、1344、1345、1345-2地號等4筆原住 民保留地（以下簡稱系爭土地，面積1.8779公頃），經被告 92年7月1日以府民原字第0920171897號函，就原告申請案審 核同意原告於文到一年內取得各該目的事業主管機關核准設 立後准予租用。嗣經被告依原告之申請，於93年6月21日以 府民原字第0930157880號函，同意延長6個月之申辦期間。 惟原告於尚未完成申請程序前，於系爭土地擅自設置砂石碎 解洗選場並堆置土石，經被告於92年2月25日函文要求原告 立即停工，惟原告未停止前揭違法行為，被告於94年8月5日 以府民原字第0940 206150號函指示台中縣和平鄉公所撤銷 租用，並副知原告。原告就此表示不服，提起訴願亦遭決定 駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠萬中砂石行於68年4月9日及74年8月5日， 分別由被告以68府建水字第47169號函、74府建水字第14314 5號函，核准於系爭土地上設立砂石起卸場及小碎石機台， 並使用至今。系爭土地早期為訴外人邱萬中以萬中砂石行名 義向被告所屬水利課承租河川公地，而且地上物等均有構造 物之申請許可證明。74年由邱萬中以萬中砂石行名義聲請登 錄為山地保留地，爾後才向鄉公所承租，約80年改為山胞保 留地，82年才改為原住民保留地，系爭土地自河川公地時期 起，即由萬中砂石行承租占用迄今。91年11月6日經台中縣 和平鄉公所至現場會勘，並經被告所屬地政局要求辦理鑑界
。依被告91年2月4日及同年3月25日府農水字第09103110008 號及00000000000號函示，萬中砂石行係屬符合經濟部礦物 局管轄範圍內外之「砂石碎解洗選場」輔導就地合法化之對 象，且無採礦及土石採取行為。萬中砂石場依原住民保留地 開發管理辦法，91年6月4日就系爭土地向台中縣和平鄉公所 提出租用申請，經該公所於91年9月3日第76次原住民保留地 土地權利審查委員會審查通過，並經被告91年10月15日府民 原字第09127995500號函核定通過。嗣被告於92年7月1日以 府民原字第092017897號函，就原告申請租用案，於文到1年 內取得各該目的事業主管機關之核准設立文件後准予租用， 並因目的事業主管機關審核作業不及，申經被告同意延長6 個月。原告自68年間起迄今，持續於系爭土地上設立砂石碎 解洗選場，其間容有法令變更或土地用途變更等，惟原告均 依序遵守法令，申請准予租用，容有部分期間因重新租用之 空窗期，致生無權占用之狀態，然與惡性竊占之性質迥異， 更且，就無權占用期間均已依法繳納相關罰金或損害賠償金 在案。原告從未隱匿曾違法占用系爭土地之事實，以歷年被 告多次函文，足證被告亦早已知悉上情，且曾有核准租用事 實，可證原告之申辦興業計劃應屬合法可行，而對系爭土地 之租用，無所謂「危害國土保安、環境資源保育及原住民生 計等情事之虞」，被告以核准租用處分前之原已存在及知悉 之事實，據為撤銷同意租用處分，顯違反行政程序法第123 條規定。㈡按合法授益處分之廢止，因實質上相當於對原處 分相對人產生侵益之法律效果，故基於行政法上之信賴保護 原則，行政機關不得任意廢止，被告縱依「行政處分所依據 之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危 害」或「其他為防止或除去對公益之重大危害」之理由，而 廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致 遭受財產上之損失，亦應給予合理之補償（參照行政法院82 年度判字第1223號判決、行政程序法第126條）。本件被告 於廢止已授予原告利益之合法授益處分時，未對原告指明如 因而受有財產上之損失時，願給予何種程度之損失補償，即 逕予廢止原核發之授益處分，顯不符前述法理及判決意旨。 本案爭點在於，系爭土地於82年間起即改編為原住民保留地 ，原告因不具原住民身分，因此自82年間起，就系爭土地即 屬無權占有狀態迄今，原告違法使用系爭土地已歷30年，但 符合經濟部礦物局管轄範圍內外之「砂石碎解洗選場」輔導 就地合法化之對象，此有被告91年2月4日及同年3月25日府 農水字第09103110008號及00000000000號函示在案，因此原 告才會投資鉅款繼受取得經營權，並依法申請輔導就地合法
。被告於核頒92年7月1日府民原字第092017897號函之前， 即先已確知原告係無權占用系爭土地。經濟部礦物局就其管 轄範圍內外之「砂石碎解洗選場」，辦理輔導就地合法，其 原因即有鑑於諸多砂石碎解洗選場違法使用公有土地，因此 提出輔導就地合法化之辦法，使業者有機會合法化，因此， 被告為「有條件准予租用」之授益處分前，即已明知該等事 實存在，然卻於核准後以原告違法使用系爭土地之理由，撤 銷上開授益處分，自屬矛盾。更且於廢止授益處分時，對原 告因信賴該處分致遭受財產上之損失，亦未給予合理補償， 其處分自屬違法。㈢被告於94年8月5日府民原字第09402061 50號函中指明係依據行政院原住民族委員會94年7 月29日原 民地字第0940007798號之函示，而該函示，卻又明指係依被 告94年6月30日府民原字第0940170475號函辦理，然則，被 告94年6月30日府民原字第0940170475號函所指「系爭土地 業經原處分機關台中縣政府依原住民保留地開發管理辦法之 規定收回列管及行政處分罰鍰2次有案」一事，均經原告依 法提出訴願後，於94年9月7日及95年5月11日經訴願機關行 政院農業委員會依法撤銷在案，故被告94年8月5日之原處分 即屬違法不當，應依法撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願 決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告就系爭土地之使用，未先擬具水土保持計 畫，送請主管機關核定，擅自設置砂石碎解洗選場並堆置土 石，被告因而於92年2月25日對原告課以罰鍰新台幣（下同 ）30萬元，並要求原告停工。嗣因原告並未停工，被告另於 93年8月12日對原告課處罰鍰24萬元，嗣經原告提出訴願後 ，經行政院農業委員會以農訴字第0930148986號決定原處分 撤銷，由被告於2個月內查明事實另為適法之處理。該案經 被告再次調查後，於94年3月15日仍就原告違法情形課處罰 鍰16萬元，惟原告仍不服再次提出訴願，再經行政院農業委 員會以農訴字第0940124139號訴願決定書將原處分撤銷，由 被告2個月內查明事實另為適法之處理。惟查，被告94年3月 15日府民原字第0940067727號函，係就對原告93年8月12日 課處罰鍰前，原告仍未停止設置砂石碎解洗選場並堆置土石 等違法行為，以其違反第23條第2項及第33條規定，依上開 規定裁處原告16萬元罰鍰，並令應停止設置砂石碎解洗選場 並堆置土石之處分。據此，被告因而仍於94年12月12日以府 民原字第0940339231號函，加註「‧‧‧經第1次因補辦續 處罰，依規定應於所有程序辦理完成再依法申報開工且應立 即停工而未停工，為第2次之連續罰‧‧‧」等語，就原告 上開違反水土保持法情事，仍維持課處罰鍰160,000元。原
告仍不服再次提出訴願，再經行政院農業委員會以農訴字第 0950111684號訴願決定書略以：「‧‧‧本案經審酌訴願人 就系爭土地並無合法使用權限，‧‧‧而在上揭土地‧‧‧ 擅自設置砂石碎解洗選場並堆置土石之事實，其此違規事實 ，衡酌上揭最高法院刑事判決意旨論斷，核屬應由原處分機 關依水土保持法第32條規定，移請地方法院檢察署偵辦。原 處分機關未加詳審，遽處新台幣16萬元之處分，尚非妥適， 應予撤銷。」等語，雖因而訴願決定：「原處分撤銷。」然 依上開訴願決定所依據之事實，顯見原告確有於系爭原住民 保留地違法擅自設置砂石碎解洗選場並堆置土石之情事，自 不待言。原告確有違法使用系爭原住民保留地之事實，而原 住民保留地編定之目的，旨在透過行政手段保障依法受配原 住民之生活，扶助原住民藉由原住民保留地之開發使用，得 以自立更生，維持生活所需，避免他人脫法取巧，使原住民 流離失所。行政院依上開法律授權訂立原住民保留地開發管 理辦法，被告等主管機關依原住民保留地開發管理辦法第24 條第1項、第2項及第4項之規定，對於此等申請承租系爭原 住民保留地事件，本應考量其申請是否對國土保安、環境資 源保育、原住民生計及原住民行政造成妨礙，再決定是否與 申請者簽訂契約。據此，原告是否於系爭原住民保留地有違 法擅自設置砂石碎解洗選場並堆置土石之違法行為，與主管 機關應否同意就系爭土地簽訂原住民保留地租賃契約，本即 有內在正當合理之關連性，自不待言。據此，被告基於行政 裁量而否准原告簽訂原住民保留地租賃契約之請求，並未逾 越相關法規授權之裁量範圍，並符合法規授權之目的，故原 告之請求顯無理由。㈡被告94年8月5日府民原字第09402061 50號函乃依據行政院原住民族委員會於94年7月29 日以原民 地字第0940007798號函所為之函示，依此向台中縣和平鄉公 所表示主管機關「不同意租用」之意見。被告等主管機關就 系爭函文並非恣意為之，係因原告「繼續於該現場從事砂石 碎解洗選作業及砂石買賣經營」，顯有惡意不配合國土保育 管理之違法情事，自不應同意其租用原住民保留地之申請。 且依法被告等主管機關對原告申請承租本即應考量其申請是 否對國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政造 成妨礙，再決定是否與原告完成簽約；據此，於台中縣和平 鄉公所與原告完成簽約前，被告依山坡地保育利用條例、原 住民保留地開發管理辦法、水土保持法等相關法規之規定， 向台中縣和平鄉公所表示「不同意租用」之意見，於法、於 理均無不合。㈢原告舉行政法院82年度判字第1223 號判決 ，而主張信賴保護。惟查：按行政處分係指中央或地方機關
就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接 發生法律效果之單方行政行為，而「多階段處分」係指行政 機關作成之處分，有其他機關參與並提供協力始完成之情形 ；本件被告在作成最後准否同意租用之決定前，有和平鄉公 所、經濟部礦物局等機關參與並提供協力，故在此等多階段 行政處分中，雖有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段 直接向被告作成之行政行為，才具行政處分之性質，至其他 階段行為純係行政內部行為，不構成行政處分。據此，各機 關在最後決定否准原告簽訂原住民保留地租賃契約請求前之 行政行為，非一概得視為行政處分，故被告於92年7 月l日 以府民原字第0920171897號函，就原告申請租用系爭土地案 應於文到1年內取得各該目的事業主管機關之核准設立文件 後准予租用之函文，尚難謂係最後決定否准原告簽訂原住民 保留地租賃契約之行政行為，自非授予原告利益之授益處分 。前揭行政院原住民族委員會原民法字第09600501823號訴 願決定書固略謂：「‧‧‧原處分機關雖以副本函知訴願人 ，但其內容已就訴願人原申請案件為實體決定，實際已生對 外效力，雖或仍有後續行為，自難視為非行政處分。‧‧‧ 」等語云云，然其係指被告以副本函知原告之行政行為，已 發生否准原告簽訂原住民保留地租賃契約請求之效力，因而 具有行政處分之性質，非謂被告係廢止已授予原告利益之授 益處分。事實上，被告固曾就原告違規使用系爭原住民保留 地之情形，向其徵繳損害金及課予罰鍰，然此乃原告就其「 過去違法行為」所應負擔之法律責任，非謂原告繳納損害金 或罰鍰後即立即取得「繼續為違法行為」之權利。原告應先 停止違法行為，待完成合法化之程序後才繼續使用系爭原住 民保留地，否則被告基於主管機關之立場，自難縱容原告以 「業已提出合法化之申請」或「信賴保護」等為理由，持續 恣意地繼續為違法之開發使用行為。據此，被告在決定是否 同意原告簽訂原住民保留地租賃契約前，仍應依法律授權之 目的為適當之裁量，否則若謂原告未完成法定程序訂立租約 前，即可持續恣意地繼續為違法之開發使用之行為，顯與法 規授權被告裁量之目的有違，亦不待言。
㈣台中縣和平鄉公所與原告完成簽約前，被告依山坡地保育 利用條例、原住民保留地開發管理辦法、水土保持法等相關 法規之規定，向台中縣和平鄉公所表示「不同意租用」之意 見，於法、於理均無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決 駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為，原告在申請目的事業主管機關合法化程序前 ，是否應停止使用系爭土地？原告是否得適用信賴保護原則
？經查：
㈠按「為促進原住民保留地礦業、土地、觀光遊憩、加油站 、農產品集貨場倉儲設施之興建、工業資源之開發、原住 民文化保存或社會福利之興辦，在不妨礙國土保安、環境 資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導 原住民開發或興辦。原住民為前項開發或興辦，申請租用 原住民保留地時，應檢具開發或興辦計畫圖說，申請該管 鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委 員會審查通過，層報中央主管機關核准，‧‧‧。公、民 營企業或未具原住民身分者申請承租開發或興辦，應由鄉 （鎮、市、區）公所先公告30日，公告期滿無原住民申請 時，始得依前二項規定辦理。」為原住民保留地開發管理 辦法第24條所明定，而原住民保留地編定之目的，旨在透 過行政手段保障依法受配原住民之生活，扶助原住民藉由 原住民保留地之開發使用，得以自立更生，維持生活所需 ，避免他人脫法取巧，使原住民流離失所。依前開辦法規 定，為開發或興辦而申請原住民保留地之承租，主管機關 應就各申請案之核准，依職權主動調查相關情事，參酌原 住民族基本法、水土保持法、山坡地保育利用條例等各相 關法律之規定及立法目的，審慎評估各申請案核准後對國 土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之妨礙 程度後，於法律授權範圍內為適當裁量，依職權審酌是否 核可承租。
㈡本件原告於91年6月4日就坐落台中縣和平鄉○○段1342、 1344、1345、1345-2等4筆原住民保留地，向台中縣和平 鄉公所（以下稱和平鄉公所）提出原住民保留地使（租） 用申請書，和平鄉公所於91年7月5日辦理公告，公告期滿 無原住民申請，經該公所於91年9月3日召開之第76次原住 民保留地土地權利審查委員會審查通過，並經被告91年10 月15日府民原字第09127995500號函核定通過。嗣被告於 92 年7月l日以府民原字第0920171897號函，就原告申請 租用系爭土地案應於文到1年內取得各該目的事業主管機 關之核准設立文件後准予租用，經和平鄉公所92年7月22 日以和鄉農字第0920010653號函轉知原告。嗣因各目的事 業主管機關之審核作業不及完成，原告申請延長6個月， 經被告93年6月21日以府民原字第09301578 80號函同意准 予延長6個月。嗣原告取得目的事業主管機關即經濟部93 年l2 月17日經授務字第09300222370號函同意系爭土地變 更編定為礦業用地使用。原告乃於93年12月27日申請被告 准予租用，並於94年1月26日函請和平鄉公所准予訂約租
用，惟被告於94年8月5日以府民原字第0940 206150號函 撤銷被告前揭92年7月l日府民原字第09201718 97號准予 租用函，副知原告，另由和平鄉公所以94年8月15日和鄉 農字第0940013809號函轉知原告。原告不服，於94年8月 16日向被告請求取銷或暫緩「撤銷原同意租用案」後，並 向行政院原住民族委員會提起訴願，請求撤銷被告94年8 月5日府民原字第094020 6150號函，所為撤銷原核准原告 租用坐落台中縣和平鄉○○段1342、1344、1345、1345-2 等4筆原住民保留地（面積1.8779公頃）之行政處分，經 訴願機關為訴願駁回之決定等情，為兩造所不爭執，並有 上開函及行政院原住民族委員會96年11月1日原民法字第 09600 501823號訴願決定書等附卷可稽。 ㈢查原告就系爭土地之使用，未先擬具水土保持計畫，送請 主管機關核定，擅自設置砂石碎解洗選場並堆置土石，被 告於92年2月25日府民原字第09204942400號函及處分書對 原告課以罰鍰300,000元（見本院卷第76頁該函及處分書 ），並要求原告停工。嗣因原告並未停工，被告另於93年 8月12日府民原字第0930210563號函對原告課處罰鍰240,0 00元（見本院卷第77頁），原告不服提出訴願，經行政院 農業委員會以農訴字第0930148986號決定：「原處分撤銷 ，由原處分機關於二個月內查明事實另為適法之處理。」 （見本院卷第79頁至第81頁該訴願決定書），嗣該案經被 告再次調查後，於94年3月15日府民原字第0940067727號 函仍就原告違法情形課處罰鍰160,000元（見本院卷第52 頁反面及第53頁），原告仍不服再次提出訴願，再經行政 院農業委員會以農訴字第0940124139號訴願決定書以「… 復查本案訴願人已擬具水土保持計畫，經原處分機關核定 ，以92年11月25府農水字第092314040號函同意准予通過 。94年3月15日府民原字第0940067727號函指訴願人未依 水土保持法規定，先擬具水土保持計畫…認定事實及適用 法令前後矛盾顯有違誤…」而決定：「原處分撤銷，由原 處分機關於二個月內查明事實另為適法之處理。」（見本 院卷第49頁至第51頁該訴願決定書），是被告94年3月15 日府民原字第0940067727號函，係就對原告93年8月12日 課處罰鍰前，原告仍未停止設置砂石碎解洗選場並堆置土 石等違法行為，以其違反水土保持法第23條第2項及第33 條規定，依上開規定裁處原告16萬元罰鍰，並令應停止設 置砂石碎解洗選場並堆置土石之處分。被告因而仍於94年 12月12日以府民原字第0940339231號函，加註「…經第１ 次因補辦程序處罰，依規定應於所有程序辦理完成再依法
申報開工且應立即停工而未停工，為第２次之連續罰…」 等語（見本院卷第82頁該函），就原告上開違反水土保持 法情事，仍維持課處罰鍰160,000元。原告仍不服再提起 訴願，經行政院農業委員會以農訴字第0950111684號訴願 決定書以：「…本案經審酌訴願人就系爭土地並無合法使 用權限，…而在上揭土地…擅自設置砂石碎解洗選場並堆 置土石之事實，其此違規事實，衡酌上揭最高法院刑事判 決意旨論斷，核屬應由原處分機關依水土保持法第32條規 定，移請地方法院檢察署偵辦。原處分機關未加詳審，遽 處新臺幣16萬元之處分，尚非妥適，應予撤銷。」而訴願 決定：「原處分撤銷。」（見本院卷第83頁至第87頁該訴 願決定書），依上開訴願決定所依據之事實，原告確有於 系爭原住民保留地違法擅自設置砂石碎解洗選場並堆置土 石之情事。而原住民保留地編定之目的，旨在透過行政手 段保障依法受配原住民之生活，扶助原住民藉由原住民保 留地之開發使用，得以自立更生，維持生活所需，避免他 人脫法取巧，使原住民流離失所，已如前述。被告依原住 民保留地開發管理辦法第24條之規定，對於此等申請承租 系爭原住民保留地事件，本應考量其申請是否對國土保安 、環境資源保育、原住民生計及原住民行政造成妨礙，再 決定是否與申請者簽訂契約。因而原告是否於系爭原住民 保留地有違法擅自設置砂石碎解洗選場並堆置土石之違法 行為，與主管機關應否同意就系爭土地簽訂原住民保留地 租賃契約，即有其正當合理之關連性。再被告對台中縣和 平鄉公所94年8月5日府民原字第0940206150號函略謂：「 …本府92年7月1日府民原字第0920171897號同意租用函依 行政院原住民族委員會本案函示一併撤銷…」等語，乃依 據行政院原住民族委員會於94年7月29日以原民地字第094 0007 798號函略謂：「…萬中砂石行核准訂約租用以前既 擅自於92年非法佔用和平鄉○○段1342、1344、1345、13 45-2號等4筆原住民保留地面積1．8779公頃，並經貴府依 原住民保留地開發管理辦法之規定收回列管及行政處分罰 鍰二次有案，惟該行仍繼續於該現場從事砂石碎解洗選作 業及砂石買賣經營至今，核有不當，仍請貴府撤銷原同意 租用案…」所為之函示（見本院卷第45頁反面及第46頁該 函），而向台中縣和平鄉公所表示其主管機關「不同意租 用」之意見。即係因原告「繼續於該現場從事砂石碎解洗 選作業及砂石買賣經營」，顯有惡意，且不配合國土保育 管理之違法情事，自不應同意其租用原住民保留地之申請 。且依法被告等主管機關對原告申請承租本即應考量其申
請是否對國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民 行政造成妨礙，再決定是否與原告完成簽約，據此，於台 中縣和平鄉公所與原告完成簽約前，被告台中縣政府依山 坡地保育利用條例、原住民保留地開發管理辦法、水土保 持法等相關法規之規定，向台中縣和平鄉公所表示「不同 意租用」之意見，並無違誤。從而被告機關基於行政裁量 而否准原告簽訂原住民保留地租賃契約之請求，並未逾越 相關法規授權之裁量範圍，亦符合法規授權之目的。從而 原告在申請目的事業主管機關合法化程序前，自應停止使 用系爭土地。
㈣再被告固曾就原告違規使用系爭原住民保留地之情形，向 其徵繳損害金及課予罰鍰，然此乃原告就其「過去違法行 為」所應負擔之法律責任，非謂原告繳納損害金或罰鍰後 即可取得「繼續為違法行為」之權利。原告原應先停止違 法行為，待完成合法化之程序後再繼續使用系爭原住民保 留地，原告自難以「業已提出合法化之申請」或「信賴保 護」等為理由，持續恣意地繼續為違法之開發使用行為。 被告在決定是否同意原告簽訂原住民保留地租賃契約前， 仍應依法律授權之目的為適當之裁量，否則若謂原告未完 成法定程序訂立租約前，即可持續恣意地繼續為違法之開 發使用之行為，顯與法規授權被告機關裁量之目的有違， 原告以被告既為「有條件准予租用」之授益處分前，即已 明知該等違法佔用之事實存在，卻於核准後以原告違法使 用系爭土地之理由，撤銷上開授益處分，顯屬矛盾。更於 廢止授益處分時，對原告因信賴該處分致遭受財產上之損 失，亦未給予合理補償，而主張得適用信賴保護原則云云 ，亦無足採。
五、綜上所述，原告所訴均無足採，本件原處分並無違誤，訴願 決定予以維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予 駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響 於本判決之認定，爰不一一論列，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 8 月 28 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 9 月 2 日
書記官 林 昱 妏